韓 璟，盧新海

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

糧食安全視角下的中國海外耕地投資保障體系研究

韓 璟，盧新海

(華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢 430079)

在全球經濟高度融合的時代背景下，海外耕地投資已成為一些國家化解糧食安全、能源安全威脅，以及金融企業(yè)追求投資利潤的重要舉措。該問題不但引起了國際上農業(yè)研究人員的關注，而且也引起了一些國家政府的關注。隨著中國農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的深入推進，已有大批中國企業(yè)自發(fā)地參與到全球海外耕地投資潮流中。論文采用文獻資料法和歸納演繹法對國際上主要國家的海外耕地投資活動及其保障措施進行分析后認為，中國應當從國家戰(zhàn)略、政府服務和市場服務三個方面構建三位一體的海外耕地投資保障體系：(1)將海外耕地投資作為保障糧食安全的補充措施納入國家糧食安全戰(zhàn)略設計中，并以此為牽引謀劃中國海外耕地投資的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策宣示策略；(2)從國際規(guī)則制定、國際合作機制建立和政策扶持三個方面進一步完善中國海外耕地投資的政府支持體系；(3)從金融支持、商業(yè)保險和中介服務三個方面建立中國海外耕地投資的市場化服務體系。

糧食安全；海外耕地投資；保障體系；對外農業(yè)合作

“倉稟糧、衣食足、天下安”，古今中外，糧食安全問題都是事關國家興衰、民族自立、生死存亡的重大戰(zhàn)略問題，并一直深受各國政府的高度重視。習近平總書記已多次強調，“保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”。土地資源，特別是耕地資源，作為保障糧食安全的基礎性物質條件和基本生產資料，是糧食生產的主要載體，其對糧食安全的重要性不言而喻。新世紀以來，全球糧食危機、能源危機、金融危機威脅呈現出此起彼伏、不斷加劇的趨勢，實施海外耕地投資逐漸成為一些國家化解糧食價格波動風險、應對原油價格攀升，甚至攫取金融利潤的重要舉措[1-4]。無論是糧食緊缺、耕地資源匱乏的日本、韓國、沙特，還是糧食安全保障程度較高、耕地資源充裕的美國、法國、英國均已深涉其中。特別是日韓等國，不但在國家層面制定了完備的海外耕地投資計劃，建立了統(tǒng)一的協(xié)調機構，而且還出臺了一系列促進本國企業(yè)進行海外耕地投資的保障措施，同時也取得了較為明顯的投資成效。實際上，自中國實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略以來，已經有大量的中國企業(yè)自發(fā)的參與到全球海外耕地投資活動中，項目更是遍布亞洲、非洲、拉丁美洲等60多個國家。然而，同當前的一些國際主要海外耕地投資國相比，中國在促進和保障企業(yè)有效實施海外耕地投資方面還存在著較大差距。在當前中國糧食安全形勢嚴峻、全球耕地資源重新配置趨勢方興未艾、中國企業(yè)廣泛參與全球海外耕地投資的現實背景下，在國家糧食安全戰(zhàn)略框架下構建國家層面的海外耕地投資保障體系既具現實性，又具緊迫性。

一、全球海外耕地投資發(fā)展概況

海外耕地投資的源頭最早可以追溯到殖民時代宗主國對殖民地土地的獲取和控制，而現代意義上以“土地”要素為主導的海外耕地投資則率先由日本發(fā)起。出于對國家糧食安全的擔心，日本政府早在1899年就開始著手資助國內相關公司赴秘魯經營農場開展農業(yè)生產，這也是日本在南美洲有組織的海外耕地投資行為的開端，隨后又分別由政府或民間組織在巴西、哥倫比亞和巴拉圭等地開展了類似的農業(yè)開墾活動[5]。當前海外耕地投資活動則裂生于聯合國糧農組織(FAO)和世界銀行(WB)等國際機構一直倡導的全球農業(yè)投資活動，并因其投資標的物耕地屬性的特殊而被異化，逐漸形成了以獲取耕地為顯著特征的跨國投資活動。隨著全球農業(yè)投資規(guī)模的擴張，特別是在糧食危機、能源危機和金融危機三大力量的助推下，海外農業(yè)投資發(fā)展過程中的“耕地”屬性逐漸凸顯出來，進而引導了“農業(yè)”投資轉向為“耕地”投資[6]。2009年，受韓國投資馬達加斯加項目導致該國政府政權更迭的影響，聯合國糧農組織(FAO)和世界銀行(WB)一直致力推廣的農業(yè)投資問題出現政治化傾向，也使得海外耕地投資的規(guī)模和發(fā)展受到相關國際組織和研究人員的高度關注*2008年11月韓國大宇物流與馬達加斯加當時執(zhí)政的拉瓦盧馬納納政府簽署土地租賃協(xié)議，分別在該國東、西部租賃農地30萬hm2和100萬hm2，租期約99年。由于130萬hm2農地大約占馬達加斯加可耕地面積的一半，該項目一經推出便引發(fā)當地民眾強烈不滿，由此產生的騷亂成為導致拉瓦盧馬納納政府2009年3月下臺的重要原因。政權更迭后，新執(zhí)政的拉喬利納政府一上臺便立即取消了該協(xié)議。。

FAO(2012)研究顯示，全球后備耕地資源分布極不均衡，當前全球90%的后備耕地資源分布在拉美地區(qū)和撒哈拉以南的非洲，以上地區(qū)已成為全球海外耕地投資的主要發(fā)生區(qū)域[7]。World Bank(2010)的研究顯示，在2008年以前，全球海外耕地投資的面積大約為每年400萬公頃，但是2008-2009年間的海外耕地投資面積就急劇增長到了4500萬公頃；單個項目的投資規(guī)模也急劇擴張，2008年以前單個項目投資面積平均約為4萬公頃，而2008-2009年間大約有四分之一的單個項目面積超過20萬公頃[8]。中國中興集團在民主剛果投資的一個以生產棕櫚油和生物柴油為目標的海外耕地投資項目面積更是高達280萬公頃，差不多與整個比利時的國土面積相當[9]。全球土地交易聯機公共數據庫(Land Matrix)的最新統(tǒng)計數據顯示，截止2015年7月底全球共有列入計劃的海外耕地投資項目1381個，其中營運的項目總面積達到4369.44萬公頃，涉及投資國89個，被投資國87個。

