李吉映

南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京 210094

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我國其他規(guī)范性文件的司法領(lǐng)域適用探究

李吉映

南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，江蘇 南京 210094

在我國，其他規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的效力及其適用是相關(guān)行政訴訟案件進行審理的重要組成部分。隨著相關(guān)的行政訴訟案件越來越多，而我國的法律對于其他規(guī)范性文件的效力及其適用卻并未做出明確規(guī)定，在一定程度上給人民法院審判工作等司法實踐活動帶來了很多的困難。本文對我國的其他規(guī)范性文件的效力和存在的必要性進行了簡要分析和探究，同時探究了其在司法領(lǐng)域適用中所存在的一些問題，并簡要分享了如何相應(yīng)的適用其他規(guī)范性文件的建議。

其他規(guī)范性文件；效力；司法領(lǐng)域；適用

一、問題之提出

在我國，一般而言，行政規(guī)范性文件可分為行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件(以下簡稱其他規(guī)范性文件)。而根據(jù)我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院在司法時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相應(yīng)的行政法規(guī)，參照相關(guān)行政規(guī)章，至于其他規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的效力和地位，法律上未做出明確規(guī)定。而最高人民法院的司法解釋對此也未做出相對明確的說明。

但在日常生活中，除行政法規(guī)、規(guī)章以外，還存在大量由相應(yīng)的行政機關(guān)制定的其他規(guī)范性文件，在效力未定的情況下，其在司法領(lǐng)域的適用當(dāng)然的出現(xiàn)了很多問題，從而在一定程度上給審判等司法實踐活動帶來了很多的困難。那么，在我國其他規(guī)范性文件的性質(zhì)、效力到達如何？其在司法領(lǐng)域中存在何種適用問題，又到底如何正確適用其他規(guī)范性文件呢？

二、其他規(guī)范性文件的效力、必要性分析

其實學(xué)界對于其他規(guī)范性文件的效力以及能否作為其具體行政行為的相關(guān)依據(jù)一直未有一個統(tǒng)一的觀點。而筆者認為，其他規(guī)范性文件可以作為其具體行政執(zhí)法行為的相關(guān)依據(jù)。

(一)對其他規(guī)范性文件的效力分析

在我國，其他規(guī)范性文件是具有確定力、拘束力和執(zhí)行力等效力的，這也表明了其他規(guī)范性文件在規(guī)范行政主體和行政相對人的行為上所具有的法律效力。

1.其他規(guī)范性文件的確定力

其他規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布，非經(jīng)法定程序，不得任意改變其他規(guī)范性文件的內(nèi)容，也不得任意將其撤銷或者廢止①。相應(yīng)地，已生效的具體行政行為對行政主體和行政相對人亦具有確定力，不能隨意進行改變。

2.其他規(guī)范性文件的約束力

依據(jù)其他有效行政規(guī)范性文件所做出的具體行政行為，一旦做出，就會對行政主體和行政相對人產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力②，如果行政執(zhí)法人員未按照其他規(guī)范性文件的規(guī)定來實施具體行政行為，那么該行政行為就很有可能因為違反其他規(guī)范性文件的規(guī)定而被撤銷。

3.其他規(guī)范性文件的執(zhí)行力

基于其他規(guī)范性文件相應(yīng)的確定力和約束力，為了保證其他規(guī)范性文件內(nèi)容的有效性，即保證其執(zhí)行力，已生效的具體行政行為對相關(guān)的行政主體和行政相對人所要求內(nèi)容需要得到實現(xiàn)。

(二)對其他規(guī)范性文件存在的必要性分析

1.從行政機關(guān)職能角度

作為行政機關(guān)，執(zhí)行法律是其重要的職能之一。但不可否認，隨著當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，行政事務(wù)已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出更為繁瑣、復(fù)雜的趨勢。而法律、行政法規(guī)對相關(guān)行為又未有明確規(guī)定，在這種情況下，行政機關(guān)制定相應(yīng)的其他規(guī)范性文件對法律、行政法規(guī)進行一定的補充就十分必要了。

