阮詠華

資產(chǎn)評估法的頒布是我國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的重要里程碑，標(biāo)志著我國資產(chǎn)評估行業(yè)步入了依法治理的新時(shí)代。財(cái)政部制訂并頒發(fā)的《資產(chǎn)評估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》是繼資產(chǎn)評估法頒布之后資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)生的又一件大事。管理辦法的發(fā)布是貫徹實(shí)施資產(chǎn)評估法的重要舉措，為構(gòu)建新形勢下資產(chǎn)評估行業(yè)管理架構(gòu)提供了藍(lán)圖，為促進(jìn)評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員的多元化發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，為解決評估行業(yè)多頭管理、虛假報(bào)告和重大遺漏報(bào)告認(rèn)定等問題指明了方向。

近日，財(cái)政部頒發(fā)了《資產(chǎn)評估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》，這是繼2016年7月2日資產(chǎn)評估法頒布之后資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)生的又一件大事。資產(chǎn)評估法的頒布是我國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的重要里程碑，標(biāo)志著我國資產(chǎn)評估行業(yè)步入了依法治理的新時(shí)代。為了貫徹實(shí)施資產(chǎn)評估法，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善資產(chǎn)評估行業(yè)管理，需要資產(chǎn)評估相關(guān)行政管理部門按照資產(chǎn)評估法的要求，建立新的管理規(guī)范和工作流程。由財(cái)政部制定并頒發(fā)的《資產(chǎn)評估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”）正是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要而出臺(tái)的管理制度，將為資產(chǎn)評估行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

一、管理辦法的發(fā)布是貫徹實(shí)施資產(chǎn)評估法的重要舉措

貫徹實(shí)施資產(chǎn)評估法對維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)國有資本權(quán)益、防范國有資產(chǎn)流失、規(guī)范資本市場運(yùn)作、防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)公眾利益和國家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展具有重要作用。資產(chǎn)評估法的實(shí)施離不開配套制度的建設(shè)。資產(chǎn)評估法明確要求國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門組織制定評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法，按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

2016年9月30日，財(cái)政部率先發(fā)布了資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法（修訂征求意見稿），通過國務(wù)院法制辦網(wǎng)站和財(cái)政部網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見。隨后在對社會(huì)各界的反饋意見進(jìn)行歸納匯總和認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了管理辦法。管理辦法的正式發(fā)布，對于理順評估行業(yè)管理體制，規(guī)范資產(chǎn)評估行為，促進(jìn)評估行業(yè)健康發(fā)展具有積極的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

二、管理辦法為構(gòu)建新形勢下資產(chǎn)評估行業(yè)管理架構(gòu)勾勒了藍(lán)圖

資產(chǎn)評估法規(guī)定評估機(jī)構(gòu)及其評估專業(yè)人員開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和評估準(zhǔn)則，遵循獨(dú)立、客觀、公正的原則；評估行業(yè)可以按照專業(yè)領(lǐng)域依法設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律管理，并接受有關(guān)評估行政管理部門的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督；國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。對此，管理辦法明確指出，財(cái)政部門對資產(chǎn)評估行業(yè)的財(cái)政監(jiān)督管理，實(shí)行行政監(jiān)管、行業(yè)自律與機(jī)構(gòu)自主管理相結(jié)合的原則。

管理辦法要求資產(chǎn)評估專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)接受所在資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理，不得從事?lián)p害資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)合法利益的活動(dòng)，同時(shí)以較大篇幅強(qiáng)調(diào)了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的自主管理。這可以說是管理辦法的一大亮點(diǎn)。管理辦法不僅對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)自身的合法合規(guī)經(jīng)營提出了具體要求，也明確要求資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)量控制制度和內(nèi)部管理制度，以加強(qiáng)對業(yè)務(wù)質(zhì)量、檔案、人事、繼續(xù)教育和財(cái)務(wù)等方面的管理，以及對執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制。其中還特別提到了實(shí)行集團(tuán)化發(fā)展的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在質(zhì)量控制、內(nèi)部管理、客戶服務(wù)、企業(yè)形象、信息化等方面，對設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，或者對集團(tuán)成員實(shí)行統(tǒng)一政策。

管理辦法也再次明確了資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)在行業(yè)管理中的地位和作用。中國資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)依法負(fù)責(zé)全國財(cái)政部門監(jiān)管的資產(chǎn)評估行業(yè)的自律管理，地方資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)依法負(fù)責(zé)本地區(qū)財(cái)政部門監(jiān)管的資產(chǎn)評估行業(yè)的自律管理。