Large提出了海外耕地投資的三種理論動力：(1)新自由主義建立全球自由市場的意識形態(tài)；(2)新自由主義政策試圖將空氣、水、自然資源和土地商品化的行動；(3)殖民主義思維[10]。從實踐上看，當前海外耕地投資的驅動力主要可劃分為糧食安全、能源安全、金融逐利、產業(yè)控制、資源控制和公共政策驅動六個方面[4]。實際上，在全球糧食安全形勢惡化，糧食價格持續(xù)走高的背景下，海外耕地投資已成為一些國家利用投資手段重新分配全球耕地資源的重要選項。2008年以前，資金雄厚、農業(yè)資源貧乏的中東和東亞諸國是全球海外耕地投資的主要參與者，并且這些國家的投資者一般是在政府政策的指引下有戰(zhàn)略地投資耕地資源。2008年以后，在全球糧食價格高漲和金融危機的雙重影響下，來自發(fā)達國家的金融部門也成為海外耕地投資的重要參與者，許多西方國家的投資銀行，如摩根斯坦利、高盛等紛紛加入到海外耕地投資的隊伍中，美國最大的投資上市管理公司貝萊德集團已經建立了一個價值2.4億美元的對沖基金進行海外耕地投資[11]。金融部門對海外耕地投資的參與主要以獲取資產保值增值為主要目的，其項目生產性不足，而糧食緊缺國以糧食生產為目標的投資才是海外耕地投資規(guī)模不斷擴大的持久動力[12]。

在投資國方面，日本和韓國的做法尤其值得關注，兩國不但在國家層面建立了相對完善的海外耕地投資戰(zhàn)略，而且還推出了一系列的綜合性保障措施支持本國企業(yè)進行海外耕地投資，增強企業(yè)的海外耕地投資競爭力[13-14]。日本在農林水產省和外務省的主導下，財務省、經濟產業(yè)省的協(xié)助下，日本國際協(xié)力銀行(JBIC)、日本國際協(xié)力機構(JICA)、日本報以振興機構(JETRO)、日本貿易保險(NEXI)的參加下，多次召開關于促進海外耕地投資的會議，鼓勵日本企業(yè)走出去，在農業(yè)資源豐富的地區(qū)進行海外耕地投資。日本已經建立了官民一體的海外農業(yè)投資戰(zhàn)略，企業(yè)是踐行海外農業(yè)戰(zhàn)略的主體，政府則負責營造良好的投資環(huán)境。韓國也與日本相似，2008年4月韓國時任總統(tǒng)李明博就發(fā)出了“建立海外糧食基地”的號召，并在政府的主導下成立海外農業(yè)開發(fā)協(xié)力團，支持國內各種組織獲取海外土地資源。韓國在2010年還制定了“10年海外農業(yè)開發(fā)戰(zhàn)略計劃”和2012年1月推出了《海外農業(yè)合作開發(fā)法》，一方面對海外進行海外耕地投資進行了戰(zhàn)略規(guī)劃，另一方面又為企業(yè)進行海外耕地投資提供了法律保障[14]。

糧食安全問題與能源安全、金融安全并稱當今世界三大經濟安全。在經濟全球化趨勢不斷加強、人口規(guī)模快速膨脹和糧食安全保障形勢日趨嚴峻的時代背景下，世界主要國家關于自然資源的爭奪更是日趨激烈，特別是耕地資源，其作為人類生產、生活的基礎性物質要素，已經被一些國家視為一種重要的自然資源進行投資。從當前的海外耕地投資國來看，無論是歐美地區(qū)的發(fā)達國家，還是日韓等糧食進口大國，均已深入的參與到全球海外耕地投資活動中。

二、中國的糧食安全和對海外耕地投資活動的參與

中國自改革開放以來，社會經濟已經發(fā)生了深刻的變化。全國總人口由1980年的9.87億人增加到了2014年的13.68億人，GDP總量由1980年的0.45萬億元增長到2014年的63.4萬億元，糧食總產量由1980年的3.21億噸增長到2014年的6.07億噸。但是，受耕地面積迅速減少、耕地質量持續(xù)下降、環(huán)境污染日益嚴重、水資源約束逐漸趨緊以及糧食金融化趨勢不斷加強等因素的影響，中國糧食安全前景并不樂觀。實際上，最近幾年中國糧食凈進口規(guī)模一直在擴大，糧食自給率已開始經常性低于95%糧食自給率的國家糧食安全警戒線。2012年，中國的三大糧食品種大米、小麥和玉米已全部轉為凈進口，當年的谷物凈進口量也達到歷史性的1316.9萬噸，2014年前7個月中國糧食進口量同比更是激增了80.7%，三大主要糧食品種大米、小麥和玉米的凈進口已經常態(tài)化，中國糧食安全對外部資源的依賴性明顯增強。正如《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》指出的，農業(yè)是中國國民經濟的薄弱環(huán)節(jié)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，中國糧食安全形勢將面臨著增產難度加大、糧食供求長期處于緊平衡狀態(tài)、農產品進出口貿易出現逆差、主要農副產品價格大幅上漲等突出問題。從中長期發(fā)展趨勢看，受人口、耕地、水資源、氣候、能源、國際市場等因素變化影響，上述趨勢難以逆轉，中國糧食和食物安全將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

實際上，隨著中國綜合國力的提升和農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的深入實施，中國企業(yè)已自發(fā)參與到全球海外耕地投資潮流中。2004年，重慶市政府與老撾簽訂了“中國重慶(老撾)農業(yè)綜合園區(qū)項目”合作協(xié)議，農業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積5000公頃，包括種植業(yè)、水產業(yè)、食品加工業(yè)等項目；2006年，湖北省農墾局下屬的湖北省聯豐海外農業(yè)開發(fā)有限公司在莫桑比克投資興建示范農場，進行水稻、玉米等糧食作物的種植，總投資金額接近1000萬美元；2007年，陜西農墾局下屬的農墾農工商總公司與喀麥隆政府簽署協(xié)議，在該國的中央省租用土地10000公頃進行水稻、木薯的生產和加工，使用期限為90年，總投資金額6000萬美元；2011年，湖北省的萬寶糧油公司在莫桑比克租用333公頃土地進行糧食種植，使用期限為50年，總投資金額超過1000萬美元，并且該公司計劃未來將租地面積擴大為6700公頃。2005至2014連續(xù)10年，財政部、商務部均在聯合下發(fā)的《對外經濟技術合作專項資金申報工作的通知》中明確鼓勵中國企業(yè)到海外進行農業(yè)投資，并規(guī)定相關“走出去”企業(yè)可通過直接補助和貸款貼息方式獲得最高3000萬元人民幣的財政專項資金支持?！锻ㄖ诽貏e提出，企業(yè)“境外農、林、漁和礦業(yè)的合作”將受到該政策的重點支持。據國際非政府組織GRAIN和Land Matrix的統(tǒng)計數據，截止2015年7月底中國企業(yè)在全球60多個國家已營運海外耕地投資項目132個，投資耕地總面積超過400萬公頃，大多數項目分布在撒哈拉以南的非洲、拉丁美洲和東南亞地區(qū)的國家中。

