莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

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建設法治政府與公共決策法治化研究*
——以漳州市為視角

莊建平

中共漳州市委黨校，福建 漳州 363000

全面建成法治政府是實現(xiàn)法治中國前提和首要任務。法治政府涵養(yǎng)政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。課題選擇政府決策作為視角，梳理了當前政府公共決策法治化進程的主要時代背景，并就決策體系、決策參與和決策糾錯等問題深入分析，最后從決策程序、專家規(guī)范、反饋救濟和公開參與等角度，提出實現(xiàn)決策法治化、規(guī)范化、科學化和民主化的建議和對策。

法治漳州；公共決策；問題；對策

建設法治政府，實現(xiàn)法治國家，構建法治社會，是黨的十八之后提出的中國法治建設的“三位一體”的目標與方向。法治政府是法治國家的前提和首要，它不僅是實現(xiàn)我國依法治國基本方略的關鍵環(huán)節(jié)，更是提高國家治理能力、推進國家治理現(xiàn)代化的重要舉措。法治政府內(nèi)涵豐富，指數(shù)疊加，既是理念，亦是狀態(tài)，既是過程，亦是結果。法治既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。法治當下直接治權，但更深層次的問題則是權力配置。在這個基礎上推演而進，法治政府包括四個層面的要素，即決策、執(zhí)法、導向和監(jiān)督。課題僅從行政決策法治化入手分析法治政府建設的具體路徑和未來趨勢。公共決策法治化，即公共決策法治化有沒有什么評判標準，我們依據(jù)什么標準對公共決策進行法治化的考量。

一、公共決策法治化存在的主要問題

(一)決策主體思維固定化，缺乏時代性

公共決策涉及公共利益，公共利益往往涉及點多面廣。傳統(tǒng)行政管理突出效率，缺乏決策民主化和法治化，嚴重程度則具有人治傾向，長官意志的慣性思維較為突出和明顯。決策主體尤其是地方政府決策者，法治觀念淡化，法治能力不強，依法行政意識有待提高。課題組通過行政復議和行政訴訟案例分析查閱，政府法制部門文件審查等路徑進行實證研究發(fā)現(xiàn)，行政公務人員法治素養(yǎng)普遍不高，個別領導存在“權大于法”的思想意識，為追求政績，實現(xiàn)所謂發(fā)展，不能正確處理依法行政和改革發(fā)展的關系，凡是有利于發(fā)展地方經(jīng)濟的政策能夠避開法律、法規(guī)的盡量避開，能夠繞道盡量繞道，甚至提出如何規(guī)避法律問題，如何鉆營法律和制度漏洞和缺陷，從而完成建設任務，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。雖然新行政訴訟法已經(jīng)生效實施一年多，新法也提出了有關規(guī)范性文件可以一并納入司法審查的范圍，但實踐中政府“紅頭文件”無法單獨進行訴訟，部分政府文件完全可以在“合法”的前提下“為所欲為”，公眾維權舉步維艱。具體體現(xiàn)在政策出臺方面追求短期行為，短期效率，快速效果，最后變成“短命”行政，政策執(zhí)行社會效果并不如意。課題分析行政訴訟案件發(fā)現(xiàn)，表面上政府敗訴率并不高，但事實上從立案的數(shù)量和后續(xù)處理結果來看，面上的敗訴率并不能說明政府法治能力的提升，因為有相當一部分案件最終是通過司法協(xié)調(diào)機制得以化解，或以重新作出行政行為取得當事人撤訴，或以行政賠償?shù)姆绞桨附Y事了，從而給政府法治指數(shù)的提升充足的空間。嚴格來講，按司法審查的角度，這些案件最終落判的結果肯定是政府敗訴，這些案件表面上是執(zhí)行問題，根源則在于不良的政策導致執(zhí)行行為的缺陷。在涉及征地、拆遷等敏感民生問題相當突出。地方政府不同的政策最終導致政策執(zhí)行效果不好，甚至嚴重影響政府形象。