2.從立法目的和精神角度

鑒于立法活動不可能對國家各項具體事務(wù)都做出明確的規(guī)定，而且僅憑立法機關(guān)和國務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)來規(guī)范和約束公民和組織的相關(guān)社會行為，已經(jīng)是非常困難的。根據(jù)立法精神的內(nèi)在要求，對法律沒有規(guī)定的相關(guān)領(lǐng)域進行行政立法，只要相關(guān)行政立法沒有與行政法治、合理公正等原則相抵觸，保證行政機關(guān)更好地履行相關(guān)的行政職能，即可進行相關(guān)行政立法。

三、對其他規(guī)范性文件存在的問題探究

其他規(guī)范性文件的適用雖然具有相應(yīng)的合理性，但是由于其自身在制定和適用中存在的問題，導(dǎo)致行政主體執(zhí)法和人民法院在審理行政訴訟案件過程中出現(xiàn)了許多問題。

(一)制定主體相對廣泛

其他規(guī)范性文件的制定主體沒有行政法規(guī)和行政規(guī)章的制定主體嚴格，只要不超出行政機關(guān)的職權(quán)范圍，幾乎每一個行政機關(guān)都可以成為其他規(guī)范性文件的制定主體，上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，甚至是縣以上各級人民政府的職能部門，都有可能根據(jù)其需要而制定其他規(guī)范性文件。但是其中有些行政主體的專業(yè)性相對較低，所以其制定的其他規(guī)范性文件的效果可想而知。

(二)權(quán)限范圍不明確

由于其他規(guī)范性文件的制定并沒有一個具體而明確的權(quán)限范圍，所以一些地方行政機關(guān)單純的為了本部門或本地方的利益而制定了一些違反法律的其他規(guī)范性文件。這些其他規(guī)范性文件擅自違法賦予行政主體一些權(quán)利，擅自增加相對人的義務(wù)，導(dǎo)致其他規(guī)范性文件出現(xiàn)了嚴重侵權(quán)的現(xiàn)象。

(三)司法審查效果不明顯

其他規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的效力適用所涉及的范圍非常廣，法官在司法審判時到底應(yīng)該怎樣來進行選擇已經(jīng)成為行政訴訟的一個重要問題。人民法院雖然可以對相關(guān)行政規(guī)范性文件進行附帶審查，但是司法機關(guān)的人員和精力畢竟是有限的，而且對于如此繁雜的其他規(guī)范性文件，司法機關(guān)的專業(yè)性畢竟有限，所以我國的司法審查的效果不夠明顯。

四、對其他規(guī)范性文件制定及適用的簡要建議

(一)增強制定技術(shù)的專業(yè)性、科學(xué)性

1.增強其他規(guī)范性文件制定的專業(yè)性

對于其他規(guī)范性文件的制定，需要相關(guān)行政機關(guān)對相應(yīng)的法律法規(guī)有一個充分而準確的理解。而制定其他規(guī)范性文件的過程，離不開相關(guān)專業(yè)人員的大力支持，行政機關(guān)在制定相關(guān)的規(guī)范性文件時，需要保證專業(yè)人員的參與度，并盡量采納其建議，增強規(guī)范性文件的專業(yè)性。

2.保障其他規(guī)范性文件管理的科學(xué)性

因為對其他規(guī)范性文件沒有統(tǒng)一的備案規(guī)定，我國一直根據(jù)法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)備案規(guī)定加以推定。而行政機關(guān)要對社會進行有效的行政管理，必然離不開對其他規(guī)范性文件的運用。所以，地方行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容制定自己的規(guī)范性文件備案規(guī)定，方便相關(guān)的其他規(guī)范性文件的查找，使得管理工作有章可循，從而提高行政效率。

(二)加強、監(jiān)督司法審查

由于其他規(guī)范性文件在制定中存在的不足，決定了對其他規(guī)范性文件進行司法領(lǐng)域的具體適用時應(yīng)當(dāng)由人民法院對其進行必要的司法審查③。當(dāng)然，司法審查的同時也要有相關(guān)的監(jiān)督來保障審查的合理性和公正性。

1.以最高人民法院公報案例為例

其實“陳某訴南京某區(qū)住建局不履行房屋登記法定職責(zé)案”就是《最高人民法院公報》2014年的公報案例中在行政訴訟中對其他規(guī)范性文件進行附帶審查的一個典型案例。

而本案的爭議焦點主要是行政機關(guān)以政府性規(guī)范文件為依據(jù)，拒絕為不能出示遺囑公證書的遺囑受益人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記的，該行為是否違法？④