21世紀以來，中央農村經濟工作會議已多次強調要善于用好兩個市場、兩種資源，適當加快農業(yè)走出去步伐。在全球海外耕地投資發(fā)展迅速、中國糧食安全形勢嚴峻、農業(yè)企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略深入實施的時代背景下，2015年中央一號文件已明確提出“提高統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力”，要求“抓緊制定農業(yè)對外合作規(guī)劃”、“創(chuàng)新農業(yè)對外合作模式”、“支持開展境外農業(yè)合作開發(fā)”、“完善支持農業(yè)對外合作的投資、財稅、金融、保險、貿易、通關、檢驗檢疫等政策”。2016年中央一號文件在統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源的部分再次強調，要完善農業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，支持我國企業(yè)開展多種形式的跨國經營，在確?？诩Z絕對安全的前提下，利用國際資源和市場，優(yōu)化國內農業(yè)結構，緩解資源環(huán)境壓力。

實際上，作為深受農業(yè)資源約束的全球第一人口大國，隨著中國經濟的發(fā)展、人口的增長和國民膳食結構的改善，完全利用本國生產要素保障國家糧食安全的做法已不現實[15-17]。一些耕地緊缺國也正是出于對國際糧食市場的不信任，才走上了海外耕地投資的道路。然而，受認識水平、發(fā)展階段等因素的限制，中國政府尚未對海外耕地投資進行全方位的審視，特別是同糧食安全威脅類似的日韓等國相比，更缺乏針對中國海外耕地投資企業(yè)的保障體系。對大多數糧食獲取型海外耕地投資國來說，由于糧食是公共物品屬性非常明顯的特殊商品，政府往往是或明或暗的本國企業(yè)海外耕地投資的推動者，即政府扮演著海外耕地投資的隱性主體，企業(yè)則作為海外耕地投資的顯性主體存在。因此，從政府層面構建針對中國海外耕地投資企業(yè)的保障體系，不但是提高企業(yè)競爭力、保障企業(yè)投資成效的需要，更是深化農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略、提高國家耕地資源調配能力的需要。

三、中國實施海外耕地投資所面臨的問題

在當前國際投資環(huán)境中，耕地資源作為投資標的物的特殊性非常突出。同石油、礦石、天然氣等自然資源投資相比，耕地資源除具有一般自然資源投資的特點外，其還具有位置的不可移動性、利用周期的長期性等特殊的投資特征。此外，從投資目的方面看，油氣、礦石資源的投資更具商業(yè)投資屬性，而以保障國家糧食安全為主要目標的海外耕地投資則更具公共屬性。特別是在中國國有糧食企業(yè)深入參與全球海外耕地投資的這一現實下，這一活動的特殊性就更為明顯，這也決定了中國海外耕地投資將面臨一系列特殊問題?？傮w看來，當前中國實施海外耕地投資所面臨的主要問題可劃分為國家層面的戰(zhàn)略謀劃缺失、政府層面的政策支持力度不足和市場層面的服務保障滯后三個方面。

(一)國家層面的戰(zhàn)略謀劃缺失

目前，無論是美德等海外耕地投資后起之秀，還是日韓等海外耕地投資先鋒，均或明或暗地將海外耕地投資納入國家的戰(zhàn)略謀劃*美國前國務卿基辛格有一句經典名言“誰控制了糧食，誰就控制了世界上所有的人”，德國經濟合作發(fā)展部2009年和2012年已出臺兩次政策措施指引德國企業(yè)實施海外耕地投資。。雖然有大量中國企業(yè)已經自發(fā)參與到全球海外耕地投資活動中，以及中國的糧食安全形勢日趨嚴峻，但是中國在在戰(zhàn)略層面對于海外耕地投資的認識，以及謀劃都呈現了明顯的不足*中國的海外耕地投資已引起媒體的關注，但是2008年7月農業(yè)部國際合作司司長李正東、2008年11月國家發(fā)展改革委副主任張曉強均在媒體前否認中國有海外耕地投資計劃。。

實際上，對于海外耕地投資的戰(zhàn)略謀劃，歐美發(fā)達國家和糧食緊缺國已呈現出了明顯的戰(zhàn)略分異。目前，歐美發(fā)達國家主要通過市場化手段調控本國企業(yè)的海外耕地投資活動，進而實現對全球耕地資源的再分配和控制，其目的是增強干預全球糧食市場的能力，而這種干預能力的謀劃又可以分為兩個方面：一是政府對通過對糧食安全的干預達到某種政治目的的謀劃，這方面以美國最為典型；二是發(fā)達國家糧食貿易巨頭通過企業(yè)的縱向一體化戰(zhàn)略，從源頭上實現對糧食生產的控制力，從而進一步擴展企業(yè)盈利空間，這方面則以ADM、邦吉、嘉吉、法國路易達孚這四大國際糧商最為典型。糧食緊缺國則呈現出較為明顯的國家謀劃特征，如日本和韓國政府均將海外耕地投資納入國家糧食安全戰(zhàn)略中，一個提出建立官民一體的海外耕地投資戰(zhàn)略，一個提出要“建立海外糧食基地”，沙特政府也在2011年確立了27個海外耕地投資目標國。

從中國當前的糧食安全戰(zhàn)略所設計的保障抓手來看，主要采用以下兩種手段：一是充分利用國內農業(yè)資源提高糧食產量，如進行種子研發(fā)、土地整治、種植結構調整等；二是利用國際市場，通過糧食貿易補充國內糧食供應量[18-19]。然而，以上兩個抓手均面臨嚴峻挑戰(zhàn)，一方面是國內農業(yè)資源的退化，另一方面是糧食貿易手段可靠性的降低。中共中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在2012年就表示，如果中國不進口農產品，中國需要至少30億畝的農作物播種面積，而中國目前的農作物播種面積只有24億畝，實際農作物播種面積缺口已經達到20%。隨著中國政治實力、經濟實力、參與全球治理能力的提升，以及海外耕地投資國際環(huán)境的改善，中國政府和企業(yè)已具有了參與全球海外耕地投資的動力，更具備了參與海外耕地投資的能力*世界銀行、糧農組織、聯合國貿易和發(fā)展會議、國際農業(yè)發(fā)展基金，國際食物政策研究所等國際機構已出臺《國際土地投資指南》、《尊重權利、生計和資源的負責任農業(yè)投資原則》、《國家糧食安全范圍內土地、漁業(yè)及森林權屬負責任治理自愿準則》和《農業(yè)和糧食系統(tǒng)負責任投資原則》等多項國際公約加強了對海外耕地投資活動的管理。。同時，全球優(yōu)質耕地資源的有限性、區(qū)位優(yōu)勢的不可替代性也決定著中國應及時抓住歷史機遇，積極進行戰(zhàn)略設計，將海外耕地投資納入國家糧食安全戰(zhàn)略謀劃中。

(二)政府層面的政策支持力度不足

海外耕地投資作為一項投資標的物特殊、投資目的特殊的跨國經濟活動，一方面離不開國際公約的約束與支持，另一方面更需要投資國的戰(zhàn)略謀劃。特別是對于糧食緊缺國來說，一旦將海外耕地投資作為保障糧食安全的一種手段，則該項活動的跨國性、耕地資源的敏感性、生產糧食商品的特殊性等，均要求投資國政府出臺全方位的政策，保障本國投資企業(yè)的合法投資權益。