(二)公眾參與機制單向化，缺乏多樣性

政府在決策過程中如何引導公眾廣泛參與顯然也法治內(nèi)涵的要求依然差距較大。一方面政府開通公眾參與的途徑極為有限，有些地方，有些決策項目甚至沒有開通過相關的公眾參與渠道，政府主動提供信息或與公眾對接的途徑不多，主觀上比較被動，不能積極主動回應公眾的需求，回避公眾對公共決策內(nèi)容的認知和了解，甚至個別決策中因此而導致公眾誤解、曲解和猜疑，嚴重影響政府開解，政策公信力和認可度下降。政府率性、任性決策，以網(wǎng)絡輿情、來信來訪視而不見，甚至我行我素，公共決策不能充分考慮公共利益衡平，最終導致公共決策胎死腹中，影響行政效率。另一方面即便有公眾參與途徑，但是公眾參與主體的數(shù)量依然不多，信息獲取途徑依然有限，絕大多數(shù)的公眾只能通過政府對外公開的政策來捕獲所需要的信息，而政府通常會以高效率和保密原則作為理由，對外只公開部分有限信息，嚴重損害公眾的知情權和參與權。此外，公共決策深度討論的機制也明顯不夠。

(三)決策評估體系格式化，缺乏實質(zhì)性

決策是否最終實現(xiàn)目標，是法治化的實質(zhì)性要求，如果一項公共決策最終不能實現(xiàn)決策最初也是最終的目標，回應公共訴求，顯然這樣的決策是不可取的。因此公共決策的質(zhì)量評估應是公共決策法治化指數(shù)重中之重，而這項工作正是公共決策監(jiān)督體系所應涵養(yǎng)的內(nèi)容之一。決策質(zhì)量如何，只有在執(zhí)行過程中方能體現(xiàn)出來。理論分析，公共決策監(jiān)督機制即包括國家體系的監(jiān)督和社會監(jiān)督等。但事實上，無論是國家體系監(jiān)督還是社會體系監(jiān)督，均存在不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督和監(jiān)督乏力、監(jiān)督失職等問題。公共決策執(zhí)行中的質(zhì)量評估結果即為決策是否存在失策的問題，同時也包括決策失誤是否問責？如何問責等相關問題。顯然就中國當前法律規(guī)定和制度設計中均存在諸多短板和盲區(qū)。此外政府決策如何發(fā)揮專家的行業(yè)智慧，有待進一步完善。專家如何產(chǎn)生，專家在與政府決策互動過程中如何確保專家堅守專業(yè)職業(yè)操守，不致于導入個人或團體利益訴求則是一個需要不斷完善的機制問題。像此前的湖南鳳凰古城門票改革政策、2015年史上最短命的證券熔斷機制改革等等是否需要進行政策評估，專家出招是否存在利益關聯(lián)問題以及決策失誤如何問責等相關事宜均未能全面納入系統(tǒng)性的法治診斷。評估如果只是簡單地停留于格式化的打分評級上，顯然是沒有實質(zhì)性的作用。

(四)糾錯救濟路徑空白化，缺乏實效性

公共決策進行質(zhì)量評估之后，如果發(fā)現(xiàn)決策失誤并引起公共利益損失，重則關乎群體，尤其是重特大公共決策，所涉利益之重，主體之廣將是無法想像和估量的，誠如證券改革舉措，短短三四天，無論是股民、企業(yè)還是證券制度，其損失均無法簡單從經(jīng)濟數(shù)據(jù)上得到體現(xiàn)，更為嚴重的是，公共決策失誤之后如何修復，在多大范圍內(nèi)能夠修復更是漫長和不可期。公共決策因評估之后而暫停或終結，由此引發(fā)的公共決策變動給公眾造成的損失是否需要埋單？由誰埋單？如何埋單等相關問題也仍然空白。同時，因為新政策出臺改變舊政策，公眾因政策變動而受損，目前也沒有得到相應的重視。如禁摩限電的管理政策，公眾在購買超標的電動車之前政府并未出臺相應的政策，當政策出臺之后，公眾所購買的電動車在未報廢之前，其使用權利即受到限制甚至禁止，那么如果公眾還想繼續(xù)通過電動車出行必須重新購買符合政府要求的電動車，那么舊車賣出與新車購進之是的損失應該由誰來承擔，政策變動所引發(fā)的此類損失是否應該歸入公共決策的成本進行評估與考量，如果未能則可能有損政府公共決策的公信力。在目前決策實施過程的評估難以到位的情況下，對于實施過程中出現(xiàn)的決策可能失誤的糾錯機制，以及失誤所造成的負性結果如何救濟均屬空白。

