文·盧毅

淺析政府信息公開環(huán)境下檔案開放

文·盧毅

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)施，標(biāo)志著政府信息公開與陽光型政府建設(shè)邁出了一個新的開端。檔案作為政府部門的重要信息資源，其開放利用面臨著前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何準(zhǔn)確把握政府信息公開環(huán)境下檔案開放問題，摸索出一條妥善解決路徑，成為當(dāng)前檔案部門的一個重要任務(wù)。

一、檔案開放的現(xiàn)狀

檔案開放是指檔案管理機(jī)構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)，按照檔案的價值，將原先那些處于保密狀態(tài)、限制在指定范圍內(nèi)使用的檔案對社會開放。政府信息公開環(huán)境下檔案開放存在的問題主要反映在檔案開放機(jī)構(gòu)、檔案開放內(nèi)容以及檔案開放環(huán)境等方面。

（一）檔案開放機(jī)構(gòu)不足

檔案開放機(jī)構(gòu)主要指檔案館和檔案室，目前檔案開放機(jī)構(gòu)尚未形成有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。一方面，檔案室作為檔案開放機(jī)構(gòu)的法律地位尚未得到認(rèn)可，現(xiàn)行文件開放利用中心的運(yùn)行模式目前仍處于探索階段，檔案開放僅限于檔案館，檔案室的檔案開放少之又少，檔案館與檔案室的銜接關(guān)系尚未理順。另一方面，檔案開放意識淡薄。檔案開放機(jī)構(gòu)受“重保管輕利用、重保密輕開放”的傳統(tǒng)觀念影響，往往將檔案視為保密之物，過多地強(qiáng)調(diào)檔案保密對國家和政府的重要性，因?yàn)樾纬梢环N“能不開放就不開放，能少開放就少開放”的局面。而查檔人未意識到利用檔案是公民的一種權(quán)利，也對檔案開放漠不關(guān)心。

（二）檔案開放內(nèi)容不足

1.檔案開放內(nèi)容深度和廣度不足。首先，檔案開放深度亟需挖掘。目前，檔案開放大多局限于市委、政府等重要全宗的檔案，其余全宗的檔案開放比較少，檔案開放的深度受到局限。隨著逐年檔案接收量的增加，也加重了檔案館對開放檔案進(jìn)行鑒定的難度，讓檔案開放的深度難有進(jìn)展。其次，檔案開放廣度亟需拓寬。隨著信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的快速發(fā)展，傳播手段愈加多樣化和便捷化，使得檔案部門對檔案的開放問題更加謹(jǐn)慎小心，一般不會逾越30年的限制。致使目前檔案開放呈現(xiàn)開放總量少、開放比率低，歷史檔案開放多，現(xiàn)行文件開放少，“年限長”的檔案開放多，“年限短”的檔案開放少，開放覆蓋面窄等特點(diǎn)。

2.檔案館藏內(nèi)容不足。檔案是“國家機(jī)構(gòu)，社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄”。從定義上來講，除了黨和政府的檔案外，還應(yīng)該包括能夠反映機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織和個人的各類檔案。但現(xiàn)如今檔案館藏資源依然是局限于文書檔案，專業(yè)檔案所占比重較小，導(dǎo)致檔案資源的數(shù)量可謂相當(dāng)富足，但可以供公眾利用的檔案卻并不豐富。館藏資源內(nèi)容的不足，也直接影響了檔案開放內(nèi)容的不足。

（三）檔案開放環(huán)境不足

檔案開放環(huán)境主要是指檔案法律、法規(guī)、制度等政策的支持程度。目前，這種開放環(huán)境目前還存在著諸多不足之處。

一是檔案開放時限規(guī)定不夠合理?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放?！睉?yīng)該說《檔案法》中規(guī)定的“30年的封閉期”有一定的合理性，一方面這個“30年”與《國家秘密保密期限的規(guī)定》的“國家秘密的保密期限除有特殊規(guī)定之外，絕密級事項(xiàng)不超過30年，機(jī)密級事項(xiàng)不超過20年，秘密級事項(xiàng)不超過10年?！币幻}相承，因此“30年”是國家秘密期限規(guī)定中的最長時限，由此可以看出密級對于是否開放檔案有著決定性作用。另一方面，在第六屆國際檔案大會中，制定了文件限制期限，從文件產(chǎn)生到利用之間的總封閉期限不應(yīng)超過30年，因此，大多數(shù)國家都采用了30年的封閉期制度。

但是隨著政府信息公開工作的開展，各級政府已經(jīng)把政府信息公開作為建設(shè)“陽光型政府”和“民主型政府”的一項(xiàng)重要措施。這就出現(xiàn)一個問題，政府信息公開中已經(jīng)開放的文件，歸檔成為檔案后，卻又因?yàn)椴粷M30年而重新進(jìn)入“封閉期”。雖然《檔案法》第19條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”，《檔案法實(shí)施辦法》第20條規(guī)定“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時向社會開放?！钡沁@種規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性差，政府信息公開的范圍不是經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化可以概括的，它涉及到的內(nèi)容更加具體。因此《檔案法》存在著不完善的地方，甚至和《政府信息公開條例》有著一定的沖突，這就給檔案開放鑒定工作帶來了諸多困難。