在當前國際政治、經濟環(huán)境中，來自投資國政府等相關政策支持對投資企業(yè)尤為重要，并且這一點已為相關海外耕地投資大國深入應用到其海外耕地投資戰(zhàn)略中。縱觀當前糧食緊缺型海外耕地投資大國對本國企業(yè)的政策支持類型，主要集中于外交、財政、稅收、貿易等方面。如，沙特、阿聯酋、日本等國就非常注重利用外交關系強化本國企業(yè)的投資效果，沙特國王在2006年歷史性訪問印度就是將加強與印度的農業(yè)投資作為重要的考慮因素，阿聯酋在2011年還與蘇丹簽訂了一項諒解備忘錄，要求蘇丹同意阿聯酋將其海外農場的農產品轉移出去。為強化對海外耕地投資企業(yè)的資金支持，2010年沙特耗資8億美元成立了一家國有海外農業(yè)投資公司，卡塔爾也通過主權財富基金支持旗下企業(yè)收購、入股相關海外農業(yè)投資公司。日本除了農林水產省每年都有一筆預算通過海外農業(yè)開發(fā)協(xié)會支持本國企業(yè)進行海外農業(yè)投資外，還與相關被投資國簽訂一系列針對農業(yè)投資企業(yè)的特殊稅收、貿易優(yōu)惠協(xié)定。韓國2012年更是通過出臺《海外農業(yè)合作開發(fā)法》將投資對象集中到農業(yè)領域，并專門設立海外農業(yè)開發(fā)貸款基金，從法律和財政方面對企業(yè)投資提供保障。

(三)市場層面的服務保障滯后

從當前海外耕地投資的運作模式看，糧食緊缺國的海外耕地投資主要通過兩類主體實施，一個是以投資企業(yè)為外在表現的顯性主體，另一個是以政府為內在支持的隱性主體。在具體的項目操作中，政府往往作為扮演著企業(yè)支持者的角色，而投資企業(yè)則在一線進行項目談判。在現代商業(yè)模式下，政府的角色決定其不能深入參與商業(yè)投資，企業(yè)作為市場的參與者，其具有追逐投資利潤的天性。因此，如何將政府的糧食安全訴求通過政策、市場保障措施嵌入到企業(yè)的海外耕地投資活動中，已經成為一些國家利用市場外衣支持本國海外耕地投資企業(yè)的重要手段。

沙特政府在2009年出臺的海外農業(yè)投資行動計劃中就提出，要讓私人部門而不是政府部門作為投資主體，并要指導私人投資者在海外保障沙特國家糧食安全和全球糧食安全方面發(fā)揮重要作用。特別是沙特還專門成立了部長級委員會，并設立了7個行政辦公室分別從政策法規(guī)、農業(yè)公司、雙邊協(xié)議、金融、信息等方面為投資者提供服務。日本農林水產省、經濟省和外務省，除了通過成立和組織日本國際協(xié)力銀行(JBIC)、日本國際協(xié)力機構(JICA)、日本報以振興機構(JETRO)、日本貿易保險(NEXI)等機構為本國企業(yè)提供市場化融資和保險服務，還通過海外農業(yè)開發(fā)協(xié)會聯合國內大型跨國企業(yè)的情報網絡，對國際上海外耕地投資的相關信息進行調研，并定期向日本海外耕地投資企業(yè)發(fā)布。韓國2011年成立了海外農業(yè)技術開發(fā)中心、2012年分別成立了韓非農產品技術合作體和海外農業(yè)開發(fā)協(xié)會，并且通過政府設立的海外農業(yè)開發(fā)服務中心，向韓國海外耕地投資企業(yè)提供投資目標國環(huán)境調查、管理政策、技術支持、員工培訓和金融等方面的服務。此外，韓國農林水產食品部還提出要形成對投資企業(yè)的服務合力，并計劃將全韓經濟人聯合會和進出口銀行拉入海外農業(yè)開發(fā)合作團體中，實現政府指導下的官民合營，進而強化企業(yè)集團之間的有機聯系。

目前，中國主要有三大類海外耕地投資市場主體：一是如中糧集團、北大荒集團為代表的國有企業(yè)；二是以湖北萬寶糧油、陜西金牛乳業(yè)為代表的私營企業(yè)；三是以溫州農民、滄州農民為代表的私人跨國土地承包大戶。然而，同競爭者相比，無論是國有企業(yè)、私營企業(yè)，還是跨國農業(yè)承包大戶均缺乏有力的市場服務保障。首先，銀行金融服務跟不上。受中國銀行業(yè)整體國際化水平較低的限制，當前中國“走出去”企業(yè)均面臨著相對滯后的金融服務困難，作為“走出去”薄弱環(huán)節(jié)的海外耕地投資企業(yè)，其更是面臨著一系列的融資障礙。其次，跨國投資保險服務脫節(jié)。除了政府主導的境外投資保險制度外，民間商業(yè)保險已成為一些國家海外耕地投資企業(yè)化解投資風險的強大后盾，然而中國目前只有中國人民保險集團股份有限公司一家可為中國企業(yè)提供商業(yè)風險和人身風險的保險服務。最后，信息中介服務缺失。中國的國有海外耕地投資企業(yè)，特別是大型糧油企業(yè)，主要通過農業(yè)系統(tǒng)的對外援助項目獲取相關投資信息，而私營企業(yè)和私人跨國土地承包大戶則為自發(fā)尋找投資機會，同海外耕地投資大國相比，一方面中國的投資信息情報搜集不系統(tǒng)、不權威，另一方面信息中介服務的缺失更增加了企業(yè)的投資成本和風險。

四、對構建中國海外耕地投資保障體系的思考

海外耕地投資作為當前國際農業(yè)投資發(fā)展的重要方向，既是耕地資源日益緊缺背景下經濟全球化帶來的必然現象，又是中國實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略、運用“兩種資源、兩個市場”保證國內農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在當前國內外耕地資源環(huán)境和糧食供求環(huán)境中，海外耕地投資將對國家糧食安全具有長久且深遠的影響。對中國這樣耕地資源貧乏、糧食安全形勢嚴峻的大國來說，在確?？诩Z絕對安全的前提下，有效利用國際耕地資源和市場，將對優(yōu)化國內農業(yè)結構，緩解資源環(huán)境壓力具有極大意義。因此，為中國海外耕地投資企業(yè)建立從國家到市場的全方位保障體系，不但是在企業(yè)投資活動中內嵌國家利益的需要，而且也是深入貫徹國家“兩個市場、兩種資源”戰(zhàn)略的客觀要求。

