張四梅 劉凝

中共湖南省委黨校研究中心

淺談土地污染防治

張四梅 劉凝

中共湖南省委黨校研究中心

土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷推進，土地利用強度和利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，土地質(zhì)量和生態(tài)安全受到威脅，土地污染問題日漸嚴重。本文從現(xiàn)實出發(fā)，分析當前土地污染防治存在污染防治意識有待提升、污染防治體系有待健全、污染防治管理有待強化等主要問題，并從完善防治體系、構(gòu)建監(jiān)督機制和形成防治局面三個方面提出相應(yīng)對策，以期推進土地污染防治工作。

土地污染 防治 對策

十八屆五中全會報告指出：“深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，開展大規(guī)模國土綠化行動?！彪S著社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷推進，土地利用強度和利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的變化，土地質(zhì)量和生態(tài)安全受到威脅，土地污染問題日漸嚴重。土地污染是指人類活動造成土地資源的濫用所導致的土地質(zhì)量惡化喪失正常的承載功能而不再適宜生產(chǎn)生活的現(xiàn)象。第二次全國土地調(diào)查公報稱，全國每年因為土地污染導致的直接經(jīng)濟損失高達幾百億元。面對日益嚴重土地污染問題，如何進行防治成為國內(nèi)學者關(guān)注的焦點。通過文獻查找，現(xiàn)階段土地污染防治研究主要集中在政策法規(guī)、修復技術(shù)、國外經(jīng)驗等方面。但這些研究大都局限于土地污染防治問題的某一方面，較偏重于污染防治的治理。因此，本文分析了當前土地污染防治過程中存在的問題，并提出相應(yīng)對策建議。

一、當前土地污染防治存在的主要問題

（一）污染防治意識有待提升

目前國家已經(jīng)開始重視土地污染問題，并啟動了污染修復工程，但重治不重防意識較為嚴重。土地污染治理是在土地受到污染后的一種補救措施，而要真正從源頭上解決土地污染問題必須強化對土地保護。目前側(cè)重于污染土地的治理工作，而對保護土地、預(yù)防污染的相關(guān)措施卻相對較少。

（二）污染防治體系有待健全

目前已經(jīng)出臺了一系列防治行動的辦法，然而成效卻不是十分明顯，究其原因是土地污染防治體系存在缺陷，其表現(xiàn)為：一是污染評價體系缺陷。目前對土地損害的評價機制缺乏，未能建立起有效的損害監(jiān)測、鑒定評估和模型預(yù)測技術(shù)體系，且缺乏有效的重金屬形態(tài)污染源解析技術(shù)，無法準確判斷污染的來源、種類、遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律及變化趨勢，因而導致土地污染損害事件頻發(fā)，造成了生態(tài)環(huán)境和生命健康的極大破壞。二是城鄉(xiāng)一體規(guī)劃體系缺陷。在城鎮(zhèn)化背景下，很多地方城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃未能成形，從而導致城市污染有向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢。如對于垃圾處理廠的建設(shè)，大多城市污染垃圾處理廠在選址的過程中傾向于設(shè)立在城市近郊的農(nóng)村或者城市間結(jié)合部的農(nóng)村。三是污染物排放權(quán)交易體系未能形成。目前區(qū)域污染物排放權(quán)交易制度還缺乏具體的評判體系和操作規(guī)程，使得區(qū)域性的防治工作未能形成良好的效果。

（三）污染防治管理有待強化

土地污染防治工作是個綜合性較強的工作，不僅需要各方面的協(xié)調(diào)配合，而且需要管理水平的提高。目前各地污染防治管理中出現(xiàn)的問題主要有：一是污染防治規(guī)范缺失。雖然各地相繼出臺了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章條例和規(guī)范性文件，但是沒有明確建立土地污染防治制度，不能滿足現(xiàn)階段土地污染治理的實際要求。二是行政監(jiān)管力度薄弱。目前涉及土地污染管理的部門主要有國土、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等，相互職能的交叉重疊，難以避免權(quán)責不清，多頭管理的混亂局面。而且在執(zhí)法過程中，由于執(zhí)法人員素質(zhì)的差異，出現(xiàn)了“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”的現(xiàn)象。三是污染違法處置不力。違法處理是整個司法程序中十分重要的一環(huán)，但是從已發(fā)生的多起重金屬污染事件的處理結(jié)果可以看出，目前針對于污染違法處理存在比較大的問題，沒有起到警示作用，不能讓政府部門和相關(guān)責任人進行深刻反思。四是信息披露制度落后。由于土地污染信息公開意識薄弱，使政府在土地污染治理工作中的責任流于形式。加之公眾主體意識不強，很難實現(xiàn)對政府決策和政策執(zhí)行的有效監(jiān)督，使得土地污染治理工作中缺乏外部性力量的推動。

二、推進土地污染防治的對策建議

（一）完善防治體系

土地污染應(yīng)防治工作因從源頭開始，因此必須構(gòu)建土地污染防治框架，具體從以下幾個方面展開。

1.強化土地防治意識。首先形成防、治、用的和諧統(tǒng)一理念。開展土地污染防治的宣講活動，利用媒介傳播平臺，對土地污染防治形成以用促防、以用促治，達到防、治、用的和諧統(tǒng)一理念。其次轉(zhuǎn)變政府觀念。土地污染是因為缺乏保護土地的制度機制而形成的，要解決土地污染問題，首當其沖要形成良好的土地利用保護措施和機制，轉(zhuǎn)變政府重治理輕保護的觀念，加大政府對土地利用保護體系的構(gòu)建，以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為抓手，劃定城市增長邊界、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田建設(shè)等工作。