二是檔案開放利用的處罰設(shè)置不夠合理。根據(jù)《檔案法》第24條第1款第2項(xiàng)規(guī)定，“下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關(guān)主管部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！逼渲邪ā吧米蕴峁?、抄錄、公布、銷毀屬于國家所有的檔案的?！倍吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施辦法》第27第1款第4項(xiàng)規(guī)定，“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！逼渲邪ā安话凑諊乙?guī)定開放檔案的?！庇纱丝梢?，不按時開展開放工作要給予行政處分，但擅自公布檔案導(dǎo)致泄密的則要被追究刑事責(zé)任，這顯然是將檔案館置于了一個充滿矛盾與對立的窘境之中。在這種開放環(huán)境下，檔案開放機(jī)構(gòu)則多會選擇“明哲保身”方法，盡量不去觸碰因開放不當(dāng)而導(dǎo)致泄密的“高壓線”，以避免帶來不必要的責(zé)任。

三是缺乏保護(hù)檔案機(jī)構(gòu)的免責(zé)條款。檔案公布權(quán)的設(shè)置在一定程度上將檔案館置于了被動不利的位置，即檔案館有可能會因?yàn)槔谜邔σ验_放檔案的不當(dāng)利用而承擔(dān)連帶責(zé)任。從檔案館的角度來講，當(dāng)查檔者持有合法證明來檔案館查詢可開放檔案時，檔案館應(yīng)當(dāng)提供利用。然而檔案部門對查檔者的利用目的只能進(jìn)行形式上的審查，其利用檔案的真實(shí)目的是什么，利用以后是否會公布或者公布以后產(chǎn)生的法律責(zé)任就不是檔案館能夠掌握和把控的了。目前的《檔案法》沒有為檔案館設(shè)置免責(zé)的條款，檔案工作人員的工作行為得不到法律的保障，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免受到責(zé)任牽連，自然對檔案開放工作不會積極開展，延長檔案開放時間的情況普遍存在也就在所難免了。

二、檔案開放的對策

（一）強(qiáng)化檔案開放的前期工作

1.豐富館藏資源，著重接收民生檔案。制定合理的接收方案，重視接收與民眾生活、工作密切相關(guān)的民生檔案，充實(shí)館藏資源，同時重視進(jìn)館的二次鑒定，增強(qiáng)其可讀性、價值性，從而擴(kuò)大檔案開放范圍。

2.加強(qiáng)審查鑒定。首先檔案工作人員應(yīng)根據(jù)開放政策對檔案逐件進(jìn)行內(nèi)容的審查鑒定，去除案卷里不應(yīng)該開放的檔案，將檔案進(jìn)行層次分類，初步?jīng)Q定使用范圍。然后由開放鑒定小組副組長重點(diǎn)對那些界定不清的檔案進(jìn)行二次審查，同時對檔案進(jìn)行解密等相關(guān)工作，確定是否開放。最后，由開放鑒定小組組長進(jìn)行終審，最終決定檔案的開放范圍。

（二）加強(qiáng)檔案的開放意識

要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的保密思想，在保證不泄密的前提下，最大程度的開展檔案開放工作，檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)擔(dān)當(dāng)起維護(hù)信息公開公平的責(zé)任，為群眾提供公平公開的開放服務(wù)平臺。

（三）轉(zhuǎn)變檔案開放的服務(wù)方式

1.優(yōu)化服務(wù)平臺。在傳統(tǒng)的開放檔案服務(wù)方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)信息技術(shù)和多媒體技術(shù)的進(jìn)步，結(jié)合查詢利用者的需求，增加多種服務(wù)方式，搭建全新服務(wù)平臺。利用網(wǎng)站、微博等新手段想社會定期推送開放檔案，采用在線咨詢、留言回復(fù)等互動模式，幫助查詢利用者輕松快捷的檢索自己需要的必要信息。

2.加強(qiáng)開放針對性。將檔案機(jī)構(gòu)具有特色的或者利用率比較高的檔案資料進(jìn)行專題編撰出版，并根據(jù)查詢利用者的查閱歷史記錄，不斷的編研新的專題，主動向查詢利用者提供，提高檔案內(nèi)容開放的廣度和深度。

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[1]陳永生.檔案開放利用情況的數(shù)據(jù)分析——檔案充分利用問題研究之二[J].檔案學(xué)研究，2007（4）.

[2]路思、王曉煒.新形勢下我國檔案開放“度”的研究[J].蘭臺世界，2013（4）.

[3]房翠萍.淺析政務(wù)公開對檔案開放的影響[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（11）.

[4]何振、盧加明.政府信息公開環(huán)境下檔案開放問題探討[J].檔案學(xué)通訊，2009（2）.

（作者單位：萊陽市檔案局）