(一)構建海外耕地投資的戰(zhàn)略支撐體系

1.將海外耕地投資納入國家糧食安全戰(zhàn)略設計中

隨著新課程改革的不斷推進，初中體育教學的現狀相較于以往有了很大的改善，教學水平有了顯著提高，學生的身體素質和心理素質有了顯著增強。但是從目前初中體育教學的開展現狀來看，在教學實踐中仍舊存在一定的問題，而學生主動參與性較低便是其中之一。學生作為體育教學的主體，一旦主動參與性不足，則會直接對教學質量造成影響，也就導致無法實現既定的教學目標。因此，必須要采取有效手段加以解決。

中國政府一直將糧食安全視為關系國民經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題?！秶壹Z食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》和最近幾年的中央一號文件已多次提出要構建新形勢下的糧食安全戰(zhàn)略，綜合考慮國內資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿易環(huán)境變化規(guī)劃國家糧食安全戰(zhàn)略。然而，遺憾的是在當前的國家糧食安全戰(zhàn)略設計中，并沒有將口糧安全和其他糧食用途安全深入區(qū)分，更沒有將海外耕地投資這一糧食安全保障途徑納入國家糧食安全戰(zhàn)略設計中。在國內糧食消費量不斷提升和耕地數量、質量下降嚴重的背景下，把海外耕地投資納入國家糧食安全戰(zhàn)略設計中，一方面可將非口糧部分的糧食供應適度轉移出去，緩解國內耕地資源承載壓力，另一方面也有利于抓住當前全球海外耕地投資的歷史機遇，對全球優(yōu)質耕地資源盡早布局。

目前，中國多年成為大米、小麥和玉米的凈進口國，大豆等油料作物更是需要依靠國際市場進口解決，利用國際糧食市場和國外資源保障糧食安全實際已是中國穩(wěn)定國內糧食市場供應的重要選項。在農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的指引下，已有一批中國企業(yè)自發(fā)參與到全球海外耕地投資活動中，但是受國家糧食安全保障戰(zhàn)略頂層設計缺失的限制，中國企業(yè)在與日本、韓國等國的企業(yè)進行競爭時面臨諸多困難，這也反映出決策部門對統(tǒng)籌利用兩種資源、兩個市場的認識有待進一步深化。此外，在當前全球方興未艾的海外耕地投資環(huán)境中，大多數耕地資源充沛、農業(yè)發(fā)展水平較低的發(fā)展中國家具有良好的耕地資源投資和開發(fā)潛力，作為糧食進口和外匯儲備大國的中國正面臨著難得的歷史機遇。因此，國家決策部門應當及時扭轉認識，重視海外耕地投資對保障國家糧食安全的作用，關注海外耕地投資在糧食生產環(huán)節(jié)增強糧食供給控制力的效用，將海外耕地投資作為保障國家糧食安全的補充手段納入國家糧食安全戰(zhàn)略的設計中，并對其進行頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.制定海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃

在全球糧食價格高位徘徊的背景下，面對全球逐漸凸顯的糧食市場風險，部分國家已對海外耕地投資進行了系統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，如日本實施的海外農業(yè)戰(zhàn)略，韓國提出的海外糧食生產基地建設戰(zhàn)略，沙特等海合會國家的海外農業(yè)投資行動計劃等。作為一項投資標的物特殊的涉外自然資源獲取活動，國家糧食安全戰(zhàn)略中的海外耕地投資活動必須要由國家進行系統(tǒng)的規(guī)劃。在海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃中，要重點協(xié)調好海外耕地投資與口糧、飼料用糧、工業(yè)用糧之間的關系，堅決把中國人的“米袋子”掌握在自己手中，依靠國內農業(yè)資源解決口糧問題，飼料用糧、工業(yè)用糧則可以適度轉移出去。

海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃還必須將保障國內糧食市場的供應作為戰(zhàn)略規(guī)劃設計的核心問題，正確處理好政府這一海外耕地投資顯性主體與企業(yè)這一隱性主體之間的關系，將國家保障糧食供應的目標與企業(yè)追逐利潤的目標統(tǒng)一起來。從當前海外耕地投資農場的糧食流向來看，其主要有兩種途徑，一是投資企業(yè)直接將糧食拉回國內，供應母國糧食市場，如沙特、阿聯酋、韓國、日本等；二是將糧食在被投資國或者國際糧食市場進行銷售，投資企業(yè)獲取銷售利潤，如瑞典、英國、法國等。海外耕地投資的戰(zhàn)略規(guī)劃一定要處理好以上兩種關系，有重點、有差異的將國家糧食安全目標內嵌到企業(yè)經營目標中，實現海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃與國家“兩個市場、兩種資源”戰(zhàn)略的對接。海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃中還應綜合考慮中國的外交特點、地緣政治關系、企業(yè)投資水平，并結合國家的糧食安全目標重點從耕地資源較為充裕、生產水平相對落后的發(fā)展中地區(qū)尋找突破口，為企業(yè)管理水平的提升和日后擴大投資渠道奠定基礎。此外，在海外耕地投資戰(zhàn)略規(guī)劃還要針對不同被投資國家的土地制度、政府治理水平、社會管理水平等特點靈活規(guī)劃，引導企業(yè)采取差別化的海外耕地投資模式，提高投資成效。

3.構建海外耕地投資的對外政策宣示策略

目前，海外耕地投資還是一個相對敏感的話題，特別是韓國投資馬達加斯加項目失敗后所產生的政治影響，更使海外耕地投資處于復雜的輿論環(huán)境中。在國際上，針對海外耕地投資的“土地掠奪”、“新殖民主義”時有喧囂，而特別針對中國的“中國威脅論”、“中國企業(yè)社會責任缺失論”、“中國企業(yè)管理水平不足論”等不僅為中國企業(yè)進行能源礦產投資制造了諸多阻力，也為中國企業(yè)進行海外耕地投資制造了諸多障礙。從中國的耕地資源安全和糧食安全環(huán)境看，海外耕地投資的戰(zhàn)略重要性實際并不亞于能源和礦產資源投資，構建科學的海外耕地投資對外政策宣示策略，對中國海外耕地投資政策進行宣示，不但是降低乃至消除國際社會猜測和疑慮的需要，也是保障中國企業(yè)投資權益的客觀要求。

