尹 廣 文

(華北理工大學 文法學院，河北 唐山 063009； 吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130010)

從體制性依賴到行政化脫鉤：行業(yè)協(xié)會治理轉(zhuǎn)型研究

尹 廣 文

(華北理工大學 文法學院，河北 唐山 063009； 吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130010)

我國的行業(yè)協(xié)會在改革開放興起之初，即為政府機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，深深地打上了行政化的烙印，其發(fā)展往往體現(xiàn)為身份的官民二重性、資源的體制內(nèi)獲取、管理的雙重體制、發(fā)展的整體性依附等體制性依賴。而當前在“經(jīng)濟新常態(tài)”下，較大依附于現(xiàn)行體制的行業(yè)協(xié)會，開始通過與政府職能部門之間的機構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離和黨建、外事等事項分離等舉措，實現(xiàn)著行業(yè)協(xié)會治理的行政化脫鉤改革。當前乃至后續(xù)一段時期內(nèi)，相較于其他類型的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會的改革發(fā)展將呈一種急劇推進的態(tài)勢，呈現(xiàn)出諸多新的發(fā)展趨向。

體制性依賴； 行政化脫鉤； 行業(yè)協(xié)會； 治理轉(zhuǎn)型

改革開放以來，隨著中國市場化改革的深入發(fā)展，大量的行業(yè)協(xié)會商會開始涌現(xiàn)出來，從1982年的幾十家全國性行業(yè)協(xié)會，到2016年底形成7萬多個全國的行業(yè)性社團組織，行業(yè)協(xié)會的年增長率超過了11%[1]。作為市場經(jīng)濟形態(tài)下行業(yè)發(fā)展的一種結(jié)社形態(tài)，不論是英美的自由市場模式，還是法德的指導(dǎo)性模式，抑或日本的政企合作模式，行業(yè)協(xié)會往往被看成是解決“市場失靈”*“市場失靈”是指市場無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。和“政府失敗”*“政府失敗”是指政府行動不能改善經(jīng)濟效率或政府把收入再分配給那些不應(yīng)當獲得這種收入的人。的有效路徑，成為企業(yè)連接市場和政府的橋梁和紐帶，能夠補充和升華企業(yè)的“私序”，進而影響甚至轉(zhuǎn)化為社會的“公序”[2]。而中國行業(yè)協(xié)會的興起，則更多源于市場的催化和政府管理職能轉(zhuǎn)型這一雙向互動博弈的結(jié)果，從當初對由市場發(fā)育而起的各類企業(yè)及其聯(lián)合性組織所進行的“按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃”的行業(yè)協(xié)會建設(shè)，到之后行業(yè)協(xié)會在體制內(nèi)增長和體制外發(fā)育，乃至當前全國各地行業(yè)協(xié)會組織的體制內(nèi)存量轉(zhuǎn)型和體制外的大量增生，“政府和行業(yè)協(xié)會的關(guān)系始終是中國行業(yè)協(xié)會發(fā)展中面臨的最核心、最普遍、也是最為困惑的問題”[3]。

圍繞中國行業(yè)協(xié)會這種典型的發(fā)展特征，行業(yè)協(xié)會與市場和政府的關(guān)系，尤其是行業(yè)協(xié)會的治理問題一直是學界較為關(guān)注的一個議題。相對于其他類型的社會組織，行業(yè)協(xié)會組織在90年代初便已進入學界不同學科背景的研究者的視野，英國學者格登·懷特對浙江蕭山地區(qū)行業(yè)協(xié)會的研究開啟了中國社團研究的先河。之后余暉關(guān)于行業(yè)協(xié)會與中國社會轉(zhuǎn)型期的關(guān)系判斷，尤其是其所提出的行業(yè)協(xié)會對社會“公序”形塑的作用問題，對我們認知行業(yè)協(xié)會的既存具有較大的意義[2]；朱英對行業(yè)協(xié)會的制度和變遷史的考察，也向我們呈現(xiàn)出了中國行業(yè)協(xié)會發(fā)展與國家的關(guān)聯(lián)性[4]；王名等人的《行業(yè)協(xié)會論綱》則較為全面檢視了中國行業(yè)協(xié)會的發(fā)展問題[3]，郁建興等則從行業(yè)協(xié)會與政府的關(guān)系入手，核心關(guān)注于行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管問題[5]。當前在社會治理的話語背景下，中國的行業(yè)協(xié)會也面臨著一系列治理的實踐轉(zhuǎn)型，尤其是2015年8月國務(wù)院《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的出臺，亟需學界針對行業(yè)協(xié)會的治理問題進行體制創(chuàng)新的理論探討，這也就成為本研究介入行業(yè)協(xié)會治理轉(zhuǎn)型研究的核心議題和價值追求所在。