管理辦法的另一個(gè)亮點(diǎn)是對財(cái)政部門如何實(shí)施對資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)督檢查提出了具體規(guī)定。2015年以來，國家全力推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管改革，財(cái)政部也在2016年制定了《資產(chǎn)評估行業(yè)隨機(jī)抽查工作細(xì)則》。管理辦法延續(xù)了監(jiān)管改革的思路，強(qiáng)調(diào)事中事后的監(jiān)管。根據(jù)管理辦法的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門對資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)督檢查，不僅包括年度檢查，還有必要的專項(xiàng)檢查。同時(shí)，管理辦法還細(xì)化了資產(chǎn)評估委托人或資產(chǎn)評估報(bào)告使用人等公民、法人或其他組織對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)評估專業(yè)人員的投訴、舉報(bào)機(jī)制?？梢哉f管理辦法充分體現(xiàn)了政府部門簡政放權(quán)、放管結(jié)合的監(jiān)管原則，對打造公平競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。管理辦法對新形勢下資產(chǎn)評估行業(yè)的立體化管理設(shè)計(jì)了完整的架構(gòu)，將有利推動(dòng)行業(yè)的健康有序發(fā)展。

三、管理辦法為促進(jìn)評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員的多元化發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)會(huì)

目前我國評估行業(yè)包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)和礦業(yè)權(quán)評估等不同的專業(yè)領(lǐng)域。評估機(jī)構(gòu)相應(yīng)被劃分為由財(cái)政部管理的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部管理的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)、由國土資源部管理的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)和礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)。評估專業(yè)人員被劃分為資產(chǎn)評估師、房地產(chǎn)估價(jià)師、土地估價(jià)師和礦業(yè)權(quán)評估師。由于相關(guān)評估行政管理部門對評估機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的分類管理，評估專業(yè)人員不能同時(shí)在不同專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)業(yè)。這種管理體制，不利于評估機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)做優(yōu)，不利于綜合性評估人才的培養(yǎng)和發(fā)展，也導(dǎo)致具有雙重或多重職業(yè)資格的評估專業(yè)人員不得不將其他資質(zhì)掛靠在其他專業(yè)領(lǐng)域的評估機(jī)構(gòu)里，產(chǎn)生所謂“掛名”或“兼職”問題。

資產(chǎn)評估法雖然維持了評估專業(yè)人員不得在兩個(gè)以上評估機(jī)構(gòu)從事業(yè)務(wù)的規(guī)定，但大幅放寬了評估機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，并在認(rèn)可評估行業(yè)保留專業(yè)劃分的基礎(chǔ)上，為各專業(yè)類別之間的溝通協(xié)調(diào)，乃至包容合作留下了立法空間。如在規(guī)定公司形式評估機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件時(shí)提到“應(yīng)當(dāng)有八名以上評估師”，但是并沒有對這八名評估師的職業(yè)資格做出具體要求。

我們欣喜地看到，財(cái)政部在管理辦法中率先對此進(jìn)行了積極回應(yīng)。管理辦法指出，設(shè)立資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)只需符合資產(chǎn)評估法規(guī)定的條件。這就意味著在原有的行業(yè)管理辦法中規(guī)定資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的名稱里必需包含“資產(chǎn)評估”字樣的設(shè)立要求被取消了，八名評估師的職業(yè)資格也不強(qiáng)制必須都是資產(chǎn)評估師了。這樣的規(guī)定為同時(shí)具備資產(chǎn)評估資質(zhì)和其他專業(yè)評估資質(zhì)的綜合性評估機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件，也使得評估行業(yè)長期以來存在的具有雙重或多重職業(yè)資格的評估專業(yè)人員的“掛名”或“兼職”問題迎刃而解。

管理辦法的相關(guān)規(guī)定不僅充分體現(xiàn)了國家簡政放權(quán)和深化改革的精神，也充分體現(xiàn)了財(cái)政部門對資產(chǎn)評估行業(yè)開放包容的管理原則，將對評估行業(yè)未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，并推動(dòng)評估行業(yè)更加健康繁榮地向前發(fā)展。

四、管理辦法為解決評估行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的一系列問題指明了方向

資產(chǎn)評估法出臺(tái)后，評估行業(yè)對部分條款的理解還存在分歧或感到困惑。管理辦法為貫徹落實(shí)資產(chǎn)評估法在資產(chǎn)評估專業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施，系統(tǒng)全面地提出了財(cái)政部門對資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，對資產(chǎn)評估行業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的一些問題提供了解決辦法或指明了發(fā)展方向。

（一）關(guān)于評估行業(yè)多頭管理的問題

管理辦法明確規(guī)定了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及其資產(chǎn)評估專業(yè)人員根據(jù)委托對單項(xiàng)資產(chǎn)、資產(chǎn)組合、企業(yè)價(jià)值、金融權(quán)益、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益進(jìn)行評定、估算，并出具資產(chǎn)評估報(bào)告的專業(yè)服務(wù)行為適用本管理辦法。同時(shí)也針對評估行業(yè)以后可能出現(xiàn)的綜合性評估機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)定，涉及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定由其他評估行政管理部門管理的，按照其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