聯合國糧農組織和世界銀行也一直倡導加大對不發(fā)達國家的農業(yè)投資力度，消除全球人類面臨的饑餓威脅。中國的海外耕地投資政策宣示應緊跟聯合國糧農組織和世界銀行等國際組織的倡導，站在為全人類的可持續(xù)發(fā)展謀福利的高度，強調中國企業(yè)海外耕地投資的正義性，以及為解決全球糧食安全問題的貢獻。海外耕地投資的對外政策宣示還應針對不同的利益相關者，有重點地突出不同的宣傳內容。在國際層面，強調中國企業(yè)的海外耕地投資對全球糧食增產、農業(yè)技術傳播、反貧困等事業(yè)的貢獻；在國家層面，強調其對被投資國糧食產量提升、農業(yè)基礎設施改善、農業(yè)發(fā)展的貢獻；在農民社區(qū)層面，強調其對改善當地人民生活條件、農場工人的合法權益維護、生態(tài)環(huán)境保護等方面的貢獻。此外，海外耕地投資對外政策宣示還應擴充宣示形式和途徑，形成多位一體的宣傳體系，提升對海外耕地投資問題的認識水平，加強對海外耕地投資問題的研究，構建多元化的宣傳途徑，形成針對國際組織、被投資國政府的官方宣傳，針對非政府組織的半官方宣傳，針對項目當地員工和社區(qū)的民間宣傳。總之，在海外耕地投資對外政策宣示中，要注意動用國家、企業(yè)、員工等一切資源強化對海外耕地投資的輿論引導力，打造有利的輿論環(huán)境，利用多種場合塑造中國投資企業(yè)的公共形象，并與國際上相關的獨立研究機構合作，用投資案例、統(tǒng)計數據說話，全面擴大中國進行海外耕地投資的軟實力、影響力。

(二)完善海外耕地投資的政府支持體系

1.布局海外耕地投資國際規(guī)則的制定

海外耕地投資的發(fā)展已引起聯合國糧農組織、世界銀行、全球農業(yè)發(fā)展基金等多家國際機構的重視，并連續(xù)出臺了《土地改革與農村發(fā)展國際會議宣言》、《國際土地投資指南》、《負責任農業(yè)投資原則》、《海外耕地投資行為準則》、《國家糧食安全框架下土地、漁業(yè)及森林權屬負責任治理自愿準則》等國際規(guī)范約束和指導全球海外耕地投資行為。作為人口大國的中國，如何深入參與到海外耕地投資國際規(guī)則的制定中，并內嵌自己的意圖，不但是關乎中國企業(yè)投資權益保障的問題，更是關乎國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題。實際上，在國際規(guī)則制定過程中搶占“規(guī)則高地”，已成為各國在國際社會推行國家利益的重要手段。國際規(guī)則制定的本質就是在談判過程中強化本國利益，并迫使對方進行讓步，這已在聯合國、世貿組織等機構的成立過程中得到證明。在海外耕地投資國際規(guī)則制定方興未艾的今天，受認識水平的限制，中國政府在已出臺的全球海外耕地投資國際規(guī)范中均沒有發(fā)揮建設性的作用，已暴露出了主導海外耕地投資國際規(guī)則能力不足的缺陷。

習近平總書記已多次強調，中國要積極參與全球治理，為發(fā)展中國家爭取更多的制度性權力和話語權。從當前相關規(guī)則的制定程度看，細化負責任農業(yè)投資的概念、土地權屬的國內治理、國際規(guī)則與國內法律的銜接等方面將是海外耕地投資規(guī)則制定的重要議題。面對以上契機，中國應當謀求海外耕地投資國際規(guī)則制定中的話語權，布局海外耕地投資國際規(guī)則的制定：(1)積極參與糧食安全委員會有關海外耕地投資的議題，摸清海外耕地投資國際規(guī)則制定倡導國的戰(zhàn)略意圖與動向，打有準備之仗；(2)尋找利益共同體，挑選時機和場合發(fā)出自己的聲音，尋找議題突破口，占領海外耕地投資推行的道德制高點；(3)加強國內部委、部門之間的協(xié)調，針對海外耕地投資的跨部門、跨學科問題科學組建涵蓋技術、法律、國際貿易、政策、經濟等領域專家的談判隊伍，深化對海外耕地投資問題的認識，并形成系統(tǒng)性、連續(xù)性的應對措施；(4)提升海外耕地投資軟實力，加強與相關非政府組織、獨立學術機構、獨立學者之間的聯系，借助世貿組織、聯合國貿易會議等國際組織擴大中國在海外耕地投資國際規(guī)則制定中的影響力。

2.構建海外耕地投資的國際合作機制

國際社會對海外耕地投資管理問題的重視，也為中國構建政府主導的海外耕地投資合作機制提供了新契機。目前，一些國家相對完善的海外耕地投資國際合作機制已對保障其投資成效發(fā)揮了重要作用，如日本的農業(yè)專項援助政策、海外農業(yè)開發(fā)政策等。中國可借鑒相關國家的成功經驗，以農業(yè)國際合作為突破口，構建國家主導、企業(yè)配合的海外耕地投資國際合作機制。據《中國農業(yè)發(fā)展報告2012》統(tǒng)計數據顯示，截止2012年底中國已與全球91個國家和地區(qū)建立了穩(wěn)定的雙邊農業(yè)合作關系，并簽訂了189個各種類型的農業(yè)國際合作雙邊協(xié)議，并組建了64個農業(yè)聯委會和工作組。據商務部境外投資企業(yè)(機構)名錄統(tǒng)計，目前中國已有超過600家農業(yè)企業(yè)在全球93個國家和地區(qū)設立了596個境外農業(yè)投資分支機構。以上政府和企業(yè)層面的對外農業(yè)活動，不但為中國構建海外耕地投資的國際事務合作奠定了基礎，也為中國進行海外耕地投資實務合作提供了條件。

海外耕地投資國際合作機制要秉承互利共贏原則，推動中國企業(yè)投資活動的可持續(xù)性。在海外耕地投資國際合作機制的設計中，中國政府及其相關海外耕地投資合作參與部門要堅持合作、互利、共贏、發(fā)展的理念，通過安排高層訪問、推進雙方農業(yè)和商務部門合作、建立高級別合作專家組等方式落實海外耕地投資項目，并為投資企業(yè)提供多方支持，實現中國與被投資國海外耕地投資合作的長期性。海外耕地投資的國際合作機制還要重視不同層次之間的有機聯系，在政府主導下全方位打造以投資企業(yè)為核心，由國際組織、政府部門、中介機構提供支持的良性合作互動關系，加強與聯合國糧農組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、植物新品種保護國際聯盟、聯合國環(huán)境署等國際組織的合作。中國海外耕地投資的國際合作機制中要加強與相關國際組織的聯系，并借用其力量推進中國的海外耕地投資戰(zhàn)略。政府部門則通過建立相應的磋商機制，定期指派一定級別的代表進行會晤，并簽署具備法律效力的備忘錄、合作協(xié)議等，著力掃清制約中國投資企業(yè)的體制障礙。

3.加大對海外耕地投資企業(yè)的政策扶植力度

企業(yè)的海外耕地投資行為，表面上看來是一種跨國經濟活動，其實質是對全球耕地資源的再分配，而且還有可能演化為關系全球糧食安全和可持續(xù)發(fā)展的重大問題。也正是由于該項活動對全球糧食安全格局變化具有巨大的潛在影響力，無論是國際組織還是主權國家，無不對該問題極大關注。在當前市場規(guī)則下，政府一般不具有作為投資實施主體的身份和條件，其維護糧食安全的目標就必須通過投資企業(yè)去實現，這就要求政府盡可能將企業(yè)的盈利目標統(tǒng)一到國家糧食安全目標上來。國家糧食安全的目標在實際操作中也必然會與企業(yè)生產經營的盈利目標發(fā)生沖突，企業(yè)的逐利天性也會使其在海外耕地投資實踐中有偏離政府的糧食安全目標的天然沖動，這就需要政府采取一定手段對企業(yè)的相關決策進行引導。

