郭本龍 戴勝軍 高建功 龔寧 張治富 白曉杰 吳靖

（河北出入境檢驗(yàn)檢疫局京唐港辦事處）

非典型與典型衛(wèi)生檢疫行政處罰案例研究

郭本龍 戴勝軍 高建功 龔寧 張治富 白曉杰 吳靖

（河北出入境檢驗(yàn)檢疫局京唐港辦事處）

將衛(wèi)生檢疫行政處罰非典型和典型案例進(jìn)行對比研究，對當(dāng)前國際疫情復(fù)雜多變形勢下，衛(wèi)生檢疫行政執(zhí)法工作保障檢疫秩序和口岸安全重要性加以闡述，總結(jié)了衛(wèi)生檢疫行政執(zhí)法工作中的關(guān)鍵點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及注意事項(xiàng)，并提出針對國境衛(wèi)生檢疫法修改、檢疫執(zhí)法工作順利開展的建議。

衛(wèi)生檢疫 行政處罰 典型案例

1 案例介紹及處置過程

1.1 案例1

2015年8月7日，河北出入境檢驗(yàn)檢疫局京唐港辦事處對來自菲律賓散貨船“多瑙河”輪實(shí)施衛(wèi)生檢疫，發(fā)現(xiàn)該輪多名中國籍船員健康證過期，與代理公司提供的入境檢疫申報(bào)不符。后經(jīng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)代理公司事先未同船方聯(lián)系，便向檢疫機(jī)關(guān)書面虛報(bào)該輪《國際旅行健康證明書》全部有效，該行為屬于代理公司單方面行為，該公司承認(rèn)違規(guī)。京唐港辦事處除要求船方在本港及時(shí)更新《國際旅行健康證明書》之外，經(jīng)研究決定，對該船舶代理公司開具《當(dāng)場處罰決定書》，予以警告處罰，并將該企業(yè)違規(guī)行為錄入企業(yè)信用管理系統(tǒng)上報(bào)。

1.2 案例2

2016年1月19日，河北出入境檢驗(yàn)檢疫局京唐港辦事處對韓國發(fā)航的馬紹爾群島籍“海富輪”實(shí)施登輪檢疫前，發(fā)現(xiàn)該輪1名船員未經(jīng)許可擅離船舶，有造成疫情播散風(fēng)險(xiǎn)。檢疫人員登輪實(shí)施衛(wèi)生檢疫確認(rèn)該輪無染疫之后，向上級主管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，經(jīng)辦事處研究決定，對“海富輪”疏于管理的違法行為做出人民幣1000元行政處罰，并對船方進(jìn)行嚴(yán)肅批評教育和法律法規(guī)宣貫。

2 法律條款依據(jù)

2.1 案例1法律條款依據(jù)

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法》）第二十條“對違反本法規(guī)定，有下列行為之一的單位或者個(gè)人，國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者罰款：（一）逃避檢疫，向國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)隱瞞真實(shí)情況的”。

《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》）第三條“衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)在國境口岸工作的范圍，是指為國境口岸服務(wù)的涉外賓館、飯店、俱樂部，為入境、出境交通工具提供飲食、服務(wù)的單位和對入境、出境人員、交通工具、集裝箱和貨物實(shí)施檢疫、監(jiān)測、衛(wèi)生監(jiān)督的場所。”

2.2 案例2法律條款依據(jù)

《國境衛(wèi)生檢疫法》第七條“入境的交通工具和人員，必須在最先到達(dá)的國境口岸的指定地點(diǎn)接受檢疫。除引航員外，未經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，任何人不準(zhǔn)上下交通工具，不準(zhǔn)裝卸行李、貨物、郵包等物品?！?/p>

《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》第二十六條“懸掛檢疫信號的船舶，……船上的人員，除因船舶遇險(xiǎn)外，未經(jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可，不準(zhǔn)離船”。第一百零九條第二款“《國境衛(wèi)生檢疫法》和本細(xì)則所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)受行政處罰的行為是指：入境、出境的交通工具，在入境檢疫之前或者在出境檢疫之后，擅自上下人員，裝卸行李、貨物、郵包等物品的?！钡谝话僖皇畻l“具有本細(xì)則第一百零九條所列第（一）至第（五）項(xiàng)行為的，處以警告或者100元以上5000元以下的罰款?！?/p>

3 分析

案例1屬于船舶代理企業(yè)虛報(bào)船舶檢疫信息，由于檢疫法對船舶代理企業(yè)無細(xì)節(jié)性規(guī)定,屬非典型案例；案例2屬于入境船舶未經(jīng)檢疫許可擅自上下人員,為常見違反檢疫秩序典型案例。兩起案例的處置，維護(hù)了《國境衛(wèi)生檢疫法》權(quán)威，對船舶代理企業(yè)以警示，強(qiáng)化了企業(yè)遵法守法意識，警示企業(yè)如實(shí)申報(bào)，積極同代理對象溝通，提升服務(wù)意識，為入出境船舶營造更佳靠港環(huán)境；同時(shí)通過加強(qiáng)檢疫管理，規(guī)范入出境船舶檢疫秩序，保障口岸安全，降低了傳染病傳入風(fēng)險(xiǎn)。