一、中國行業(yè)協(xié)會發(fā)展概述

行業(yè)協(xié)會(Industry Association)，是在市場經(jīng)濟條件下，同行業(yè)企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上，聯(lián)合發(fā)起的以保護和增進其會員企業(yè)合法性權(quán)益，具有行業(yè)服務(wù)性和自律性的社會團體組織。行業(yè)協(xié)會是一種介于國家權(quán)威和自由市場之間的第三方社會組織，其發(fā)展成熟往往是基于市場經(jīng)濟的自由競爭與國家政府的權(quán)威監(jiān)管間博弈的結(jié)果。作為一種獨立的法人團體，行業(yè)協(xié)會興起之初，便被深深地植入于國家與市場之間的夾縫里，呈現(xiàn)著行業(yè)協(xié)會的自主性、互益性、非營利性和非政府性特征。

最早的行業(yè)協(xié)會出現(xiàn)在中國的春秋時代，《論語》即有“百工居肆，以成其事”之記載，史景星就提出先秦時代行會被稱為肆，漢代史籍中謂之“行列”“市列”[6]；到唐宋則稱之為“行”，加藤繁在《論唐宋時代的商業(yè)組織“行”并及清代的會館》中提到，“從唐代中葉以后到宋代中葉以后市制崩潰的時代，同時也是商業(yè)組織的行發(fā)展的時代”[7]；而至清末民國初，則是各類商會組織的興起，據(jù)一些史料統(tǒng)計，辛亥革命前夜，中國各地的商會達到了2000余家，全國除西藏等個別地區(qū)外，幾乎都存在大大小小規(guī)模不等的商會組織[8]；新中國成立后，隨著工商聯(lián)等社會組織改造浪潮的涌動，各類行業(yè)協(xié)會商會組織銷聲匿跡?，F(xiàn)代意義上的中國行業(yè)協(xié)會的興起，則是至1978年改革開放后，隨著中國市場化改革的推進和政府機構(gòu)改革的推行，大量的行業(yè)協(xié)會才真正發(fā)展起來。按照民政部的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)估算，當前全國性和地方性各類行業(yè)協(xié)會商會組織多達7萬多家。行業(yè)協(xié)會已成為反映行業(yè)訴求，保護和增進行業(yè)合法權(quán)益，有效溝通各類企業(yè)和政府之間關(guān)系的橋梁和紐帶，是我國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要力量。

考察中國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的歷史，我們可以看到我國的行業(yè)協(xié)會、商會組織，不論是封建社會的官僚化特色，還是近現(xiàn)代意義上的買辦性特征，抑或改革開放后興起的官民二重性組織，都或多或少體現(xiàn)了其在發(fā)展中行業(yè)自主性與國家政府監(jiān)管性之間的一種關(guān)聯(lián)。即一方面是各類同業(yè)企業(yè)之間寄希望借助行業(yè)協(xié)會的組織化形態(tài)，保護其合法權(quán)益，增進其合法化利益；另一方面則是國家政府寄希望于借助行業(yè)協(xié)會能夠?qū)崿F(xiàn)對各類企業(yè)“私序”的更好控制和管理，以使其“私序”提升或轉(zhuǎn)化為社會的“公序”。當前我國的行業(yè)協(xié)會商會組織正處在一個治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面對大量體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展轉(zhuǎn)型和體制外行業(yè)協(xié)會的增量突破，傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)新的發(fā)展形勢和組織治理需求。2015年8月國務(wù)院出臺的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》，及其之后民政部所確定的“2015年全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點名單(共148家)”，即是對這種發(fā)展現(xiàn)實和治理需求的回應(yīng)。可以說，行業(yè)協(xié)會的治理轉(zhuǎn)型，將成為當前乃至后續(xù)一段時期，我國行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的重心，也是當前乃至未來學界有關(guān)行業(yè)協(xié)會研究的核心之所在。

二、行業(yè)協(xié)會治理轉(zhuǎn)型——從體制性依賴到行政化脫鉤

行業(yè)協(xié)會的治理在本質(zhì)上反映的是各類同業(yè)企業(yè)的自組織與自由市場和國家政府之間的一種關(guān)系形態(tài)。作為一種社會中介組織和自律性行業(yè)管理組織，行業(yè)協(xié)會對下既要監(jiān)管和約束同業(yè)企業(yè)，也要保護和服務(wù)于同業(yè)企業(yè)；對上則既需反映行業(yè)的訴求，以較好溝通企業(yè)和政府的關(guān)系，形成推動同業(yè)企業(yè)發(fā)展的政策建議，也需要配合政府監(jiān)管和督查，以保證同業(yè)企業(yè)活動的合法有序性。我國的行業(yè)協(xié)會在改革開放興起之初，即為政府機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，深深地打上了行政化的烙印，其發(fā)展往往具有較強的體制依賴性特征。而當前在“經(jīng)濟新常態(tài)”下，較大依附于現(xiàn)行體制的行業(yè)協(xié)會，已普遍出現(xiàn)政會不分、管辦一體、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)督管理不到位、創(chuàng)新發(fā)展不足、作用發(fā)揮不夠等問題，亟需對其現(xiàn)行管理體制進行改革，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的行政化脫鉤，進而推動政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織治理體系的建立。

