陳歡歡

湘南學(xué)院法學(xué)院，湖南 郴州 423000

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)之相關(guān)問題探討

陳歡歡

湘南學(xué)院法學(xué)院，湖南 郴州 423000

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同屬中國特色社會主義法治體系，如何實現(xiàn)這兩大規(guī)范體系的有效銜接，增加二者在治國理政方面的疊加效應(yīng)意義重大?？茖W(xué)界定二者的關(guān)系，特別是準(zhǔn)確把握二者之間的共通性是實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)對接的基本前提；區(qū)分各自的立法權(quán)限，有效進行溝通和制度對接，完善沖突處理機制，是實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)對接的現(xiàn)實路徑。

黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；有效銜接；路徑

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，把法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)合在依法治國之下。①這表明黨內(nèi)法規(guī)和國家法律共同構(gòu)成了支撐全面推進依法治國的兩大規(guī)范體系基礎(chǔ)。為提高治黨管黨水平，實現(xiàn)依法治國基本方略與依法執(zhí)政基本方式的有機統(tǒng)一，發(fā)揮二者的復(fù)合效應(yīng)，必須妥善處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的協(xié)調(diào)銜接問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)意義重大

依法執(zhí)政、依法治國的法不僅包括國家憲法法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)，二者同屬中國特色社會主義法治體系的應(yīng)有之義。不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)是依規(guī)治黨、依法執(zhí)政和依法治國的內(nèi)在需要。

(一)提高管黨治黨水平需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

依法治黨是依法治國的關(guān)鍵，黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力提高了，才能有效地推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最終實現(xiàn)依法治國的總目標(biāo)。為此，我們要嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)來管制管內(nèi)秩序和黨內(nèi)生活，樹立依法治黨的理念。也即把黨的全部活動納入法治的軌道，延續(xù)國家法律的權(quán)威，維護黨內(nèi)秩序的合法性和正統(tǒng)性。正如十八屆四中全會所指出的，要注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)對接，增強黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威，運用黨內(nèi)法規(guī)把管黨治黨、全面從嚴治黨落到實處，尤其要注重發(fā)揮黨員干部帶頭遵守國家法律的示范作用。

(二)落實依法執(zhí)政需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

依法執(zhí)政是現(xiàn)代法治國家的基本原則和基本方式。黨的十八屆四中全會對這個“法”的內(nèi)涵進行了概括和界定，這里的“法”不僅僅是國家憲法和法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的特殊地位決定了其治國理政不但要受到國家法律的制約，也要受到黨內(nèi)法規(guī)的約束。從本質(zhì)上說，憲法法律的權(quán)威高于黨內(nèi)法規(guī)，因此依法執(zhí)政第一要義是要依照憲法和法律執(zhí)政。與此同時，為更好地實現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)建設(shè)和社會動員兩方面的重任，實現(xiàn)依法執(zhí)政的目標(biāo)，也需要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對依法執(zhí)政的保障作用。

(三)推進依法治國需要黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)

全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”而建設(shè)整個中國特色社會主義法治體系，不僅取決于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還取決于五大體系特別是當(dāng)中黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律規(guī)范體系的的協(xié)調(diào)并進。我國憲法第5條明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！雹谶@一規(guī)定意味著任何級別的黨組織和全體黨員都要受制于憲法和法律的規(guī)范，黨所制定的各項規(guī)章制度都必須符合憲法和法律的要求，不能與憲法和法律相抵觸?？梢姡瑢崿F(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律規(guī)范體系的有機協(xié)調(diào)直接關(guān)系著中國特色社會主義法治體系能否建成以及依法治國總體目標(biāo)的能否實現(xiàn)。

二、科學(xué)把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系

在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律并存于中國特色社會主義法治體系的前提下，我們既要看到兩者之間的差異性，也要梳理好兩者之間的共通性。只有科學(xué)把握好兩者之間的關(guān)系，才能有效地實現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)對接，這是前提基礎(chǔ)性的工作。

首先，我們要明確，黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系是兩大彼此相對獨立的規(guī)范體系，兩者之間有著嚴格的區(qū)別，在適用范圍、適用對象、制定主體、保障力量和嚴格程度等方面都不同。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，由“黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。③它屬于社會組織規(guī)范，是非正式法、軟法，主要調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)生活，依靠黨的紀(jì)律去實施。而國家法律是指全國人民代表大會及其他有權(quán)立法主體依照《憲法》和《立法法》等規(guī)定的立法權(quán)限和程序制定出來的規(guī)范性文件，屬于正式法、硬法，主要調(diào)整的是社會關(guān)系和社會生活，依靠國家強制力實施。對此，鄧小平同志曾指出：“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念，這是一個黨和政府的關(guān)系問題，是一個政治體制的問題?！雹?/p>

