李啟義

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006

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耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題研究*

李啟義

廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006

黨的十八大以來(lái)，“三農(nóng)問(wèn)題”一直是黨和政府的工作重心，而耕地保護(hù)這是重中之重，十八億畝耕地的紅線岌岌可危。但是，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾、扶貧攻堅(jiān)與耕地保護(hù)的矛盾、民族地區(qū)的特殊性與耕地保護(hù)中依法行政的矛盾等貫穿方方面面，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，社會(huì)化程度低，對(duì)土地的依賴(lài)性強(qiáng)，以及民族習(xí)俗等等原因，是阻礙民族地區(qū)耕地保護(hù)的重要原因，如何去解決這些矛盾？是我們整個(gè)社會(huì)要思考的問(wèn)題，也是我們黨和政府高度重視的問(wèn)題。

公平與效率；民族地區(qū)；耕地保護(hù)；依法行政

在全國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界第二的大背景下，扶貧攻堅(jiān)是黨和政府高度重視的工作，因?yàn)楣餐辉Ｊ俏覀凕h的國(guó)家的宗旨和最終目標(biāo)，如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)偉大目標(biāo)？民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)工作是實(shí)現(xiàn)共同富裕的突破口和重心。民族地區(qū)普遍存在發(fā)展落后的情況，居民的生活水平難以提高，根本在于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，沒(méi)有支柱型產(chǎn)業(yè)依托，精準(zhǔn)扶貧工作難以開(kāi)展。另一方面，政府有要兼顧大局，考慮到涉及國(guó)計(jì)民生的耕地保護(hù)工作，這就使得耕地保護(hù)工作與扶貧攻堅(jiān)工作的矛盾在民族地區(qū)愈演愈烈。在“依法治國(guó)”的大背景下，“依法行政”是應(yīng)有之義，沒(méi)有“依法行政”，何以談“”依法治國(guó)”？對(duì)于民族地區(qū)的耕地保護(hù)工作，要按照相關(guān)法律規(guī)定來(lái)依法行政，但是這樣就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)嚴(yán)重性問(wèn)題，那就是民生問(wèn)題。很多民族地區(qū)居民占用耕地建房、占用耕地種植果樹(shù)經(jīng)濟(jì)林等，就是這樣的背景下，如果政府“依法行政”對(duì)這些違法建筑拆除，對(duì)這些可能耗盡民族地區(qū)居民整個(gè)家庭經(jīng)濟(jì)收入?yún)^(qū)投資的果樹(shù)經(jīng)濟(jì)林進(jìn)行“退林還耕”，那么他們的生活誰(shuí)來(lái)保障？扶貧攻堅(jiān)的重任何時(shí)能完成？隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化道路中消耗了大量的肥沃耕地，平原城市居民享受著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的高福利，而同樣承擔(dān)了耕地保護(hù)責(zé)任民族地區(qū)的居民卻過(guò)著貧苦生活。

一、耕地保護(hù)工作要兼顧公平正義

耕地保護(hù)是社會(huì)責(zé)任和國(guó)家責(zé)任，同時(shí)也是可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。但是耕地資源分布不均，耕地使用途徑不均是一個(gè)嚴(yán)重影響公平正義的問(wèn)題。因?yàn)樵谖覈?guó)平原地區(qū)和東南沿海地區(qū)，對(duì)耕地消耗最大的就是城市化，特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的受益者最終是城市居民以及在城市買(mǎi)房的城市周邊農(nóng)民，特別是房?jī)r(jià)高企的今天，房地產(chǎn)市場(chǎng)給社會(huì)財(cái)富帶來(lái)幾何式增長(zhǎng)，城市居民資產(chǎn)迅速膨脹，但是享受到社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福利的城市居民，卻消耗著寶貴的耕地資源，其承擔(dān)的耕地保護(hù)責(zé)任體有多少？不用說(shuō)我們也知道，除了繳納土地出讓金給政府外，也沒(méi)有承擔(dān)其他的責(zé)任了，環(huán)境保護(hù)責(zé)任、耕地恢復(fù)補(bǔ)償責(zé)任、耕地涵養(yǎng)責(zé)任等，甚至其繳納給政府的土地出讓金也并非用于耕地保護(hù)投入，大多數(shù)用于管理類(lèi)行政開(kāi)支和社會(huì)保障事業(yè)。而在民族地區(qū)，難以發(fā)展利潤(rùn)極高房地產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和地理位置都嚴(yán)重限制了民族地區(qū)城市化發(fā)展，民族地居民難以享受到房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)的土地經(jīng)濟(jì)福利，本身的生存問(wèn)題就是難以解決，還要去承擔(dān)那么多的社會(huì)責(zé)任去保護(hù)耕地進(jìn)而更加限制了自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是不合理的。相對(duì)于用來(lái)建設(shè)高樓大廈來(lái)說(shuō)，耕地用于糧食生產(chǎn)的產(chǎn)值是微乎其微的。民族地區(qū)的耕地難以用于建設(shè)開(kāi)發(fā)高樓大廈，但是可以選擇經(jīng)濟(jì)效益更好地經(jīng)濟(jì)作物來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)效益差的問(wèn)題，而這又違反了國(guó)家土地法律規(guī)定。要實(shí)現(xiàn)利益均衡，不要讓民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步被拉開(kāi)距離，建立耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制顯得尤為重要，是大勢(shì)所趨。作為發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)當(dāng)在享受到土地經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的高福利的同時(shí)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對(duì)民族地區(qū)的幫扶上，可以使財(cái)政轉(zhuǎn)支付方式也可以是技術(shù)支持，這樣方能彰顯公平正義。公平正義是社會(huì)價(jià)值取向，黨和國(guó)家高度重視的問(wèn)題。沒(méi)有公平正義，一切耕地保護(hù)工作都將失去應(yīng)有的意義。耕地保護(hù)工作，在公平正義的引導(dǎo)下才能穩(wěn)步推進(jìn)。我們要的不僅僅是耕地保護(hù)的責(zé)任公平，更多的是兼顧起社會(huì)責(zé)任。因?yàn)樨?zé)任，我們才去做為了子孫后代的耕地保護(hù)工作，因?yàn)楣秸x，這項(xiàng)偉大的事業(yè)才能持續(xù)下去，造福千秋萬(wàn)世。