(一)體制性依賴：雙重管理體制下的行業(yè)協(xié)會治理

體制性依賴，即我國的行業(yè)協(xié)會往往發(fā)育于國家主動的空間讓渡，成立之初就牢牢依附于體制內(nèi)資源并通過行政化方式以獲取此資源，在日常的活動中又呈現(xiàn)出國家政府較強的行政性監(jiān)控，具有較為明顯的“官民二重性”特征，是一種典型的國家法團主義管理體制。在行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)實發(fā)展中即表現(xiàn)為：身份的官民二重性、資源的體制內(nèi)獲取、管理的雙重體制、發(fā)展的整體性依附等。

1.身份的官民二重性。官民二重性，即意味著行業(yè)協(xié)會的構(gòu)成具有“半官半民”的二元結(jié)構(gòu)，組織的行為受到行政機制和自治機制的雙重支配，協(xié)會的運作往往依賴官方和民間的雙重渠道去獲取體制內(nèi)和體制外的兩種資源，以滿足社會和政府的雙重需求，因而協(xié)會的活動領(lǐng)域也只能是社會和政府共同認可的交叉地帶。受傳統(tǒng)的政府一元化主導(dǎo)行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的體制機制影響，改革開放后我國大多行業(yè)協(xié)會的設(shè)立往往源于政府的機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)型，是計劃體制下行政全能市場化改革取向的另一種延生，即把全能政府對企業(yè)的管理和控制以一種“有限讓步”的方式轉(zhuǎn)嫁于一個相對自治的社會組織[9]。而在行業(yè)協(xié)會的具體運行中，其展開邏輯則呈現(xiàn)出了較強的變動性和過渡性特征，往往是政府的行政權(quán)力通過市場的中介組織——行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)了對經(jīng)濟領(lǐng)域中的市場行動主體——企業(yè)的控制[10]。但在日常具體事務(wù)處理中，行業(yè)協(xié)會則又作為一個自治性的社會組織被“監(jiān)護型管控”著，依然延續(xù)著登記準入上的“雙重管理體制”，資源提供上的“政府財政撥款依賴”，具體運營上的“泛行政化趨勢”，服務(wù)內(nèi)容和人員配置上的“行政性指派”，服務(wù)成效評價上的“指標形式化”等民間社會組織在中國既存的現(xiàn)實境遇。行業(yè)協(xié)會這種身份屬性的官民二重性特征就其實質(zhì)而言，反映出來的則是我國經(jīng)濟體制市場化改革的不完善和政府職能轉(zhuǎn)型的不充分，也表征著當前行業(yè)協(xié)會發(fā)展的不成熟和不自主。

2.資源的體制內(nèi)獲取。中國的行業(yè)協(xié)會從一開始成立便是在國家經(jīng)濟體制市場化改革的驅(qū)動下，在政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中生成的，體現(xiàn)出了較強的“政企分開”取向，而不是企業(yè)自主需求特性[11]。相比較于計劃經(jīng)濟體制下，國家對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動所實行的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的管理策略，國家對體制內(nèi)生成的行業(yè)協(xié)會則采取一種間接的管理方式，即通過業(yè)務(wù)主管單位進行企業(yè)發(fā)展的行業(yè)化管理。業(yè)務(wù)主管單位一般是正式的行政性政府部門，其對隸屬的行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)依然是一種具有較強行政干預(yù)、命令性的管控。這種管控在現(xiàn)實中則往往通過登記要求、人員安排、經(jīng)費壟斷和職能配置等方式促使行業(yè)協(xié)會貫徹執(zhí)行。與此相對應(yīng)的是行業(yè)協(xié)會要尋求設(shè)立和發(fā)展，則必須依附于業(yè)務(wù)主管單位，以方便從現(xiàn)有既存體制內(nèi)獲取各類行業(yè)協(xié)會生發(fā)之所需資源。于是，我們看到在行業(yè)協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)實中，諸多行業(yè)協(xié)會均爭相掛靠或直接把其辦公機構(gòu)設(shè)置于其業(yè)務(wù)主管單位之下，要么聯(lián)合辦公，要么爭取成為事業(yè)編制；行業(yè)協(xié)會也往往會主動承接其業(yè)務(wù)主管單位或某些具體的政府部門溢出的行政職能，進行授權(quán)式或委托式管理和執(zhí)法；各類行業(yè)協(xié)會為了能夠獲得國家或地方的財政撥款，也往往采取與業(yè)務(wù)主管單位相混雜的資產(chǎn)財務(wù)制度；同時大量政府工作人員或離退休老干部也供職或兼職于行業(yè)協(xié)會組織，等等。這種行業(yè)協(xié)會發(fā)展的資源體制內(nèi)獲取的策略，短期內(nèi)看似有助于行業(yè)協(xié)會的生成發(fā)展，長此以往則會使行業(yè)協(xié)會完全淪落為政府的附庸，進而喪失其作為社會組織的獨立自主之本質(zhì)特性，最終損害著行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展。