同時(shí)，為了加強(qiáng)財(cái)政部門與其他評估行政管理部門的溝通與合作，加強(qiáng)資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)與其他專業(yè)評估行業(yè)協(xié)會(huì)的交流與協(xié)作，管理辦法明確提出了相關(guān)信息公開、共享，根據(jù)需要制定共同行為規(guī)范，必要時(shí)組織開展聯(lián)合檢查等規(guī)定。這些措施對降低評估行業(yè)的管理成本，規(guī)范評估行業(yè)的共同發(fā)展具有積極意義。

（二）關(guān)于虛假報(bào)告和重大遺漏報(bào)告的認(rèn)定問題

資產(chǎn)評估法對評估專業(yè)人員簽署有重大遺漏或者虛假評估報(bào)告的行為，以及評估機(jī)構(gòu)出具有重大遺漏或者虛假評估報(bào)告的行為制定了明確的法律責(zé)任。虛假評估報(bào)告和重大遺漏評估報(bào)告的認(rèn)定問題，不僅關(guān)系到評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員的切身利益，也是委托方、評估報(bào)告使用者和監(jiān)管部門關(guān)注的焦點(diǎn)。由于資產(chǎn)評估行業(yè)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，一般非專業(yè)人士很難準(zhǔn)確判斷評估報(bào)告的優(yōu)劣與真?zhèn)?，因此，如何認(rèn)定評估報(bào)告是否為虛假評估報(bào)告和重大遺漏評估報(bào)告就顯得非常重要。

對此，管理辦法明確指出，財(cái)政部門認(rèn)定虛假資產(chǎn)評估報(bào)告和重大遺漏資產(chǎn)評估報(bào)告，應(yīng)當(dāng)以資產(chǎn)評估準(zhǔn)則為依據(jù)，組織相關(guān)專家進(jìn)行專業(yè)技術(shù)論證，也可以委托資產(chǎn)評估協(xié)會(huì)組織專家提供專業(yè)技術(shù)支持。這樣的規(guī)定不僅明確了監(jiān)管主體，也明確了監(jiān)管依據(jù)，同時(shí)也體現(xiàn)了監(jiān)管部門對資產(chǎn)評估行業(yè)具有較強(qiáng)專業(yè)性這一客觀事實(shí)的尊重，將為資產(chǎn)評估法律責(zé)任的落實(shí)提供有效的支持。

（三）關(guān)于其他評估專業(yè)人員的認(rèn)定問題

資產(chǎn)評估法將評估業(yè)務(wù)劃分為法定評估業(yè)務(wù)和非法定評估業(yè)務(wù)，將評估專業(yè)人員區(qū)分為評估師和其他具有評估專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的評估從業(yè)人員，并且只規(guī)定評估機(jī)構(gòu)開展法定評估業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)指定至少兩名相應(yīng)專業(yè)類別的評估師承辦，評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)由至少兩名承辦該項(xiàng)業(yè)務(wù)的評估師簽名并加蓋評估機(jī)構(gòu)印章。這樣的規(guī)定意味著評估師以外的其他具有評估專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的評估從業(yè)人員可以從事非法定評估業(yè)務(wù)，并簽署非法定評估報(bào)告。資產(chǎn)評估法頒布之前，評估行業(yè)向來只對評估師的職業(yè)資格進(jìn)行認(rèn)定，資產(chǎn)評估法出臺(tái)之后，還需要對評估師以外的其他評估從業(yè)人員進(jìn)行認(rèn)定。

對此，管理辦法明確指出，資產(chǎn)評估專業(yè)人員包括資產(chǎn)評估師（含珠寶評估專業(yè)）、其他專業(yè)領(lǐng)域評估師以及其他具有資產(chǎn)評估專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的資產(chǎn)評估從業(yè)人員。其中，其他專業(yè)領(lǐng)域評估師以及其他資產(chǎn)評估從業(yè)人員從事財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部門的監(jiān)管，其所需的專業(yè)知識(shí)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，由資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)自主評價(jià)認(rèn)定。這樣的規(guī)定既加大了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)自主管理的積極性，又降低了資產(chǎn)評估從業(yè)人員的準(zhǔn)入門檻，對發(fā)展資產(chǎn)評估行業(yè)后備人才的梯級培養(yǎng)，推動(dòng)資產(chǎn)評估行業(yè)多層次人才隊(duì)伍的建設(shè)，并提高資產(chǎn)評估行業(yè)的吸引力具有積極作用。

如果說資產(chǎn)評估法完成了評估行業(yè)管理架構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)，在法律層面實(shí)現(xiàn)了評估行業(yè)監(jiān)管尺度的統(tǒng)一，那么財(cái)政部頒發(fā)的資產(chǎn)評估行業(yè)財(cái)政監(jiān)督管理辦法則完成了新形勢下資產(chǎn)評估行業(yè)管理架構(gòu)的設(shè)計(jì)，對促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)的健康有序發(fā)展、培育新的增長動(dòng)力創(chuàng)造了條件。資產(chǎn)評估法自2016年12月1日開始施行，現(xiàn)在又有了財(cái)政部門頒發(fā)的配套制度，資產(chǎn)評估行業(yè)將邁入一個(gè)充滿希望的新時(shí)代。