人民法院判決認為，政府性規(guī)范文件不屬于法律法規(guī)的范圍，其內(nèi)容不得與國家的法律法規(guī)相沖突。依據(jù)我國相關(guān)法律、行政法規(guī)來規(guī)定，遺囑受益人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記無需要出示遺囑公證書。因此，行政機關(guān)以政府性規(guī)范文件為依據(jù)，要求遺囑受益人必須必須出示遺囑公證書才能辦理房屋轉(zhuǎn)移登記的行為與法律法規(guī)相抵觸，以此為由拒絕為遺囑受益人辦理產(chǎn)權(quán)登記的，該具體行政行為違法。同時認定該行政規(guī)范性文件中“遺囑受益人必須持相關(guān)的遺囑公證書才能辦理房屋轉(zhuǎn)移登記”這一規(guī)定無效。

最高人民法院通過上述的公報案例展示了人民法院可以且應(yīng)當(dāng)對行政訴訟中的其他規(guī)范性文件進行的司法審查，審查通過后才應(yīng)當(dāng)予以適用。筆者認為，對其他規(guī)范性文件審查的核心，就是其內(nèi)容不得與國家的法律法規(guī)相沖突，畢竟其他規(guī)范性文件是在法律、行政法規(guī)允許的范圍內(nèi)對其作出的相應(yīng)必要補充，其當(dāng)然不能超出法律法規(guī)授權(quán)或允許的范圍。

2.健全司法審查的監(jiān)督機制

雖然我國《行政訴訟法》規(guī)定人民法院在審理行政訴訟案件過程中可以對行政機關(guān)做出具體行政行為依據(jù)的相關(guān)行政規(guī)范性文件進行附帶審查，但是司法機關(guān)的精力畢竟是有限的，而且對于如此紛繁復(fù)雜的其他規(guī)范性文件，司法機關(guān)的專業(yè)性也有限，更需要權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督與幫助。各級人大應(yīng)當(dāng)對與其相對應(yīng)的人民法院的司法審查進行監(jiān)督，同時，各級法院可以通過披露機制進行相互監(jiān)督，各級檢察院也可監(jiān)督同級人民法院的司法審查。通過法院內(nèi)部和外部的層層監(jiān)督，完善和健全司法審查的監(jiān)督機制。

筆者認為，人民法院對其他規(guī)范性文件進行司法審查，除了司法領(lǐng)域的相關(guān)審查人員，還需要司法領(lǐng)域以外的相關(guān)專業(yè)人員(相關(guān)的學(xué)術(shù)專家、學(xué)者)的介入，以增強審查其他規(guī)范性文件的專業(yè)性和多角度性。相關(guān)的審查人員應(yīng)當(dāng)保持公正、公平、合理和誠信的態(tài)度進行司法審查。

五、結(jié)語

綜上所述，本文對我國的其他規(guī)范性文件的效力和存在的必要性進行了簡要分析和探究，同時探究了其在司法領(lǐng)域適用中所存在的一些問題，并簡要分享了如何相應(yīng)的適用其他規(guī)范性文件的建議。由于我國學(xué)界對其他規(guī)范性文件的效力及適用進行探究的文章相對較少，而筆者的學(xué)術(shù)水平和能力有限，未能對其他規(guī)范性文件的適用做出進一步的分析和研究，但仍希望能夠?qū)ξ覈渌?guī)范性文件在實踐中的適用提供一點幫助。

[ 注 釋 ]

①姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北大出版社，2015：205-208.

②馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003：66-71.

③陳利紅.行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督制度研究[D].西南政法大學(xué)，2009：16-18.

④最高人民法院公報，2014(8)(總第214期).

[1]鄭全新，于莉.論行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件[J].行政法學(xué)研究，2003(2).

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.

[3]李福艷.我國行政規(guī)范性文件在司法領(lǐng)域的效力研究[D].青島大學(xué)，2014.

[4]胡春花.論行政規(guī)范性文件的行政備份審查[D].電子科技大學(xué)，2015.

D922.1；D

A

2095-4379-(2017)06-0117-02

李吉映(1996-)，男，漢族，江蘇揚州人，南京理工大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院，2014級法學(xué)專業(yè)本科生。