3.管理的雙重體制。行業(yè)協(xié)會作為同業(yè)企業(yè)間的一種聯(lián)合性、自組織性社會團體，其管理體制依然沿襲的是我國在1950年和1989年所制定的社團管理條例基礎(chǔ)上，于1998年《社團登記管理條例》正式確立的國家對社團的“歸口登記、雙重負責、分級管理”體制。行業(yè)協(xié)會的這一雙重管理體制依然是對計劃經(jīng)濟體制下“政府管企業(yè)”傳統(tǒng)的全能國家管理體制的延續(xù)，其實質(zhì)是方便各業(yè)務(wù)主管單位通過行業(yè)協(xié)會來保留對所轄地區(qū)同業(yè)企業(yè)的干預(yù)和控制[3]。按照現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會的管理體制，分級設(shè)立、雙重管理、限制競爭構(gòu)成了目前我國行業(yè)協(xié)會管理的典型特征。這種不同層級協(xié)會組織的登記管理方式，以及登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理體制，加之“一業(yè)一會、一地一會”的限制競爭性發(fā)展，共同塑造了當前行業(yè)協(xié)會發(fā)展的瓶頸。首先，在雙重管理體制下，諸多體制外生成的行業(yè)協(xié)會因要么無法找到業(yè)務(wù)主管單位(其實大多行政部門也不愿意做其業(yè)務(wù)主管單位)，要么因其自身的注冊條件不足而無法達到注冊標準，處于非法運營的“黑戶”狀態(tài)。其次，即使已獲準注冊登記的行業(yè)協(xié)會，在協(xié)會的組織運行中，登記部門和業(yè)務(wù)主管單位往往因部門的利益化，存在具體監(jiān)管的權(quán)力真空，呈現(xiàn)出一種只注重事前監(jiān)管，忽視事中和事后的約束和規(guī)制。最后，限制性的競爭策略，看似是為了更好地培育和發(fā)展壯大本就羸弱的行業(yè)協(xié)會，實則造成了另一種形式的行業(yè)性壟斷，反而不利于新興同業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

4.發(fā)展的整體性依附。行業(yè)協(xié)會既生發(fā)于政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)型的空間讓渡中，又不得不尋求體制內(nèi)的資源以獲取發(fā)展的條件，同時受雙重管理體制的約束，使得我國行業(yè)協(xié)會呈現(xiàn)出一種整體性的依附式發(fā)展。在這種發(fā)展模式下，協(xié)會組織獲得依附單位資源、關(guān)系方面的庇護以尋求發(fā)展，但可能不得不以讓渡部分自治權(quán)力作為交換。這一行業(yè)協(xié)會與政府、企業(yè)組織三方博弈的過程，構(gòu)成了中國社會行業(yè)協(xié)會發(fā)展的典型特征[12]。在這里，政府通過對協(xié)會嚴格的準入登記和直接的業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)管理，實現(xiàn)了行政權(quán)能在同業(yè)企業(yè)的延續(xù)，規(guī)避了社會管理的政治風險，但也無形中增加了政府的行政程序和工作成本，造成行業(yè)協(xié)會現(xiàn)實發(fā)展中蘊藏的權(quán)力尋租和壟斷性競爭的存在。而行業(yè)協(xié)會則往往會為了獲取更大的體制內(nèi)資源和存在的合法性要求，刻意迎合其業(yè)務(wù)主管單位的管理喜好，喪失其成立之時作為行業(yè)自治和自律的自組織的初衷，進而影響到其具體管理和服務(wù)中的組織權(quán)威和行業(yè)影響力。因此，依附式發(fā)展雖然在某種程度上既是大部分行業(yè)協(xié)會發(fā)展的必然選擇與現(xiàn)實路徑，也是協(xié)會組織發(fā)展的條件與動力所在。但是“依附”也可能成為行業(yè)協(xié)會發(fā)展的障礙，因為作為交換的自治權(quán)力的讓渡，既可能造成壓抑行業(yè)協(xié)會發(fā)展的過度外部控制，也可能鈍化行業(yè)協(xié)會組織的自主發(fā)展能力，造成行業(yè)協(xié)會的依附性地位和體制性依賴，最終影響到行業(yè)協(xié)會的功能發(fā)揮和可持續(xù)性的發(fā)展壯大。