二、公共決策法治化的對策建議

(一)盡快建立和完善決策系統(tǒng)機制

在法治政府不斷深化的進程中尤其是行政體制改革過程中，應該把部門決策的職權劃分清楚，明確邊界，以避免雙重、多重決策或決策空白，克服決策盲區(qū)或決策沖突。筆者建議應該在行政體制改革中把相關決策職權進行梳理，統(tǒng)一和整合，對已有的行政決策程度進行分析評估，該保留的可以保留的就繼續(xù)完善使用，現(xiàn)有決策機制不能適應的就進行改革創(chuàng)新，盡快建立一套政府公共決策的程序機制，如何選題、論證、決策和評估等問題應該盡快建立和完善。推進政府決策程序立法，限制決策主體自由裁量權，落實政府決策相關問責機制，實現(xiàn)決策者權利保護機制和責任落實相統(tǒng)一的機制，保護行政相對人的合法權利，優(yōu)化政府決策信息公開的規(guī)則，破解“神秘決策”和“閉門決策”。此外，新決策的出臺應考慮決策過渡性的安排以及規(guī)劃相應的回應和補救機制。

(二)完善規(guī)范專家論證咨詢機制

謀斷分離、專家論證和咨詢已經(jīng)成為現(xiàn)代公共決策的顯著特點，筆者認為應該盡快把專家進行公共決策論證和咨詢作為政府公共決策必經(jīng)程序納入其中，并進一步規(guī)范和完善。實證分析研究獲知，目前在我國政府公共決策過程中特別是重大決策活動中，專家論證、咨詢程序相對比較普遍。專家論證咨詢制度主要有兩種方式，一是體制內(nèi)，即政府首長在做出決策之前，咨詢其他工作人員的意見，二是體制外，即在決策或事關公眾利益的問題進行決策時，咨詢社會公眾的意見。體制外的咨詢一種方式為開放式的公眾咨詢、投票或聽證，另一種比較封閉式的操作則為專家當面咨詢論證。

(三)落實公開原則，完善公眾參與機制

公共決策事關公共利益，公開是決策的核心要素。決策公開一是程序公開，二是實質(zhì)內(nèi)容公開。專家成員的相關信息必須向公眾公開，所有參與公共決策的專家組成員，其個人履歷信息、專業(yè)背景和實踐能力等事關公共決策的個人信息必須全面向公眾公開。專家組成員相關利益集團、企業(yè)組織合作工作等類似商業(yè)性信息也必須公開，除非涉及應該保密的內(nèi)容之外，原則上應全部向公眾公開。此外，公開的方式應該多元，特別是應該發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息平臺的便捷功能。政府應該積極規(guī)范網(wǎng)絡平臺，開通合法的網(wǎng)絡平臺互動機制，讓公眾能夠通過理性合法的方式獲取信息，表達意見，發(fā)表看法，形成良性的決策參與互動機制。同時也可以通過微信公眾號等形式，開通長期的和短期的信息互動模式。加強互聯(lián)網(wǎng)信息數(shù)據(jù)服務平臺的同時，還要建立暢通的信訪渠道，如市長信箱，市長熱線等，也可以借助官方媒體廣泛吸收公眾意見，及時了解公眾訴求，從而使決策更具民主化和認可度。

總之，在不斷推進“四個全面”建設，實現(xiàn)中華民族偉大復興的進程中，實現(xiàn)法治政府，規(guī)范公共決策行為，建立一套具有法律約束力的法治政府評估制度體系，明確法治政府決策評估的指向、制定和反饋，使之法治化、科學化、民主化和規(guī)范化。

[1]江必新.法治政府的制度邏輯與理性構建[M].北京：中國法制出版社，2014.

[2]錢潔.基于社會建構的我國地方政府決策模式轉(zhuǎn)變[J].遼寧行政學院學報，2012(14).

*2016年度漳州市社科結項課題成果，課題名稱：全面建設法治漳州之政府公共決策法治化研究(課題編號：2016013)。

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2095-4379-(2017)16-0069-02

莊建平，中共漳州市委黨校，副教授，研究方向：法學。