陳 新

浙江廣播電視大學(xué)桐鄉(xiāng)學(xué)院，浙江 桐鄉(xiāng) 314500

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公共利益之合理界定
——以私權(quán)保障為視角

陳 新

浙江廣播電視大學(xué)桐鄉(xiāng)學(xué)院，浙江 桐鄉(xiāng) 314500

“公共利益”是一個(gè)在現(xiàn)行法律中被廣泛使用的概念，但我國(guó)憲法和相關(guān)法律并沒有對(duì)“公共利益”作出明確解釋，理論界至今也沒有完整而權(quán)威的確定性結(jié)論，造成實(shí)踐中“公共利益”的濫用。本文從私權(quán)保障的視角對(duì)“公共利益”概念作了扼要的檢視，以及從實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)方面對(duì)公共利益進(jìn)行了界定，從而做好“公共利益”的準(zhǔn)確定位。

公共利益；實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)；程序標(biāo)準(zhǔn)

近年來，伴隨著土地征收的熱潮，社會(huì)矛盾頻發(fā)不止。分析原因，在于公權(quán)力和私權(quán)之間的劃定不明，而焦點(diǎn)則集中在“何為公共利益以及公共利益應(yīng)該如何界定”這一問題的解決上。因此，本文主要圍繞此問題進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析。

一、公共利益：我國(guó)立法梳理與學(xué)者觀點(diǎn)

公共利益在現(xiàn)實(shí)生活中是一個(gè)被廣泛關(guān)注的法律概念。目前我國(guó)的法律體系中，“公共利益”這一用詞在很多法條中都被提及：我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條：“為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補(bǔ)償”?！锻恋毓芾矸ā返?條、《物權(quán)法》第42條及其他條文均涉及了公共利益的原則性規(guī)定，但以上的法律法規(guī)均沒有對(duì)公共利益做出一個(gè)明確的界定，概括性而抽象的規(guī)定無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。

王利明教授則認(rèn)為，“公共利益是一個(gè)內(nèi)容不確定的概念，其不確定性表現(xiàn)在概念的內(nèi)涵和外延很難有一個(gè)確切的界定，需要結(jié)合個(gè)案中的具體情況來判斷和確定”。[1]梁慧星教授認(rèn)為，“所謂公共利益是指社會(huì)全體成員都能夠直接享受的利益”。因此，觀點(diǎn)中明確，一個(gè)要點(diǎn)是社會(huì)全體成員，另一個(gè)要點(diǎn)是直接享受。全體社會(huì)成員都能直接享受的利益比如有：修公路、造鐵路，建公立醫(yī)院、公立學(xué)校等，因此屬于公共利益。比如房地產(chǎn)開發(fā)具有商業(yè)利益，就屬于間接享受的利益，因?yàn)橹苯酉硎芾娴氖情_發(fā)商和企業(yè)，因此并不屬于公共利益。

民法上對(duì)公共利益的探討主要集中在公民個(gè)人利益和公共利益平等和統(tǒng)一上。在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問題上，孟德斯鳩認(rèn)為，“如果個(gè)人的私益應(yīng)該向公共的利益讓步，那就是荒謬背理之論，因?yàn)楣驳睦嬗肋h(yuǎn)是：每一個(gè)人永恒不變地保有民法所給與的財(cái)產(chǎn)”。[2]但是，公共利益并不是理所當(dāng)然的應(yīng)該劣后于私人利益的，公共利益的界定必須權(quán)衡私權(quán)的保障。彭誠(chéng)信教授認(rèn)為，“社會(huì)公共利益是普遍利益的制度化。它能給社會(huì)公眾帶來好處，是人們認(rèn)可并接受的共同善。不管用什么名稱稱呼它，如公共利益、公序良俗、社會(huì)福利、公共善、社會(huì)文明等，其內(nèi)容都不外是由人們所共同接受諸如安全、穩(wěn)定、正義、和平、文明、富足、進(jìn)步等價(jià)值，具體表現(xiàn)為清潔的自然環(huán)境、安全的社會(huì)秩序(如交易安全、社會(huì)的穩(wěn)定)、良好的文化氛圍、完備的社會(huì)保障等”。[3]

筆者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)時(shí)代下的公共利益內(nèi)涵豐富，越來越多的人更加重視環(huán)境、醫(yī)療、食品、交通等領(lǐng)域，公共利益除了公共秩序與公共道德，在具體的情境下，還有其他類型。在生活中，也經(jīng)常聽說一些“公共利益”事件，有拆遷、有奶粉、有疫苗……因此，我們不禁要問，公共利益為何物？實(shí)現(xiàn)公共利益是否一定要限制一定的私人利益？

二、公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

(一)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)界定公共利益

公共利益在學(xué)理上已由諸多觀點(diǎn)，但是我們最終是為了解決實(shí)際操作問題，確定公共利益的行使界限。因此，在實(shí)踐中的界定，也是要采取實(shí)體界定和程序界定相結(jié)合的方式。

實(shí)體的標(biāo)準(zhǔn)，即從既成的法律條文和判例標(biāo)準(zhǔn)來界定具體的公共利益。從整體來看，公共利益在較多國(guó)家和地區(qū)的法律體系中通常都包含以下五個(gè)方面：“(1)國(guó)防軍事用地；(2)創(chuàng)建公共設(shè)施占地；(3)用于公共事業(yè)的建設(shè)用地；(4)公共交通運(yùn)輸事業(yè)；(5)體育文化基礎(chǔ)設(shè)施以及公共休閑娛樂設(shè)施?！盵4]