總之，改革開放后我國大量行業(yè)協(xié)會的興起源于政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)型所催生的結(jié)果，行業(yè)協(xié)會的生成之初即被打上了深深的體制內(nèi)烙印，在身份屬性上具有了官民二重性特征。而在協(xié)會組織的發(fā)展中，為了尋求更多的體制內(nèi)庇護和發(fā)展性資源，行業(yè)協(xié)會往往依附于業(yè)務(wù)主管單位，在迎合和承接中實現(xiàn)其行業(yè)性協(xié)管功能。這種登記和管理的雙重體制，保留了全能國家對企業(yè)的管控型指導(dǎo)，其實質(zhì)則是通過分級設(shè)立、雙重管理、限制競爭等方式，實現(xiàn)著政府對同業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)和控制。最終也造就了行業(yè)協(xié)會整體性依附式發(fā)展，當前我國行業(yè)協(xié)會治理與運行中存在的問題也在相當程度上根源于這種“依附式發(fā)展”模式和體制性依賴的管理體制機制。

(二)行政化脫鉤：現(xiàn)代行業(yè)協(xié)會組織治理體制的建立

行政化脫鉤，即在經(jīng)濟體制市場化改革的深入推進中，通過繼續(xù)加大政府機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)型的改革力度，理清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會組織的職能邊界，明晰二者于同業(yè)企業(yè)發(fā)展的功能界限，促使行業(yè)協(xié)會真正成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。這種行業(yè)協(xié)會與政府行政機關(guān)的脫鉤，具體到行業(yè)協(xié)會的發(fā)展實踐中即表現(xiàn)為：行業(yè)協(xié)會與政府職能部門之間的機構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離和黨建、外事等事項分離等方面*參見2015年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》。。

1.機構(gòu)分離，以破除官民二重性身份。即取消行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系，以保障行業(yè)協(xié)會獨立平等的法人地位。這種通過對政府、協(xié)會和市場的重新定位，促使“是政府的留給政府、是協(xié)會的還給協(xié)會、是市場的放還市場”三方互動格局的實現(xiàn)[12]。對政府而言，其不再是協(xié)會及其所代表的同業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動直接的干預(yù)者和管理者，而是經(jīng)濟活動主體的保駕護航者和服務(wù)提供人，這一轉(zhuǎn)變既是對“小政府、大社會”型的政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型助推，又通過授權(quán)式的中介組織——行業(yè)協(xié)會擴大了政府對同業(yè)企業(yè)的整體性控制。對行業(yè)協(xié)會而言，通過消解其政府代言人和附庸者的依附狀態(tài)，還原其作為同業(yè)企業(yè)利益代表者的主體性身份，既能夠最大限度發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的組織化監(jiān)管效能，也重塑了行業(yè)協(xié)會作為紐帶橋梁性社會組織的本質(zhì)性特性。對同業(yè)企業(yè)而言，在自由競爭的市場機制下，行業(yè)協(xié)會筑起了一道個體化企業(yè)與強大政府之間的紐帶關(guān)聯(lián)，成為其可信賴和依托的代言人和保護者。總之，政府與行業(yè)協(xié)會之間的機構(gòu)分離改革，破除了協(xié)會組織的官民二重性身份尷尬，真正實現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會設(shè)立之初衷和形成之目的。

2.職能分離，以還原組織本質(zhì)特性。即厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會的職能，剝離出協(xié)會的泛行政化之不當賦權(quán)，突出其監(jiān)管服務(wù)之本質(zhì)特征。行業(yè)協(xié)會在本質(zhì)上是服務(wù)于企業(yè)和市場的互益性社會團體，其基本職能是降低市場主體的交易成本，反映在行業(yè)協(xié)會實踐中便是圍繞“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”的各種功能性發(fā)揮[3]。但在改革開放后我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展的具體現(xiàn)實中，不管是官辦主導(dǎo)還是民間自發(fā)的協(xié)會組織，都往往被賦予了一定的行政職能，形成了一種對上(政府)依附對下(同業(yè)企業(yè))行政化命令的錯位性職能配置。這種職能性錯位既是全能國家管控經(jīng)濟社會發(fā)展傳統(tǒng)的延續(xù)，也反映出我國市場化取向的經(jīng)濟社會體制改革的不完善。在一定意義上行業(yè)協(xié)會的行政化職能看似強化了政府對社會組織及其所代表的同業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，實則既削弱了行業(yè)協(xié)會于企業(yè)的權(quán)威性認同，也降低了其存在意義的合法性認知。因此，行業(yè)協(xié)會與政府職能分離改革，能夠重塑協(xié)會組織服務(wù)于并代表著同業(yè)企業(yè)之組織化既存的本質(zhì)特性，既擴大了行業(yè)協(xié)會存在的合法性認同和權(quán)威性影響力，又在客觀上實現(xiàn)了政府對協(xié)會組織及其同業(yè)企業(yè)的有效監(jiān)管。

