張紹杰

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

淺析國家監(jiān)察委員會若干問題

張紹杰

（710063 西北政法大學 陜西 西安）

當下中國的反腐敗體制存在著力量分散、職能重疊、獨立性不足等問題，國家監(jiān)察委員會的組建是事關(guān)全局的重大政治體制改革，其首要目標就是整合反腐敗資源力量。本文從監(jiān)察的發(fā)展歷史、是否修改憲法、與其他國家機關(guān)關(guān)系以及如何監(jiān)督監(jiān)察委員會四個問題來分析我國監(jiān)察委員會的發(fā)展與完善路徑。

監(jiān)督；監(jiān)察體制；國家監(jiān)察委員會

一、我國古代監(jiān)察制度發(fā)展與特點

秦朝設(shè)立三公九卿制，位列“三公”之一的御史大夫負責監(jiān)察文武百官、對皇帝負責，此成為國家監(jiān)察制度在中國歷史上的開端；但秦漢時期的監(jiān)察制度處于探索階段并不成熟，存在著不獨立、不健全的問題。到隋唐時，國家監(jiān)察制度進一步完善，在中央和地方設(shè)立監(jiān)察制度，在中央設(shè)御史臺，與刑部、大理寺共同組成“三法司”監(jiān)察審理案件；對地方監(jiān)察則由監(jiān)察御史負責，主要執(zhí)掌對地方州縣、軍隊監(jiān)督等，還另建立了定期巡視監(jiān)察制度。隨著明清時期中央集權(quán)、皇權(quán)的不斷加強鞏固，撤御史臺，改為都察院；在地方上設(shè)按察使司，對地方官員行使監(jiān)察權(quán)。

從中國古代監(jiān)察制度發(fā)展看，其具有以下特點：首先，具有相對獨立性與依附性，從中央到地方形成嚴密完整的相對獨立體系，不受行政、地方因素的干擾；同時，整個監(jiān)察制度依附于皇權(quán)，成為中央集權(quán)、皇權(quán)專制的工具。其次，重視監(jiān)察官員的選任，也稱為“監(jiān)督專才”，監(jiān)察官員負責對中央、地方官員的監(jiān)督工作，既要求監(jiān)察官員本身具有過硬的辦案業(yè)務(wù)素質(zhì)，也對其道德品質(zhì)、清正廉潔有著嚴格的準入標準。最后，受人治影響較大，由于監(jiān)察系統(tǒng)依附于皇權(quán)，受上級垂直領(lǐng)導，在封建專制的時代其監(jiān)察、懲治一定程度上取決于皇帝或上級的決斷。

二、增設(shè)國家監(jiān)察委員會是否修憲

2016年12月十二屆全國人大常委會通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，這屬于全國人大常委會作出的授權(quán)決定，有學者認為可以在不修改《憲法》的前提下，通過制定《國家監(jiān)察法》給予監(jiān)察委定位。

筆者認為，增設(shè)的國家監(jiān)察委員會，在憲法地位上與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會平等，而僅僅通過制定《國家監(jiān)察法》能否真正的解決國家監(jiān)察委員會地位、性質(zhì)、職權(quán)等問題值得懷疑，能否使國家監(jiān)察委員會“名正言順”地行使職權(quán)值得考慮。要為試點成功后全面推開國家監(jiān)察體制改革創(chuàng)制憲法依據(jù)，只能修改憲法，所有國家機關(guān)的存在和活動，都應(yīng)該有憲法根據(jù)，而且事實上我國現(xiàn)有國家機關(guān)也都是按這個原則產(chǎn)生和活動的。①設(shè)立國家監(jiān)察委員會，有必要在條件成熟的情況下，以憲法修正案的方式修改憲法是最為合理的方法。也有學者主張，通過全國人大常委會解釋憲法使監(jiān)察體制改革獲得憲法支撐，這樣既能保持憲法的穩(wěn)定性與憲法權(quán)威，也符合十八屆四中全會要“健全憲法解釋程序機制”的要求，還能“倒逼”全國人大常委會行使沉睡狀態(tài)的“解釋憲法”的職權(quán)。②

三、監(jiān)察委員會與其他國家機關(guān)的關(guān)系

根據(jù)《中辦<關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案>》將人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及檢察院反貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。

首先，各級監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生、對本級人大負責、受本級人大監(jiān)督，因此稱為“一府兩院一委”，包括國家、省、市、縣級監(jiān)察委員會。其次，監(jiān)察委員會是專門的國家監(jiān)察職能機關(guān)，將各個機關(guān)的監(jiān)督權(quán)予以整合、重新配置。最后，中國共產(chǎn)黨的紀律檢查機關(guān)和監(jiān)察委員會合署辦公，即“一套人馬兩塊牌子”，對本級人大及其常委會、上一級監(jiān)察委負責。

四、如何對國家監(jiān)察委員會進行監(jiān)督

組建的國家監(jiān)察委員會一大特點就是“位高權(quán)重”。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及檢察院貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防犯罪等部門的職能整合至監(jiān)察委員會；監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。③對于權(quán)力集中的國監(jiān)委如何監(jiān)督，顯得尤為重要。中共中央不僅要求對監(jiān)察對象的監(jiān)督，同時也要求對“強化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”。④“監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”是指對監(jiān)察委員會本身的監(jiān)督，而不是說監(jiān)察委員會自己監(jiān)督制約自己。⑤

實現(xiàn)對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，在外部監(jiān)督角度來講，要不斷加強和完善中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督以及人民群眾監(jiān)督。各級黨委、人大及其常委會切實履行工作監(jiān)督職責，司法機關(guān)在辦案過程中落實對作為辦案機關(guān)的監(jiān)察委的互相制約的監(jiān)督原則，社會輿論和公民通過新聞報道、檢舉、揭發(fā)、舉報等方式全方位監(jiān)督監(jiān)察委員會的工作。在內(nèi)部監(jiān)督角度來講，監(jiān)察委可以借鑒香港廉政公署的做法，如廉政專員定期匯報解答有關(guān)經(jīng)費問題、組建由官方和非官方混合構(gòu)成的貪污問題諮詢委員會、設(shè)獨立的廉署事宜投訴委員會等。

五、結(jié)語

正人先正己，打鐵還需自身硬，清正廉潔的正派作風應(yīng)是每個監(jiān)察委員會組成人員的基本素養(yǎng)和底線。國家監(jiān)察委員會作為中國政治體制改革中的一項重要內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革邁出改革的每一步，不但對中國政治體制產(chǎn)生重要影響，也會對中國經(jīng)濟文化走向產(chǎn)生巨大作用，也真誠地期待著監(jiān)察體制改革工作在全國范圍的全面展開，建成有中國特色的監(jiān)察體制。

注釋：

①童之偉：“將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略”，載《法學》2016年第12期，第9頁。

②肖巧平：“監(jiān)察委試點后，如何獲得憲法‘通行證’？”，載《人民之友》2017年01期，第35頁。

③參見新華網(wǎng)：《全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，http://news. xinhuanet.com/politics/2016-12/25/c_1120184274.htm。

④《中共中央辦公廳印發(fā)<關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案>》，載《人民日報》2016年11月8日第3版。

⑤童之偉：“對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強化”，載《法學評論》2017年第1期，第1頁。

張紹杰（1993～），男，漢族，山東寧津人，西北政法大學法律碩士教育學院，法律碩士研究生。