2.出臺土地污染防治規(guī)定。在預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則下，做到防治各種用地類型污染的全面覆蓋，在土地污染防控的總體思路下，對工礦廢棄物、城鄉(xiāng)生活垃圾、化肥農(nóng)藥、污水灌溉等的處理做出統(tǒng)一規(guī)范，完善土地污染防控的標準和規(guī)劃、監(jiān)督管理、具體措施、重點區(qū)域、事故處置、法律責任。

3.完善土地污染數(shù)據(jù)平臺。數(shù)據(jù)資料是土地污染防控工作的基礎(chǔ)，因此，應(yīng)當集中統(tǒng)計、環(huán)保、國土等多部門力量，開展普查和專項檢查相結(jié)合的土地污染調(diào)查工作。全面、系統(tǒng)、準確的掌握土壤環(huán)境總體狀況，科學評估其質(zhì)量和環(huán)境，劃分污染土地等級，確定土地污染防控的重點區(qū)域，做好重點防范。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)土地狀況、生產(chǎn)資料使用情況及污染物排放情況，建立關(guān)聯(lián)模型，探究經(jīng)濟社會發(fā)展與土地污染之間的內(nèi)在作用機制。

（二）構(gòu)建監(jiān)督機制

監(jiān)督機制是避免在土地污染防治問題上出現(xiàn)政府失靈的一種必備手段，應(yīng)該從以下幾個方面開展。

1.健全立法機關(guān)政治問責。一方面，要制定完善的法規(guī)來指導決策，為決策的科學、合理性提供一個范圍，使決策能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有效。另一方面，要集中大眾的智慧，充分聽取和征求部門、行業(yè)、群眾的意見，這樣的決策才具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，才能凝聚人心，才能行之有效。

2.加強司法機關(guān)法律問責。首先，做到有法必依。嚴格按照《憲法》、《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)的規(guī)定，對造成土地污染的“龍頭企業(yè)”、“地方權(quán)貴”等進行追責，不允許存在凌駕于法律之上的行為和事件發(fā)生。其次，堅持違法必究。對于造成土地污染的責任主體，司法機關(guān)應(yīng)按照《中華人民共和國侵權(quán)責任法》、《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定對其進行制裁。

3.完善行政機關(guān)行政問責。一方面，建立行政機關(guān)主要負責人的終身追責制度。落實領(lǐng)導干部環(huán)境保護責任離任審計。對于污染企業(yè)，追究其立項、審批、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的行政責任人的責任。另一方面，建立跨區(qū)域的污染防治機關(guān)。環(huán)保工作實行垂直管理，需要進一步通過法律形式明確各級環(huán)保部門職權(quán)范圍，統(tǒng)一開展工作。

4.落實政府外部社會問責。首先，暢通公眾參與途徑。政府應(yīng)當通過媒體和新媒介提高社會公眾參與土地污染防治的意識，疏通社會公眾參與土地污染防治的渠道。其次，提升非政府組織的問責效力。國外的環(huán)境污染治理中非政府組織充當了重要的角色，我國非政府由于對政府依賴性過大等原因，在問責機制中一直處于尷尬的地位?？梢酝ㄟ^出臺法律法規(guī)賦予非政府組織在土地污染防治中的一些職能，提升其問責的效力，從而加強政府社會問責，有利于土地污染防治工作的有效開展。最后，加強民主黨派的政府問責能力。加強民主黨派的提案、意見等效用來落實民主黨派在土地污染防治中的問責能力，對土地污染防治的開展具有重大意義。

（三）形成防治局面

土地污染防治具有公共性、外部性和整體性的特點，因此，需要采取跨區(qū)域合作。區(qū)域間合作將土地污染防治從“分界”走向多元、協(xié)同。只有這樣，方能將污染防治工作落到實處。

1.打破跨區(qū)防治壁壘。首先，健全跨區(qū)防治法規(guī)?！董h(huán)境保護法》第二十條指出：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！边@為跨區(qū)域合作提供了強有力的法律保障，使得跨區(qū)域合作能夠做到“有法可依”。其次，構(gòu)建多層次合作防治體系。建立從上而下的指揮監(jiān)督和自下而上的請示匯報制度。如開展污染土地巡查督導工作等。再次，構(gòu)建利益補償機制。以區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)為核心，建立區(qū)域間生態(tài)補償機制，彌補地區(qū)間相對收益差異。最后，完善區(qū)域間溝通互動機制。通過對話、協(xié)商、談判等平臺和“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技手段，加強交流溝通，提供區(qū)域內(nèi)土地污染相關(guān)信息，建立區(qū)域間的互動機制。

2.創(chuàng)新治污整合模式。一是加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。地區(qū)政府應(yīng)給予政策和財政支出加快地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵企業(yè)與高校、科研院所的合作，并在財政和稅收上給予扶持。企業(yè)應(yīng)改變原有粗放發(fā)展理念，在技術(shù)和工藝上進行改進，加強其社會責任。高校與科研院所應(yīng)當加快污染技術(shù)攻關(guān)，突破有色金屬清潔生產(chǎn)、含重金屬“三廢”深度處理與資源化、重金屬污染土壤的治理與修復等關(guān)鍵技術(shù)。二是創(chuàng)新治污新模型。探索構(gòu)建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的治理新模式，鼓勵社會資金參與和第三方治理。三是分類推進污染土地治理。編制污染土地治理規(guī)劃，完善管理體制，建立污染土地評價指標體系，加強土地監(jiān)測，完善國家土地監(jiān)測系統(tǒng)。如全面開展采煤沉陷區(qū)詳細調(diào)查，系統(tǒng)查明采煤沉陷區(qū)的分布、規(guī)模、塌陷程度和危害，提出分類治理對策措施，探索采煤沉陷區(qū)治理長效機制。

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本文系湖南省科技計劃一般項目階段性成果（編號 2015SK20512）。