3.資產(chǎn)財務(wù)分離，以達至組織自主自立。即行業(yè)協(xié)會資產(chǎn)財務(wù)的單獨核算和獨立管理，以真正從源頭上實現(xiàn)協(xié)會組織與業(yè)務(wù)主管單位的行政化脫鉤，進而實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的自主和自立。行業(yè)協(xié)會內(nèi)部的管理雖然有一套較為正式的理事設(shè)立和會員資格限定的明文性規(guī)定，但其資源來源除了較少的會員會費，主要的資產(chǎn)財務(wù)還是源于政府的專項財政支付。也正是因為這種行業(yè)協(xié)會資源的體制內(nèi)獲取方式，使得大多行業(yè)協(xié)會不得不依附于業(yè)務(wù)主管單位之下，以便通過自主身份的部分喪失來換取更多的政府財政直接撥款。而對政府(主要是行業(yè)協(xié)會的業(yè)務(wù)主管單位)而言，既然行業(yè)協(xié)會的活動經(jīng)費主要來自政府的財政撥款，行業(yè)主管單位便需要對協(xié)會組織的資產(chǎn)財務(wù)狀況進行監(jiān)督和管理。為了方便起見，諸多業(yè)務(wù)主管單位干脆把協(xié)會組織的資產(chǎn)和財務(wù)一并納入本單位的統(tǒng)一預(yù)算和管理之中，造成了行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管單位之間資產(chǎn)財務(wù)混亂，進而產(chǎn)生諸多問題。因此，只有實現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會與政府部門之間的資產(chǎn)財務(wù)分離，才能真正達至組織的自主自立。畢竟，行業(yè)協(xié)會自治自律的形成，主要取決于協(xié)會組織的獨立自主地位的確立與自治能力的加強，而這些總歸取決于行業(yè)協(xié)會是否有自己一套充盈的資源保障以及獨立健全的資產(chǎn)財務(wù)制度[13]。

4.人員管理分離，以消解權(quán)力尋租和隱性腐敗。即保持行業(yè)協(xié)會從業(yè)人員的主體獨立性，杜絕政府工作人員或離退休老干部供職或兼職于行業(yè)協(xié)會組織之現(xiàn)象，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會人事和管理制度的自主性和法治化。按照民政部2015年制定的《全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人任職管理辦法(試行)》的規(guī)定，全國性行業(yè)協(xié)會商會負責人不設(shè)置行政級別，不得由現(xiàn)職和不擔任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的公務(wù)員兼任。這一專門針對行業(yè)協(xié)會人事制度的規(guī)定以正式的法律法規(guī)形式呈現(xiàn)，確保了行業(yè)協(xié)會的人事自主權(quán)，也消除了國家公務(wù)人員繼續(xù)染指行業(yè)協(xié)會的可能性。這種行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管單位之間人員管理的分離，將有助于消解因國家公務(wù)人員，尤其是政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部插手或直接進入行業(yè)協(xié)會，利用自身的影響力和所掌握的權(quán)威性資源進行權(quán)力尋租的可能，也將從源頭上杜絕行業(yè)協(xié)會為尋求政府庇護或獲取更多資源，而與一些政府的領(lǐng)導(dǎo)干部或在職公務(wù)人員進行利益交換的可能。因此，賦予行業(yè)協(xié)會獨立自主的人事管理權(quán)，才能從根本上斬斷行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管單位之間的壟斷性聯(lián)盟，以消解政府的權(quán)力尋租，破除行業(yè)協(xié)會的隱性腐敗[14]。

5.黨建、外事等事項分離，以實現(xiàn)組織有效監(jiān)管。即行業(yè)協(xié)會的黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。在行業(yè)協(xié)會的雙重管理體制下，協(xié)會組織既受作為登記管理機關(guān)的民政部門的監(jiān)督，又受作為業(yè)務(wù)主管單位的專業(yè)管理部門的監(jiān)管，但在行業(yè)協(xié)會的現(xiàn)實運行中，具有登記準入權(quán)限的民政部門更多承擔著一種資格審查和事前監(jiān)管的職能[15]。這種審查和監(jiān)管對官辦行業(yè)協(xié)會幾乎只是一種形式，卻把大量體制外生成的民間行業(yè)協(xié)會排除于合法性之外，難以形成行業(yè)協(xié)會發(fā)展的增量式增長。而就業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管而言，也存在對依附于其業(yè)務(wù)主管單位成立和運營的行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的形式化，對自主運營的民辦協(xié)會組織壓制性管理。雙重管理體制看似嚴格，然其對行業(yè)協(xié)會發(fā)展的事中、事后監(jiān)管的忽視，以及具體監(jiān)管過程的形式化主義，都會造成權(quán)力的真空。因此，通過行業(yè)協(xié)會與業(yè)務(wù)主管單位之間黨建、外事等事項的分離，將能夠更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織中黨組織的作用，也能夠更好調(diào)動社會力量和協(xié)會會員的主動性，以實現(xiàn)協(xié)會組織更有效的監(jiān)管。