從當前其他國家對海外耕地投資的政策扶持經驗、中國海外耕地投資的性質和企業(yè)特點來看，中國政府應重點以財政、稅收、貿易、外匯、境外投資保險五個方面為突破口，構建中國的海外耕地投資綜合政策支持體系。公共財政政策作為調控宏觀經濟的重要手段，對微觀企業(yè)主體的生產經營具有重要的調控作用，在海外耕地投資初期，財政政策的支持將是培育海外耕地投資企業(yè)的重要抓手。作為一項有利于國家糧食安全的資源投資活動，政府還應利用稅收工具調控海外耕地投資企業(yè)行為，如同被投資國簽訂稅收協(xié)定、設定稅收抵免制度、降低關稅稅率等。在貿易政策方面，政府除了可利用綠箱政策、黃箱政策和藍箱政策對企業(yè)支持外，還應注意通過貿易壁壘談判、調整農資貿易政策、構建貿易信息服務平臺等方式加大對中國海外耕地投資企業(yè)的扶持力度。在外匯政策方面，可以適當提高投資企業(yè)的外匯兌換限額，甚至可以考慮為有實力的企業(yè)提供直接外匯貸款、擔保和貼息，助力企業(yè)擴大海外耕地投資規(guī)模。此外，考慮到海外耕地投資的風險性較高，中國還可借鑒歐美等發(fā)達國家的經驗，以國家財政作為理賠后盾，建立政府層面的境外投資保險制度，協(xié)助海外耕地投資企業(yè)化解投資風險。

(三)建立海外耕地投資的市場化服務體系

1.加大對海外耕地投資企業(yè)融資的支持力度

海外耕地投資作為一種基于資源獲取和控制的跨國農業(yè)投資，具有固定成本高、投資周期長的特點，這就要求投資企業(yè)要有較高的資金運作能力。為支持本國企業(yè)的投資，沙特、阿聯酋等國紛紛動用主權財富基金、日本企業(yè)除了可以獲得農林水產省、經濟產業(yè)省和財務省的專項財政資金外，還可以從日本國際協(xié)力銀行獲取專項貸款，美國、瑞典等發(fā)達國家的企業(yè)則主要運用成熟的金融市場為企業(yè)籌集資金。反觀中國海外耕地投資企業(yè)，其融資渠道卻極為有限。根據筆者對多家海外耕地投資企業(yè)的調研，從國家開發(fā)銀行獲取資金支持是中國企業(yè)為數不多的獲取投資金融支持途徑，如國家開發(fā)銀行湖北分行就在非洲設立了辦事機構，配備了一批國際化的專屬客戶經理為海外耕地投資企業(yè)提供跟蹤支持。

從國際經驗來看，商業(yè)銀行等金融機構的資金應當成為中國海外耕地投資企業(yè)籌集資金的重要選擇，如日本、韓國、美國等國的投資企業(yè)就較多地利用商業(yè)銀行進行融資。實際上，隨著中國“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實施，國內金融機構的國際合作能力和服務能力也在隨之不斷提升。銀監(jiān)會統(tǒng)計報告顯示，截止2014年底，共有20家中資銀行金融機構在全球53個國家和地區(qū)設立了1200多家分支機構，資產總規(guī)模也超過了1.5萬億美元。但是，從當前中資銀行的服務對象來看，產能輸出、基礎設施、能源礦產等企業(yè)是金融機構服務的重點，而農業(yè)企業(yè)并不為相關金融機構所重視。從當前中資銀行的服務產品方面看，海外耕地投資企業(yè)可以獲得的融資產品主要有資源支持性結構融資、境外并購貸款、國際銀團貸款、結構性商品融資和內保外貸等形式。然而，受行業(yè)發(fā)展階段、投資風險等因素的限制，農業(yè)企業(yè)以及海外耕地投資企業(yè)并不能有效利用以上金融產品。因此，在中國當前金融機構在全球不斷布局的趨勢下，市場化程度較高的金融機構應當成為海外耕地投資企業(yè)籌集資金的首要選擇，國家應當從出臺相關管理措施引導中資金融機構創(chuàng)新金融產品、細分支持領域，加大對中國海外耕地投資企業(yè)的金融支持力度。

2.加強對海外耕地投資企業(yè)的商業(yè)保險支持

海外耕地投資作為一種投資標的物特殊的跨國經濟活動，其面臨的特殊土地管理風險、政府治理風險、社會風險等已成為制約企業(yè)順利達成投資目的的主要障礙。目前，在歐美、日韓等發(fā)達國家，保險業(yè)已發(fā)展成為一個成熟較為的行業(yè)，健全的境外投資保險制度和民間商業(yè)保險機構共同為其海外投資企業(yè)提供了相對完善的保險服務。從作用機制上看，境外投資保險制度通常為政府主導，主要以國家財政作為理賠后盾，其實質是投資國政府對本國投資者對外投資的一種保護手段，往往屬于政府政策支持的范疇。民間商業(yè)保險機構主要以保險公司的自有資金為后盾，采用市場化的手段幫助投資企業(yè)化解風險，其實質就是一種商業(yè)運作，美國國際集團(American International Group)、美國丘博保險集團(Chubb)、德國安聯集團((Allianz SE)、荷蘭國際集團(International Nederland Group)、加拿大鮑爾集團(Power Corporation of Canada)等公司均提出了針對其海外投資企業(yè)的商業(yè)保險品種。

目前，中國只有兩家機構涉及海外耕地投資保險業(yè)務，一是中國出口信用保險公司，其承保內容主要有匯兌限制、征收、戰(zhàn)爭、政治暴亂、政府違約等，屬于政府主導下的境外投資保險范疇，另一個是中國人民保險集團股份有限公司，其承保內容主要是商業(yè)風險和人身風險，該公司從2013年才開始試點短期的出口信用保險業(yè)務。然而，受國際化水平不足的制約，中國的海外耕地投資企業(yè)很難從中國人民保險集團股份有限公司獲得商業(yè)保險支持。湖北最大的海外耕地投資企業(yè)湖北聯豐海外農業(yè)開發(fā)有限公司高層管理人員就坦言，該公司在獲取設備、基礎設施等項目風險的承保上異常困難，中國保險公司往往以沒有此類險種予以拒絕，即使曾經為公司員工購買過的人身意外傷害保險，也因為保險公司對國外投資環(huán)境的不了解而不準備續(xù)簽。因此，加大對海外耕地投資企業(yè)的商業(yè)保險支持，著力提升中國保險公司的國際化水平，無論對深化農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，還是支持中國海外耕地投資企業(yè)都極為關鍵。