案例處置過程中，除得到地方港務(wù)部門積極配合，還得到上級法制部門有力支持，處罰依據(jù)謹(jǐn)慎，處罰程序科學(xué)合理，樹立了檢疫部門良好執(zhí)法形象，通過對船方、代理企業(yè)乃至處置過程中向港方的普法宣傳，一定程度上提高了檢驗(yàn)檢疫部門當(dāng)前較為缺乏的地方影響力。

4 討論與建議

4.1 應(yīng)進(jìn)一步健全和完善《國境衛(wèi)生檢疫法》及相關(guān)法規(guī)，為執(zhí)法提供保障

《國境衛(wèi)生檢疫法》從1987年施行，到2010年其實(shí)施細(xì)則取消對于艾滋病、性病、麻風(fēng)病入境限制，30年間為我國衛(wèi)生檢疫日常工作提供了重要法律依據(jù)，其對入出境交通工具、入出境人員的各項(xiàng)規(guī)定，使得我國對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展壯大期間能夠有效防范國外疫情疫病傳入和散播，也是上述兩例行政處罰能夠開展的前提條件。但筆者認(rèn)為，由于時(shí)代發(fā)展，當(dāng)前《國境衛(wèi)生檢疫法》及《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》因多年未經(jīng)大范圍改動(dòng)，存在處罰金額過低、力度欠缺、處罰用語模糊、處罰對象不明確等問題，例如“第二十條 對違反本法規(guī)定，有下列行為之一的單位和個(gè)人，國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)可根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告和罰款”，該條文中“單位”沒有明確說明，罰款金額沒有依據(jù)，實(shí)施細(xì)則罰則也對“向國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)隱瞞真實(shí)情況”未有提及；此外，罰則主要對象為交通工具，略為單一，如遇到相關(guān)企業(yè)不配合衛(wèi)生檢疫工作，是否同樣適用，缺乏說明，比如口岸運(yùn)營單位人員在衛(wèi)生檢疫進(jìn)行前擅自和交通工具人員接觸，僅處罰交通工具方顯然不夠妥當(dāng)；缺乏對交通工具服務(wù)企業(yè)（代理企業(yè)、食品、飲用水供應(yīng)企業(yè)、口岸運(yùn)營單位）的監(jiān)管條款；健康證檢查，中外籍船員有別；雖賦予優(yōu)先登輪引航權(quán)利，但沒有明確引航員特殊時(shí)期應(yīng)配合檢疫部門相關(guān)義務(wù)等諸多細(xì)節(jié)問題[1]。法律的滯后導(dǎo)致當(dāng)前違反檢疫秩序成本不高、部分服務(wù)企業(yè)違規(guī)行為面臨執(zhí)法依據(jù)缺乏及處理困難局面，僅靠誠信管理難以奏效，所以對于檢疫法及其實(shí)施細(xì)則的完善和修改應(yīng)迫切提上日程。

4.2 為保障審慎執(zhí)法，檢疫執(zhí)法人員不應(yīng)僅局限于了解和熟悉檢疫法規(guī)

隨著我國法治社會進(jìn)程的推進(jìn)，公民法律意識也在逐步提高，公民有權(quán)對執(zhí)法行為提出行政復(fù)議，同時(shí)當(dāng)前社會監(jiān)督水平也在提高，執(zhí)法行為若無明確依據(jù)，隨意執(zhí)法將面臨被質(zhì)疑和被起訴風(fēng)險(xiǎn)[2]。為保障執(zhí)法工作順利開展，執(zhí)法人員除需熟知我國當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫基本法律法規(guī)如《國境衛(wèi)生檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國行政處罰法》《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》之外，還應(yīng)對《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政許可法》《政府信息公開條例》等具有規(guī)范和制約政府機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的相關(guān)法律法規(guī)全面了解，確保執(zhí)法行為周密而慎重，避免引起爭議。

4.3 違法事實(shí)的確認(rèn)取證是關(guān)鍵，執(zhí)法態(tài)度要文明

出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰案例的最終裁定是以事實(shí)為依據(jù)，而關(guān)鍵是證據(jù)的搜集。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法搜集、客觀全面、及時(shí)迅速、深入細(xì)致的原則，做到證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚、程序合法。執(zhí)法人員對案件的調(diào)查取證要認(rèn)真負(fù)責(zé)、客觀公正、秉公辦事[3]。京唐港辦事處為執(zhí)法科室配備的具有指揮系統(tǒng)、聯(lián)網(wǎng)功能的執(zhí)法記錄儀，在兩次行政處罰案例中發(fā)揮了重要作用。執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中以檢疫查驗(yàn)包內(nèi)的執(zhí)法記錄儀留存證據(jù)或調(diào)取港口監(jiān)控予以確認(rèn)，執(zhí)法人員雙人執(zhí)法、出示執(zhí)法證件，執(zhí)法過程全程錄像，執(zhí)法態(tài)度文明，執(zhí)法依據(jù)均依照法律條款，后續(xù)檔案資料齊全。取證方式多樣化、執(zhí)法過程文明化，確保了行政執(zhí)法得以順利進(jìn)行。