總之，當前我國的行業(yè)協(xié)會正處在一個從體制內(nèi)存量轉(zhuǎn)移向體制外增量突破發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，各類行業(yè)協(xié)會組織依然延續(xù)著“依附式發(fā)展”模式，呈現(xiàn)出較濃的官辦色彩和政社不分特性，造成協(xié)會組織自主性的不足和自治力的缺失。因此，如何通過政策倡導(dǎo)、法規(guī)制定和實踐探索，推動行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤，完成行業(yè)協(xié)會與政府部門之間機構(gòu)分離，以破除官民二重性身份，職能分離，以還原組織本質(zhì)特性；資產(chǎn)財務(wù)分離，以達至組織自主自立；人員管理分離，以消解權(quán)力尋租和隱性腐敗；黨建、外事等事項分離，以實現(xiàn)組織有效監(jiān)管等，這些將成為當前乃至后續(xù)一段時期我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展的主要方向。

三、行業(yè)協(xié)會發(fā)展的趨勢與瞻望

隨著2015年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》及其隨后相關(guān)職能部門10個配套文件的陸續(xù)出臺。按照《總體方案》的部署，“全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責，2015年下半年開始第一批試點，2016年總結(jié)經(jīng)驗、擴大試點，2017年在更大范圍試點，通過試點完善相應(yīng)的體制機制后全面推開”，“各省(區(qū)、市)同步開展本地區(qū)行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作”。當前乃至后續(xù)一段時期內(nèi)，相較于其他類型的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會的改革發(fā)展將呈一種急劇推進的態(tài)勢，呈現(xiàn)出諸多新的發(fā)展趨向。

(一)政會脫鉤、管辦分離將成為行業(yè)協(xié)會治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向

十八屆三中全會即已明確提出要“限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤”，以發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在構(gòu)建中國特色社會主義社會治理體系中的協(xié)同作用。在社會主義市場經(jīng)濟三大主體中，政府實施宏觀管理，行業(yè)協(xié)會、商會進行行業(yè)自律自治，企業(yè)依法自主經(jīng)營管理。作為一種市場主體為節(jié)約交易成本而采取的集體行動以集結(jié)而成的組織化形態(tài)，行業(yè)協(xié)會本質(zhì)上是一類非政府、非營利性同業(yè)企業(yè)自組織。但我國行業(yè)協(xié)會的興起往往是脫胎或轉(zhuǎn)化于政府機構(gòu)改革與職能調(diào)整，具有較強的官辦色彩，造成行業(yè)協(xié)會政會不分、管辦一體，其結(jié)果是形成了行業(yè)協(xié)會的依附式發(fā)展，成為政府行政職能部門的延伸，嚴重偏離了其作為同業(yè)企業(yè)利益代表者和權(quán)益維護者的設(shè)計之初衷。政會脫鉤、管辦分離是我國當前社會組織治理改革的方向，更是行業(yè)協(xié)會急需進行治理轉(zhuǎn)型調(diào)整的根本性出路。通過政會脫鉤，在行業(yè)協(xié)會與政府職能部門之間的機構(gòu)分離、職能分離、資產(chǎn)財務(wù)分離、人員管理分離和黨建、外事等事項分離中，還原行業(yè)協(xié)會自主自立自治之本真面目。通過管辦分離，破解雙重管理體制下行業(yè)協(xié)會發(fā)展滯后的諸多困境，實現(xiàn)其協(xié)同治理真正之功能。因此，基于當前行業(yè)協(xié)會的改革實踐，政會脫鉤、管辦分離將成為行業(yè)協(xié)會治理轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。

(二)項目制政府購買服務(wù)將成為行業(yè)協(xié)會新的資源獲取方式

2013年9月26日，隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的出臺，及其后廣東、北京、江蘇等地的試點實踐，政府購買社會組織參與社會公共服務(wù)已經(jīng)成為當前諸多地方政府與社會組織合作開展社會多元參與治理的一個主流模式。在這種關(guān)系模式中，政府通過“授權(quán)”式的“外包”或“購買服務(wù)”等方式，以項目為載體，引導(dǎo)社會組織參與到社會治理中，既實現(xiàn)了社會公共服務(wù)供給從單一主體向多元主體參與的轉(zhuǎn)變，也改變了政府向社會公共服務(wù)領(lǐng)域投入資源的決策方式，形成了自下而上的、由內(nèi)向外的以社會公眾需求為驅(qū)動的權(quán)力和資源分配體制。社會組織則通過對服務(wù)或項目的承接，既獲取了組織生存和發(fā)展所需要的各種資源，又實現(xiàn)了組織非營利性、公益性的價值追求?？梢哉f，項目制社會組織治理不僅表征著一種新的社會組織治理模式，也可以看做是一種全新的國家對社會組織治理的新的體制設(shè)置和運作機制。行業(yè)協(xié)會作為我國社會組織治理改革的先行者和試驗田，項目制政府購買服務(wù)將改變協(xié)會組織單一依附于政府資源，破解行業(yè)協(xié)會從資金財務(wù)源頭上的附庸性，進而真正切斷行業(yè)協(xié)會與政府職能部門之間千絲萬縷的聯(lián)系。因此，項目制政府購買服務(wù)將成為行業(yè)協(xié)會新的資源獲取方式。

