薛梓倩

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實(shí)施現(xiàn)狀及其出路
——從實(shí)證角度分析

薛梓倩

華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度一經(jīng)出現(xiàn)便引起了實(shí)務(wù)界和法律界的廣泛討論，在這些討論聲中，裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定運(yùn)動(dòng)正在如火如荼的進(jìn)行。經(jīng)過五年左右的發(fā)展，現(xiàn)階段的情況是裁量權(quán)基準(zhǔn)文件數(shù)量十分巨大。因此，在實(shí)施過程中是否存在問題、基準(zhǔn)文本的內(nèi)容是否合理、有沒有相關(guān)的監(jiān)督行為，這些問題都要經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)。本文從行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實(shí)施現(xiàn)狀出發(fā)，從實(shí)證角度分析其存在的問題，進(jìn)一步提出裁量權(quán)基準(zhǔn)未來(lái)的發(fā)展出路。

裁量權(quán)基準(zhǔn)；現(xiàn)狀；問題；出路

一、現(xiàn)階段行政裁量基準(zhǔn)的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定來(lái)自基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在浙江金華的實(shí)踐之前，理論界和實(shí)務(wù)界仍寄希望于傳統(tǒng)的立法、行政、司法三維控制模式，或者加入社會(huì)控制等四維控制方式。[1]行政裁量基準(zhǔn)的出現(xiàn)則完全不同，它實(shí)質(zhì)上屬于行政系統(tǒng)的自我約束，是一種行政自制。[2]其完全是基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，而不是來(lái)自理論界的理論經(jīng)驗(yàn)?；鶎硬块T根據(jù)案件執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政違法行為的事實(shí)要件進(jìn)行細(xì)化，將行政執(zhí)法的效果要件進(jìn)行格化，從而上升為裁量權(quán)基準(zhǔn)，并使之成為一線執(zhí)法人員便捷執(zhí)法的重要標(biāo)準(zhǔn)。[3]

(二)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)涉及各個(gè)領(lǐng)域、涵蓋各個(gè)類型

其不僅包括了治安管理領(lǐng)域，在國(guó)土、稅收、質(zhì)檢、交通、民政、人力資源和社會(huì)保障等一系列領(lǐng)域都建立了行政裁量基準(zhǔn)制度，暫且不論其實(shí)施效果，行政裁量基準(zhǔn)制度幾乎已經(jīng)涵蓋了涉及到行政自由裁量權(quán)的各個(gè)行政領(lǐng)域。行政裁量基準(zhǔn)最早適用于行政處罰領(lǐng)域，因?yàn)樵谠擃I(lǐng)域涉及行政自由裁量權(quán)的范圍十分廣泛。隨著在行政處罰領(lǐng)域的成功實(shí)踐，其被運(yùn)用到行政許可領(lǐng)域、行政強(qiáng)制領(lǐng)域、行政征收領(lǐng)域等各個(gè)行政行為領(lǐng)域。

(三)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體多樣

在制定主體上，不僅有基層政府職能部門、各級(jí)政府，還有中央政府部門。其表現(xiàn)形式也有“裁量基準(zhǔn)”、“裁量標(biāo)準(zhǔn)”、“細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)”、“指導(dǎo)意見”等不同形式。行政裁量基準(zhǔn)等相關(guān)制度已經(jīng)覆蓋了將近30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截止2015年上旬，已有25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了同意的規(guī)范裁量權(quán)的辦法(其中有8個(gè)是政府規(guī)章)。

二、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)實(shí)施存在的問題

當(dāng)前的行政裁量基準(zhǔn)數(shù)量十分龐大，幾乎各省、市，直至區(qū)縣級(jí)行政機(jī)關(guān)都頒布過相關(guān)的行政裁量基準(zhǔn)的文件。這些文件的名稱各式各樣，例如像“裁量權(quán)基準(zhǔn)”、“裁量權(quán)執(zhí)行基準(zhǔn)”、“參照標(biāo)準(zhǔn)”、“裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”等，名稱上的不統(tǒng)一容易給人造成困惑和誤導(dǎo)。

從內(nèi)容上看，盡管看似具體到各個(gè)區(qū)縣的行政機(jī)關(guān)，但是其內(nèi)容往往與省、市級(jí)頒布的規(guī)范性文件內(nèi)容大量簡(jiǎn)單重復(fù)，有些內(nèi)容甚至一模一樣，可想而知，這樣的規(guī)范性文件如何做到裁量基準(zhǔn)制度剛出現(xiàn)時(shí)候想要達(dá)到的效果。

三、行政裁量基準(zhǔn)的出路

(一)統(tǒng)一名稱、清理重復(fù)和沖突的裁量基準(zhǔn)

首先，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定裁量權(quán)基準(zhǔn)文件的名稱，例如統(tǒng)一使用“裁量權(quán)基準(zhǔn)”的形式。同時(shí)，大量重復(fù)和相互沖突的裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行法規(guī)清理工作。如果是上下級(jí)之間的簡(jiǎn)單重復(fù)，則下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接使用上級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)基準(zhǔn)即可。如果是裁量基準(zhǔn)與法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件相沖突，則要及時(shí)修訂相關(guān)條文。如果與上級(jí)行政機(jī)關(guān)的裁量基準(zhǔn)沖突，則需要對(duì)該沖突的地方進(jìn)行合理的說明，如無(wú)法合理解釋，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)修正。

(二)規(guī)定制定層級(jí)

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的出現(xiàn)本身就是一種“自下而上”模式的探索，因而在制定層級(jí)上，我們應(yīng)當(dāng)回歸該制度的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用基層執(zhí)法者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定。這樣才能很好地避免出現(xiàn)大量上下級(jí)之間內(nèi)容重復(fù)甚至沖突的規(guī)范裁量權(quán)基準(zhǔn)文件。

(三)規(guī)范制定程序

有必要制定一部全國(guó)性的《裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)條例》，使其成為制定基準(zhǔn)文本的技術(shù)指南。作為一部全國(guó)性質(zhì)的《指導(dǎo)條例》，其應(yīng)遵循，“宜粗不宜細(xì)”、“現(xiàn)實(shí)性與前瞻性有機(jī)結(jié)合”、“地方經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和國(guó)家法制統(tǒng)一相結(jié)合”、“程序與實(shí)體相結(jié)合”的指導(dǎo)思想。[4]具體來(lái)說，應(yīng)當(dāng)將上述討論的諸如名稱問題、制定層級(jí)問題、制定技術(shù)問題等都納入其中。

四、結(jié)語(yǔ)

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)問題歸根到底還是如何更好地規(guī)制行政自由裁量權(quán)行使的問題。無(wú)論是在控制技術(shù)的選擇上還是在程序的制定上，我們都應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，行政自由裁量權(quán)是無(wú)法也不應(yīng)當(dāng)被完全規(guī)避的。因而，我們需要在傳統(tǒng)的對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)制模式的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地運(yùn)用裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，使其能夠發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[2]朱新力主編.法治社會(huì)與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究[M].北京：法律出版社，2007.

[3]周佑勇.建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度論綱——以制定<行政裁量權(quán)基準(zhǔn)>[J].法學(xué)論壇，2015(6).

[4]周佑勇.建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度論綱——以制定<行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度程序暫行條例>為中心[J].法學(xué)論壇，2015(11).

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2095-4379-(2017)24-0252-01

薛梓倩(1993-)，女，江蘇泗陽(yáng)人，華中師范大學(xué)法學(xué)院，研究生在讀，研究方向：民商法。