4.4 對行政處罰的研究仍需不斷深入

案例1對代理公司罰款金額，《國境衛(wèi)生檢疫法》并無明確規(guī)定，其實(shí)施細(xì)則中也并不涉及罰款數(shù)額，由于代理公司認(rèn)錯(cuò)態(tài)度良好，并提交書面保證書，經(jīng)研究決定，予以警告處罰，體現(xiàn)了審慎態(tài)度。案例2依據(jù)條文明晰，罰款金額為現(xiàn)場處罰最高額度，體現(xiàn)了對于明確違法行為絕不姑息。在我國當(dāng)前《國境衛(wèi)生檢疫法》略顯滯后，新修訂法規(guī)尚未出臺的情況下，首先應(yīng)確定執(zhí)法行為法律依據(jù)，對于行政處罰仍需配備專業(yè)人才進(jìn)行深入研究；理清執(zhí)法思路和程序；廣泛開展執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)；典型與非典型執(zhí)法案例在系統(tǒng)內(nèi)加以推廣并共同研討學(xué)習(xí)；掌握適度裁量尺度,這同時(shí)也是避免執(zhí)法亂象，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的需要。

4.5 通過多種形式擴(kuò)大宣傳，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，提升執(zhí)法效果

處罰是種懲戒手段，目的是警示、防范違法行為的再發(fā)生。為維護(hù)口岸正常檢疫秩序，拒高風(fēng)險(xiǎn)傳染病于國門之外，對于執(zhí)法案例應(yīng)當(dāng)充分利用警示、通報(bào)、電視、報(bào)紙等方式向監(jiān)管對象和社會進(jìn)行法制法規(guī)宣教，尤其要重視微信、微博、幻燈片、網(wǎng)站等新媒體的宣傳作用，并與國門安全社會教育活動(dòng)相結(jié)合。一方面處罰與教育結(jié)合，能夠增強(qiáng)被監(jiān)管對象的懂法守法意識；另一方面面向公眾的宣講，有利于職能介紹，取得公眾信任，開展工作時(shí)得到理解與配合。

4.6 嚴(yán)格執(zhí)法，保障口岸安全是對人民負(fù)責(zé)，是更好地為人民服務(wù)

黨的十五大將“依法治國”確定為我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，同時(shí)明確了經(jīng)濟(jì)建設(shè)是全黨的工作中心。由于執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜，與進(jìn)出口貿(mào)易和地方利益關(guān)系密切,一定程度阻礙了檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法的推行，外加法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致當(dāng)前執(zhí)法工作偏“軟”[4]，在一些人看來，檢驗(yàn)檢疫工作要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心服務(wù)，便降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，只講服務(wù)，不講執(zhí)法把關(guān)，甚至對違法行為視而不見，這才是對熱情服務(wù)最大的曲解，是對國家和人民的失職。面對當(dāng)前國際疫情紛繁復(fù)雜的形勢，沒有正常的口岸檢疫秩序，出入境人員私自上下，出入境人員和監(jiān)管對象漠視檢驗(yàn)檢疫法律甚至不服從管理，保障口岸安全根本無從談起。只有堅(jiān)持以客觀事實(shí)為依據(jù)、以檢驗(yàn)檢疫法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，做到不偏不倚、不枉不縱，嚴(yán)格執(zhí)法，確保正?？诎稒z疫秩序，降低傳染病傳入風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地履行國門衛(wèi)士職責(zé)，保障人民群眾生命健康。

[1]呂志平，周李承，陳啟鳴. 加強(qiáng)衛(wèi)生法學(xué)研究，提高檢疫執(zhí)法水平[J]. 中國國境衛(wèi)生檢疫雜志，2012，35（1）：25-29.

[2]齊曉英. 機(jī)場“檢驗(yàn)檢疫”工作不規(guī)范：機(jī)場已向警方報(bào)案[N]. 內(nèi)蒙古晨報(bào)，2014-05-09.

[3]江建中，茹錦江. 增強(qiáng)調(diào)查取證意識，提高檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法水平[J]. 中國檢驗(yàn)檢疫，2000（7）：17-18.

[4]韓彤，張呈偉. 創(chuàng)新檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法理念的思考[J]. 中國檢驗(yàn)檢疫，2008（2）：20-21.

Discussion on Atypical and Typical Quarantine Penalties

Guo Benlong, Dai Shengjun, Gao Jiangong, Gong Ning, Zhang Zhifu, Bai Xiaojie, Wu Jing
( Jingtang Port of Hebei Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau )

The article compares atypical cases of quarantine administrative penalty with the typical cases, illustrates the job security quarantine order for health quarantine administrative law enforcement and importance of port security under the current varied and complicated international situation, and concludes the key points,risk points and notes in health quarantine administrative law enforcement. Additionally, the article puts forward the suggestions in regard to modifi cation of frontier health quarantine law and smooth development of quarantine law enforcement.

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