(三)現(xiàn)代組織治理體系建構(gòu)將是行業(yè)協(xié)會自身建設(shè)的主要內(nèi)容

按照黨的十八屆三中、四中全會精神，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”將成為我國當前全面深化改革的總目標。現(xiàn)代組織治理體系構(gòu)建既是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵之一，也是發(fā)揮社會組織參與社會治理的應(yīng)有之義。理想的行業(yè)協(xié)會組織建設(shè)應(yīng)該是既能夠發(fā)揮會員大會、理事會、監(jiān)理會和秘書處等主體的主動性和活力，又能夠?qū)崿F(xiàn)彼此之間的分權(quán)制衡和協(xié)調(diào)配合，以激發(fā)同業(yè)企業(yè)會員的參與熱情和認同歸屬，從而提高協(xié)會運作的效率和決策的民主化，最終保障和維護同業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的宗旨。為此，行業(yè)協(xié)會的組織建設(shè)應(yīng)做到協(xié)會章程規(guī)范明晰、治理結(jié)構(gòu)民主有效、活動過程合法有序、監(jiān)督管理公開透明。首先是行業(yè)協(xié)會要有一套較為完善的章程制度規(guī)范，即根據(jù)協(xié)會成員授權(quán)以制定規(guī)則，并能將這些規(guī)則強制實施于成員授權(quán)之范圍內(nèi)的組織化制度設(shè)計；其次是行業(yè)協(xié)會民主有效的治理結(jié)構(gòu)，既能充分發(fā)揮各治理主體的作用，又能實現(xiàn)彼此的分權(quán)制衡；再次是行業(yè)協(xié)會活動過程的合法有序，即確保協(xié)會組織活動的程序正義合法，活動結(jié)果公平有效；最后是行業(yè)協(xié)會公開透明的監(jiān)督管理機制，以保證會員企業(yè)的利益，擴大組織的權(quán)威認同和社會影響力。

(四)服務(wù)性自治組織建設(shè)將是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的最終目標

行業(yè)協(xié)會的本質(zhì)特性即在于其對同業(yè)企業(yè)會員的服務(wù)性和自律性監(jiān)管，作為一種介于國家政府和市場企業(yè)之間的第三方治理的制度設(shè)計，行業(yè)協(xié)會往往被賦予諸多的職能，2000年國家輕工業(yè)局曾將行業(yè)協(xié)會職能概括為17項之多*參見2000年3月1日國家輕工業(yè)局《關(guān)于行業(yè)協(xié)會管理的暫行辦法》之具體規(guī)定。，學者康曉光則從“非營利組織”角度歸納出了行業(yè)協(xié)會所具有的代表、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、公證、統(tǒng)計、研究和服務(wù)等八大基本職能[16]。雖然在我國行業(yè)協(xié)會實際的運行發(fā)展中，大部分行業(yè)協(xié)會因其官辦色彩或依附性特征并沒有完全發(fā)揮其應(yīng)有之存在功能，進而造成行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中一系列的現(xiàn)實困局和發(fā)展難題。但當前隨著行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)脫鉤及其相關(guān)配套政策的推行，尤其是各地行業(yè)協(xié)會治理改革探索實踐的創(chuàng)新突破，行業(yè)協(xié)會的自治性和服務(wù)性將進一步突出。畢竟，行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生是市場經(jīng)濟自由競爭下，同業(yè)企業(yè)尋求互益性發(fā)展的結(jié)果，也是政府機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)型的客觀衍生之物。因此，如何在處理好行業(yè)協(xié)會與國家政府、同業(yè)企業(yè)之間的關(guān)系中，在行業(yè)協(xié)會從體制性依賴到行政化脫鉤的治理轉(zhuǎn)型中，通過現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會組織自身建設(shè)，以促使行業(yè)協(xié)會真正成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。

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[責任編輯：張?zhí)炀癩

FromtheInstitutionalDependencetotheAdministrativeDisconnection：ResearchontheGovernanceTransformationofIndustryAssociation

YIN Guang-wen

(School of Humanity and Law, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China; School of Philosophy and Society, Jilin University, Changchun Jilin 130010, China)

In the beginning of reform and opening up, the formation of China’s industry association was the result of government’s restructuring of institutions and transformation of functions, so it has double identities of government and people, access to resources within the system, the dual system of management, and the integrity dependence of development. At present, under the circumstance of “new normal of economy”, the larger industry associations attached to the current system are realizing the reform of administrative disconnection of industry association governance through the separation of institutions, functions, property and finance, people management, party construction and foreign affairs with government’s functional departments. Today, even in the following period, compared to other types of social organizations, the reform and development of chambers of commerce of industry association will show the trend of a sharp advance.

institutional dependence; administrative disconnection; industry association; governance transformation

2017-09-06

尹廣文(1979— )，男，甘肅省崇信縣人，華北理工大學社會學系講師，吉林大學社會學院博士研究生，主要從事社會組織建設(shè)與社會發(fā)展研究。

C912

A

1002-6320(2017)06-0088-07