一般來說，公共使用的主體包括兩類：第一類，公共，指社會(huì)群體中的多數(shù)一方，范圍可寬可窄，不同的歷史條件會(huì)影響對(duì)“公共”的界定。[5]如對(duì)于公共道路、公共衛(wèi)生、公共醫(yī)療設(shè)施、公共文化場(chǎng)所、公辦教育機(jī)構(gòu)、市政等，一般不確定成員都能基本直接享用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)絹碓街匾暪怖娴馁|(zhì)量。在質(zhì)方面，應(yīng)以人民之生存權(quán)及人類尊嚴(yán)為最高價(jià)值，積極提倡保障私權(quán)，如私人的生命健康權(quán)方面，國(guó)家保障這些利益就是公益的需求。第二類為代表公共利益的主體，主要指行政機(jī)關(guān)。對(duì)于這些事業(yè)，因都存在并經(jīng)社會(huì)廣泛承認(rèn)，大多數(shù)國(guó)家都覺得符合公共利益，這一類利益內(nèi)容很容易為公眾所辨別和理解。

從公共利益產(chǎn)生的直接目的來看，必須確定為非營(yíng)利性。在實(shí)踐中，很容易將房產(chǎn)開發(fā)、舊城拆遷改造、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共利益混為一談。筆者認(rèn)為，公共利益的“公共”本質(zhì)決定了其決不能是營(yíng)利性行為，否則就實(shí)現(xiàn)不了“最大多數(shù)人的幸?！?。基于商業(yè)用途不符合公共利益的目的性條件。

(二)程序標(biāo)準(zhǔn)界定公共利益

在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)下對(duì)公共利益進(jìn)行界定的同時(shí)，需要輔助程序標(biāo)準(zhǔn)來判定公共利益。

1.公共利益界定主體

關(guān)于公共利益的界定主體，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成一致意見。一種觀點(diǎn)從行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性、靈活性和其本身的性質(zhì)考慮，認(rèn)為公共利益應(yīng)由行政機(jī)關(guān)通過聽證程序進(jìn)行界定；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民基本權(quán)利是立法機(jī)關(guān)通過制定法律予以保障的，立法機(jī)關(guān)能更好的反應(yīng)民意，主張是立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)有權(quán)界定公共利益；此外，也有學(xué)者從司法機(jī)關(guān)界定的可行性和其在國(guó)家權(quán)力分配中的角色的角度論證，主張由司法機(jī)關(guān)界定公共利益[6]。在我國(guó)實(shí)踐中，雖然立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)多少都有涉及公共利益的界定，但公共利益的執(zhí)行行為主體是行政機(jī)關(guān)。如拆遷中，行政機(jī)關(guān)是實(shí)行征收、征用的主要執(zhí)行者。廣大人民群眾是參與者。因此，筆者主張公共利益的規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代法治的基本理念：需要國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)的緊密配合，可以采用聽證方式，平衡各方主體的利益，保障公共利益之目的實(shí)現(xiàn)。

2.正當(dāng)?shù)慕缍ǔ绦?/p>

我國(guó)學(xué)者建議：第一，公開參與的正當(dāng)程序；第二，公平有效的訴訟程序；第三，切實(shí)可行的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，在程序的各個(gè)環(huán)節(jié)切實(shí)保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和充分表達(dá)權(quán)。[7]筆者認(rèn)為，在程序上，盡量使決策過程公開公平，大家共同參與。因?yàn)橹饕獜囊韵聨讉€(gè)方面考慮。首先，公共利益的實(shí)現(xiàn)目的在于個(gè)人價(jià)值的最大化，從而保護(hù)大多數(shù)人的私權(quán)的自由和安全，故公共利益的實(shí)現(xiàn)絕不能夠以犧牲大多數(shù)人的利益為代價(jià)。其次，不同利益主體之間需要溝通協(xié)商。公共利益和私人利益之間的沖突得以妥協(xié)解決。溝通使二者的矛盾有緩和的機(jī)會(huì)，而協(xié)商是使得公共利益得以整合。再次，事前補(bǔ)償和事后救濟(jì)制度的完善。比如征收就伴隨著補(bǔ)償，通過合理分配利益與負(fù)擔(dān)，達(dá)到公共利益與私權(quán)的平衡。

三、結(jié)語(yǔ)

公共利益變得越來越復(fù)雜，范圍也變得越加寬泛。公共利益可以從實(shí)體或者從程序角度上界定，但界定時(shí)必須權(quán)衡私權(quán)的保障。兩者要做到利益的平衡，最大限度的保障全體公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受公權(quán)力的非法侵犯。

[1]王利明.論征收制度中的公共利益[J].政法論壇，2009(3)：23.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神(下冊(cè))[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1961：189-190.

[3]彭誠(chéng)信.主體性與私權(quán)制度研究——以財(cái)產(chǎn)、契約的歷史考察為基礎(chǔ)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：184-185.

[4]劉國(guó)臻.論我國(guó)土地征收公共利益目的之邊界[J].中國(guó)行政管理，2010(9)：33-36.

[5]王丹陽(yáng).憲法視閾下公共利益的界定[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，17(1)：89-94.

[6]楊吉.行政法律關(guān)系中公共利益的界定主體[J].哈爾濱師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2014(5)：43-45.

[7]吳蔚波.我國(guó)房屋征收中“公共利益”的法律界定與程序規(guī)范[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(S1).

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陳新(1987-)，女，漢族，浙江桐鄉(xiāng)人，法學(xué)碩士，浙江廣播電視大學(xué)桐鄉(xiāng)學(xué)院，研究方向：民商法學(xué)。