3.大力培育服務海外耕地投資的中介力量

從日本、韓國、沙特等國的操作經驗看，服務海外耕地投資企業(yè)的中介機構正逐漸在其海外耕地投資活動中發(fā)揮著重要作用。如，日本國際協(xié)力機構、日本國際協(xié)力銀行、日本貿易振興機構等就一直在積極搜取相關農業(yè)情報，為該國海外耕地投資企業(yè)尋找投資機會；韓國則是在海外農業(yè)開發(fā)服務中心的主導下，韓國國際合作局、韓國進出口銀行、韓國農村發(fā)展局、海外農業(yè)開發(fā)協(xié)會等機構的配合下，向韓國海外耕地投資企業(yè)提供投資目標國環(huán)境調查、法規(guī)制度介紹、農業(yè)基礎設施調查、員工培訓等方面的服務；沙特在部長級委員會下設置7個技術委員會為沙特投資企業(yè)提供投資信息、目標投資國政策法規(guī)、雙邊協(xié)議、種植情報等方面的服務。

從國際經驗看，中介機構無論在跨國農業(yè)投資，還是在海外耕地投資中均發(fā)揮著重要的作用，并可以有效補充海外耕地投資企業(yè)的一些不足，特別是在化解社會風險方面?；谥袊Ｍ飧赝顿Y中介力量滯后的現實，可以從以下四個方面培育服務海外耕地投資企業(yè)的中介力量：首先，在國家層面成立類似韓國海外農業(yè)開發(fā)協(xié)會的高層次海外耕地投資協(xié)會，為投資企業(yè)在高層面實現投資合作、信息交換、人才交流等提供協(xié)調和服務；其次，建立海外耕地投資公共服務平臺，加強對海外耕地投資情報的綜合處理，為中國投資企業(yè)提供投資信息、種植情報、基礎設施等方面的信息服務；再次，可以在不同地區(qū)重要海外耕地投資目標國建立投資商會，一方面為企業(yè)提供更加權威、及時的投資情報，另外一方面也為企業(yè)形成合力化解投資風險提供方便；最后，通過培育海外耕地投資決策咨詢機構引領海外耕地投資人才的培養(yǎng)，協(xié)助企業(yè)做好投資的法律事務、投資可行性研究、投資風險評估、投資合同翻譯、員工培訓、企業(yè)社會責任認識等方面的服務。

五、結論與討論

糧食安全問題屬于深刻關乎國家自立、社會穩(wěn)定的重大戰(zhàn)略問題，特別是對中國這樣耕地資源匱乏、人口眾多的大國來說尤其如此。最近幾年，全球石化能源市場的波動、生物能源產業(yè)的發(fā)展對國際糧食市場產生了重要影響，也使得全球耕地資源與人口分布不均衡的矛盾更加尖銳。目前，部分國家已意識到投資他國耕地資源的戰(zhàn)略屬性，并將耕地視為與石油、礦產等資源同等重要的戰(zhàn)略資源，鼓勵本國企業(yè)在全球進行海外耕地投資布局。海外耕地投資作為當前國際政治、經濟大背景下的新生事物，中國顯然不能置身事外。在中國企業(yè)不斷深入參與全球海外耕地投資和其他國家不斷增強對本國海外耕地投資企業(yè)支持力度的現實背景下，中國應當立足當前國情對海外耕地投資活動進行深刻謀劃。綜合而言，中國應當從國家戰(zhàn)略、政府服務和市場服務三個方面構建三位一體的海外耕地投資保障體系：(1)將海外耕地投資作為保障糧食安全的補充措施納入國家糧食安全戰(zhàn)略設計中，并以此為牽引謀劃中國海外耕地投資的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策宣示策略；(2)從國際規(guī)則制定、國際合作機制建立和政策扶持三個方面進一步完善中國海外耕地投資的政府支持體系；(3)從金融支持、商業(yè)保險和中介服務三個方面建立中國海外耕地投資的市場化服務體系。

總而言之，海外耕地投資是當前國際上一些國家化解糧食安全威脅、破除能源危機，甚至是追逐金融利潤的重要舉措，其重要性理應引起中國政府的重視。面對嚴峻的糧食安全形勢嚴峻和大量企業(yè)對全球海外耕地投資活動的參與，中國政府必須對海外耕地投資保障體系建設未雨綢繆。中央一號文件已多次指出，要完善農業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，提高統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場兩種資源的能力，優(yōu)化國內農業(yè)結構，緩解資源環(huán)境壓力。中共中央十八屆五中全會公報也明確指出，中國要順應國家經濟深度融入世界經濟的趨勢，發(fā)展更高層次的開放型經濟，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，形成深度融合的互利合作格局。因此，在中國深入參與全球治理和深入推進農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的時代背景下，面對耕地資源對中國糧食安全的硬性約束，借鑒他國經驗構建針對本國海外耕地投資企業(yè)的保障體系，不僅是深化農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略、夯實國家糧食安全保障基礎的客觀要求，也是深入參與全球耕地資源配置的現實需要。

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(本文責編：辛 城)

China’s Overseas Farmland Investment Supporting System:Perspective of Food Security

HAN Jing, LU Xin-hai

(CollegeofPublicAdministration,CentralChinaNormalUniversity,Wuhan430079,China)

Under the background of highly integration of the global economy, overseas farmland investment has been taken as an important measure to defuse food security and energy security threat, as well as a vital instrument for financial enterprises to pursue investment profits. Overseas farmland investment has aroused great attention of the international agricultural researchers and of a few state governments as well. With in-depth advancing of China’s agricultural “walking out strategy”, a large number of Chinese companies have participated in overseas farmland investment spontaneously. This paper makes an analysis of main countries’ overseas farmland investment activity and their supporting measures by adopting documentary material method as well as induction and deduction method. It is suggested that Chinese government should establish an overseas farmland investment supporting system by taken state strategy, governmental service and market service as a whole. Firstly, taking overseas farmland investment as a supplemental measure of national food security strategy planning in order to make China’s overseas farmland investment strategy and policy; secondly, further improving state supporting system of China’s overseas farmland investment from international rulemaking, international cooperation mechanism constructing and policy support; thirdly, establishing market service system of China’s overseas farmland investment from financial support, commercial insurance and intermediary service.

food security; overseas farmland investment; supporting system; foreign agricultural cooperation

2016-04-09

2016-10-28

自然科學基金青年項目(41501589)；中國博士后科學基金第57批面上項目(2015M572158)；國家自然科學基金面上項目(41371522)。

韓璟(1985-)，男，河南鄧州人，華中師范大學公共管理學院講師，博士，研究方向：糧食安全與土地可持續(xù)利用。

F301.2

A

1002-9753(2017)02-0017-12