二、依法行政要求建立專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)推進(jìn)耕地保護(hù)工作

在行政管理方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)處理耕地利益補(bǔ)償問(wèn)題，這個(gè)機(jī)關(guān)要獨(dú)立于國(guó)土資源部，介于國(guó)土資源部和財(cái)政部之間，兼顧資源和財(cái)政性質(zhì)的部門(mén)，他的權(quán)力由全國(guó)人民代表大會(huì)授予，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。其權(quán)限是對(duì)耕地使用的個(gè)人、企業(yè)、單位、其他組織等征收耕地利益均衡稅種，并對(duì)違法占用耕地的行為進(jìn)行處理和處罰以及對(duì)履行耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任的民族地區(qū)居民予以政策支持，包括基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。民族地區(qū)的居民可以享受到社會(huì)福利，同時(shí)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任是一種有完善補(bǔ)償機(jī)制為依托的公平責(zé)任。在這個(gè)構(gòu)想的國(guó)家機(jī)關(guān)的運(yùn)作下，全國(guó)的耕地資源整合和耕地資源利用將高效而公平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共同富裕問(wèn)題、扶貧攻堅(jiān)與耕地保護(hù)問(wèn)題、公平正義與依法行政問(wèn)題將得到改善，社會(huì)穩(wěn)定，全國(guó)各地區(qū)、各民族將平等的享受權(quán)利和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)于我們社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)是一種正確價(jià)值取向，我們要的就是共同富裕，我們要的就是共同繁榮，一起享受改革開(kāi)放帶來(lái)的成果。要實(shí)現(xiàn)這些，在社會(huì)管理方面，政府要擔(dān)起更多責(zé)任，雖然當(dāng)前一直在推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”，但是這種涉及公平正義的問(wèn)題，考社會(huì)的私權(quán)救濟(jì)是無(wú)法調(diào)整的，需要公權(quán)介入，引導(dǎo)公平正義，讓民族地區(qū)的承擔(dān)了耕地保護(hù)社會(huì)責(zé)任，卻沒(méi)有享受到社會(huì)福利居民獲得公平，他們是處于弱勢(shì)，政府應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)去給他們公平，給他們應(yīng)有的支持。在對(duì)民族地區(qū)實(shí)施行政管理的過(guò)程中，特別是在耕地保護(hù)方面，要盡可能引入行政指導(dǎo)而非行政處罰或者行政規(guī)定。行政指導(dǎo)結(jié)合行政鼓勵(lì)政策，雙管齊下，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際情況，充分發(fā)揮好這個(gè)負(fù)責(zé)耕地保護(hù)工作的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)來(lái)處理耕地保護(hù)問(wèn)題。把民族地區(qū)的耕地保護(hù)工作與發(fā)達(dá)平原地區(qū)的耕地保護(hù)工作完美銜接，達(dá)到社會(huì)責(zé)任公平的良好效果。這個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)家那個(gè)成為依法行政的有力工作部門(mén)，在耕地保護(hù)的行政職能上發(fā)揮出公平性、專(zhuān)業(yè)性、高效性的作用。