其次，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律又不是完全對立的。由于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和執(zhí)政黨，不管是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律都是黨領(lǐng)導(dǎo)下的產(chǎn)物，都體現(xiàn)了黨的意志和人民的意志，二者在本質(zhì)上是一致的。如果說差異性是兩大規(guī)范體系能夠獨立存在的主要原因，那么共通性則為二者協(xié)調(diào)對接提供了可能。因此在科學(xué)厘定兩者的適用邊界基礎(chǔ)上，我們還要梳理好兩者的共通性，發(fā)揮好黨規(guī)黨法對國家法律的保障作用。具體來說，要確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在價值目標(biāo)方面的一致性需從以下幾方面進行努力：第一，要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的利益調(diào)節(jié)機制全面落實黨執(zhí)政為民的理念。一方面要對黨內(nèi)利益進行調(diào)節(jié)，規(guī)范黨在經(jīng)濟與社會領(lǐng)域的執(zhí)政行為，保持黨內(nèi)利益與人民利益的一致性；另一方面要領(lǐng)導(dǎo)政府對強弱勢群體的利益進行調(diào)節(jié)，照顧弱勢群體的利益，保持社會的公正性和穩(wěn)定性。第二，要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性機制限制執(zhí)政黨的權(quán)力邊界。要通過黨內(nèi)法規(guī)的法治環(huán)境建設(shè)，對執(zhí)政行為的邊界進行約束，有效避免公權(quán)力被濫用的危險。第三，通過黨內(nèi)法規(guī)的合理性和合法性機制，彰顯其權(quán)威性價值，增強公眾對黨執(zhí)政的合法性認同。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)對接的路徑

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間還存在不夠協(xié)調(diào)的地方，有些黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中缺乏論證，部分黨內(nèi)規(guī)定與國法重復(fù)，部分黨內(nèi)法規(guī)還有待進一步轉(zhuǎn)化為國法。在具體適用過程中，兩者間有時還會出現(xiàn)一定的規(guī)范沖突和需要選擇的現(xiàn)象。這些問題的存在使得黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的協(xié)調(diào)和對接在當(dāng)前顯得尤為重要和急迫。

首先，要嚴格遵守立法原則和區(qū)分立法權(quán)限，事前控制是預(yù)防黨內(nèi)法規(guī)與國家法律出現(xiàn)沖突最有效的手段之一。黨章規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！?990年7月通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第六條第二款也規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸”⑤的原則。因此，我們在制定黨內(nèi)法規(guī)時必須嚴格遵守這一原則，要把這一原則貫徹到實踐的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中去。只有這樣，才能保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性和合法性，從而維護國家法律的權(quán)威性和嚴肅性。在堅持不與憲法和法律相抵觸原則的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)立法主體還需在法定的權(quán)限內(nèi)進行活動，防止出現(xiàn)僭越現(xiàn)象。凡“列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和計劃的黨內(nèi)法規(guī)，按其內(nèi)容，由中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門分別起草。綜合性的黨內(nèi)法規(guī)，由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會、中央有關(guān)部門聯(lián)合起草。”⑥對于那些必須由國家來調(diào)整和規(guī)范的對象，黨內(nèi)立法就不要去觸碰。

其次，要構(gòu)建黨內(nèi)立法與國家立法的銜接機制。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)應(yīng)包括兩個層次的含義：和諧共處與適時轉(zhuǎn)化。具體來說，一方面我們加強黨內(nèi)立法主體與國家立法主體之間的溝通，建立常態(tài)協(xié)調(diào)機制。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律調(diào)整對象的部分重疊性決定了兩者不可能絕對獨立。為避免兩者間規(guī)定的沖突，雙方主體在進行立法時都需要與對方進行溝通和交流，共同協(xié)作開展對二者雙重調(diào)整的重大問題的立法調(diào)研和論證，明確二者在調(diào)整公權(quán)力行使、規(guī)范黨員干部廉潔自律行為方面的責(zé)任和分工。只有這樣才能科學(xué)厘定公權(quán)力行為的邊界，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在各自調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢和作用。另一方面，我們還要適時促成黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律，把黨的意志上升為國家意志，彌補黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)威性上弱于國家法律的不足。

最后，要健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的糾正機制。第一，要充分完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。備案審查主要包括三個方面的內(nèi)容：是否超越權(quán)限、是否同國家法律和方針政策相抵觸、是否符合制定程序和規(guī)范化要求。通過完善這一制度，我們可以及時發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的缺陷和漏洞，提高黨內(nèi)立法的科學(xué)化水平。第二，要及時清理和進行后評估。就增量而言，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體要對自己制定的黨內(nèi)法規(guī)的適用情況、實施效果定期進行評估，針對自身存在的缺陷以及與國家法律不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，要及時進行修改甚至廢止，以保證黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)和有機統(tǒng)一。就存量而言，還要定期進行整理匯編，及時清理不合時宜的黨內(nèi)法規(guī)。第三，要建立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律聯(lián)動審查的機制。我們可考慮設(shè)立一個專門受理此類事項的審查部門，明確有權(quán)提起主體、受理主體及相關(guān)的糾錯程序，有效解決黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，不同層級間黨內(nèi)法規(guī)相沖突的現(xiàn)象。

[ 注 釋 ]

①劉雪斌，蔡建芳.論黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)[J].長白學(xué)刊，2015(5)：23.

②中共中央文獻研究室.十二大以來重要文獻選編(上)[M].北京：人民出版社，1986：220.

③劉雪斌，蔡建芳.論黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)[J].長白學(xué)刊，2015(5)：22.

④鄧小平文選(第3卷).北京：人民出版社，1994：163.

⑤中共中央法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京：法律出版社，1996：707.

⑥中共中央法規(guī)選編(1978-1996)[M].北京：法律出版社，1996：708.

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2095-4379-(2017)24-0045-02

陳歡歡(1986-)，女，漢族，湖南郴州人，碩士研究生，湘南學(xué)院法學(xué)院，講師。

湘南學(xué)院校級科研項目(2015XC07)。