三、探索耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制

在耕地保護(hù)利益補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)方面，我們國(guó)家應(yīng)結(jié)合國(guó)情參考國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，去完善這套糾紛解決機(jī)制。借鑒國(guó)務(wù)院辦公廳13日發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》明確“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。參考這套生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，我們可以制定一套制度，就是處理耕地保護(hù)利益補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。以“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”為原則，采取公平正義辦法，去協(xié)調(diào)地區(qū)間利益不均衡。在富裕地區(qū)，尤其是以消耗大耕地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的房地產(chǎn)型城市，其本身就不符合均衡利益原則，也不符合公平原則。我們是社會(huì)主義國(guó)家，共同富裕是我們的目標(biāo)，當(dāng)權(quán)利義務(wù)的不平衡稱(chēng)為社會(huì)常態(tài)，我們?nèi)绾稳?shí)現(xiàn)這個(gè)偉大目標(biāo)？按照當(dāng)前的全國(guó)平均生活水平，來(lái)對(duì)使用耕地來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的公民法人征收高額耕地使用稅，這筆稅不同于資源稅，不納入財(cái)政收支范圍，純粹用于對(duì)民族地區(qū)承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的居民進(jìn)行補(bǔ)償以及對(duì)耕地保護(hù)工作的開(kāi)展，耕地保護(hù)工作包括對(duì)耕地的開(kāi)發(fā)利用、對(duì)廢舊耕地的修補(bǔ)涵養(yǎng)、對(duì)廢棄宅基地及其他用地進(jìn)行耕地恢復(fù)等等，專(zhuān)款專(zhuān)用。耕地保護(hù)稅的額度應(yīng)當(dāng)以該幅耕地的商業(yè)價(jià)值為基數(shù)乘以25%來(lái)征收，為什么要定這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)呢？因?yàn)樵谖覈?guó)，一般來(lái)說(shuō)企業(yè)所得稅是25%，以企業(yè)所得稅的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收耕地保護(hù)稅，一方面符合征稅幅度，另一方面也符合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)耕地資源雖然豐富，當(dāng)時(shí)人均占有量少，是典型的人多地少的國(guó)家，通過(guò)耕地保護(hù)誰(shuí)來(lái)保護(hù)耕地，既可以限制耕地的使用，又可以用這筆稅款來(lái)保護(hù)耕地，發(fā)展耕地事業(yè)。在補(bǔ)償機(jī)制上，我們應(yīng)該以實(shí)際收益為基礎(chǔ)，對(duì)合法使用貧瘠耕地的民族地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。具體來(lái)說(shuō)就是，普遍性與特殊性相結(jié)合，科學(xué)合理補(bǔ)償機(jī)制。若該民族地區(qū)農(nóng)戶(hù)以自身占有的耕地為生活來(lái)源，足以維持生活需要的，則不需要進(jìn)行補(bǔ)償。因?yàn)檫@種情況屬于該民族地區(qū)農(nóng)戶(hù)人均占有耕地較多，既使用于種植經(jīng)濟(jì)效益較差的糧食作物也可以滿(mǎn)足生活需要的，因此不需要進(jìn)行補(bǔ)償。而對(duì)于占有耕地較少，不足以維持生活需要的民族地區(qū)農(nóng)戶(hù)，應(yīng)該對(duì)其補(bǔ)足差額，使其生活有保障，這樣就可以有效防止民族地區(qū)農(nóng)戶(hù)利用耕地用于林果業(yè)種植，毀壞耕地。在保障民族地區(qū)居民生活需要的基礎(chǔ)上，還要用該筆資金進(jìn)行統(tǒng)籌扶貧，就是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓民族地區(qū)居民擺脫對(duì)土地經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)。實(shí)現(xiàn)多元化扶貧解決機(jī)制，才能科學(xué)扶貧，協(xié)調(diào)好扶貧與耕地保護(hù)的矛盾。

耕地保護(hù)多元化解決機(jī)制是未來(lái)發(fā)展的方向，耕地保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。利益是驅(qū)動(dòng)耕地保護(hù)的動(dòng)力，也是阻礙耕地保護(hù)的絆腳石，如何把利益協(xié)調(diào)好，是耕地保護(hù)工作的重點(diǎn)。當(dāng)然，探索耕地保護(hù)的方式有很多，但是在民族地區(qū)，還是應(yīng)該以利益為基本點(diǎn)，結(jié)合國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的決心和共同富裕的目標(biāo)，深入研究高效解決民族地區(qū)的民生問(wèn)題，才是對(duì)民族地區(qū)耕地保護(hù)工作的正確方向。國(guó)家在耕地保護(hù)工作的依法行政過(guò)程中，要做到主動(dòng)推動(dòng)，引導(dǎo)為主，管理為輔，統(tǒng)籌兼顧的方針。在立法層面做好充分準(zhǔn)備，兼顧各方利益，提高法的適應(yīng)性和靈活性以及公信力。在行政管理上則應(yīng)該制定合理的補(bǔ)償制度來(lái)兼顧公平正義，彌補(bǔ)立法不足。為了民族的未來(lái)，也為了我們的子孫后代，耕地保護(hù)的研究者將前赴后繼，為這個(gè)偉大事業(yè)努力奮斗。

[1]周小平.中國(guó)耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2015.

[2]王秀芬.用經(jīng)濟(jì)的眼光看中國(guó)的耕地保護(hù)[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社，2016.

[3]吳群.中國(guó)耕地保護(hù)的體制與政策研究[M].北京：科學(xué)出版社，2011.

*廣西民族大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目“恭城瑤族自治縣耕地保護(hù)研究”的階段性成果，該項(xiàng)目獲得國(guó)家級(jí)立項(xiàng)(項(xiàng)目編號(hào)：201610608026)。

F

A

2095-4379-(2017)16-0065-02

李啟義，男，漢族，廣西臨桂人，廣西民族大學(xué)法學(xué)院，法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科在讀。