臺州出入境檢驗檢疫局 袁佳杰溫州出入境檢驗檢疫局 董曉慧

中韓動植物檢疫法律法規(guī)比較研究

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中國與韓國在地理和文化上比較接近，歷史上也有相似點，分析韓國動植物檢疫法律法規(guī)、檢疫體系，有不少值得借鑒的地方。本文著重從動植物檢疫專業(yè)的角度，旨在通過對中、韓動植物檢疫法律法規(guī)的立法宗旨、立法體系和具體法律制度進行比較，找到韓國動植物檢疫法律法規(guī)中值得借鑒的地方，供我國在制定、修改動植物檢疫法律法規(guī)時參考。

目前，韓國動植物檢疫機構(gòu)主要涉及兩個部門：韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部和韓國海洋水產(chǎn)部，其中海洋水產(chǎn)部下設(shè)國立水產(chǎn)品品質(zhì)管理院管理水產(chǎn)領(lǐng)域的檢疫事務(wù)，農(nóng)林畜產(chǎn)食品部下設(shè)動植物檢疫局管理家畜等其他動植物領(lǐng)域的檢疫事務(wù)。在法律法規(guī)方面，韓國政府十分重視進出境動植物檢疫工作，自20世紀60年代起開始構(gòu)建并逐步完善動植物檢疫相關(guān)法律法規(guī)，其中韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部執(zhí)行有79個法律法規(guī)，海洋水產(chǎn)部有53個法律法規(guī)，其中動植物檢疫相關(guān)法律法規(guī)主要有《動物傳染病預(yù)防法》及其施行規(guī)則、《水生生物疾病管理法》、《植物防疫法》及其施行規(guī)則等。

一、中韓動植物檢疫比較

（一）中韓動植物檢疫立法宗旨比較

法律的實質(zhì)是統(tǒng)治階級利益和意志的體現(xiàn)，通過比較立法宗旨，可以發(fā)現(xiàn)隱藏于法律規(guī)范背后的法律思想和法律文化。通過對比中韓動植物檢疫相關(guān)法規(guī)的立法宗旨，可從某種程度上體會中韓法規(guī)設(shè)立的基本法律思想。

《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》（以下簡稱《進出境動植物檢疫法》）第一條規(guī)定：“為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物（以下簡稱病蟲害）傳入、傳出國境，保護農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康，促進對外經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展，制定本法”。韓國《動物傳染病預(yù)防法》第一條規(guī)定：“本法的目的在于促成家畜業(yè)發(fā)展，通過預(yù)防動物傳染病的暴發(fā)及傳播改善公共衛(wèi)生”。韓國《植物防疫法》和《水生生物疾病管理法》等也明確了動植物檢疫的目的是在于防止國外傳染病通過進口動植物及其產(chǎn)品傳入。從二者的對比可以看出，進出境動植物檢疫法所調(diào)整的客觀對象大體相同，但在動植物檢疫把關(guān)和服務(wù)雙重宗旨中，韓國方面更偏重于把關(guān)。

（二）中韓立法體系比較

中韓兩國動植物檢疫法律的立法體系存在不同，但具有最高效力的都是由最高立法機關(guān)制定的“法”，如中國由全國人大常委會通過的《進出境動植物檢疫法》，韓國由韓國國會通過的《植物防疫法》和《動物傳染病預(yù)防法》。比“法律”效力較低的是由國家最高行政機關(guān)及其所屬部門制定的規(guī)范性文件以及各地方立法機關(guān)制定的規(guī)范性文件。我國行政法體系由法律、法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等組成。

韓國的行政法體系由法律、總統(tǒng)令、總理令、部令以及各級行政機關(guān)的訓令、例規(guī)、告示等組成。法制處長負責政府推進法律案立法計劃的總體安排與協(xié)調(diào)工作。在韓國，各級行政機關(guān)制定的訓令、例規(guī)等被制定、修改、廢止時，各中央行政機關(guān)長在發(fā)令后10天以內(nèi)也需將相應(yīng)訓令、例規(guī)等信息輸入法制處長指定的政府立法相關(guān)電腦系統(tǒng)，以確保下級的訓令、例規(guī)等的合法性。發(fā)現(xiàn)本應(yīng)由法令制定的事項以訓令、例規(guī)等形式制定的，或者訓令、例規(guī)中有抵觸法令或不合理事項的，法制處長應(yīng)當起草審核意見書，通報所管中央行政機關(guān)長。

（三）中韓動植物檢疫法律法規(guī)的修訂比較

我國《進出境動植物檢疫法》自1991年10月30日頒布并于1992年4月1日實施后，到1996年12月2日才頒布了配套的實施條例，并于1997年1月1日實施，其間，也發(fā)布了一些配套的部門規(guī)章。到目前為止，《進出境動植物檢疫法》及其實施條例還未進行過一次修訂。而韓國的這些法律法規(guī)修訂工作頻繁，韓國《植物防疫法》從2008—2015年，已經(jīng)修訂了9次；《動物傳染病預(yù)防法》從2002—2015年，已經(jīng)歷經(jīng)17次修訂；《水生生物疾病管理法》從2011年7月頒布以來，短短6年間也已歷經(jīng)5次修訂。由此可見，韓國法律法規(guī)修訂工作比較及時，銜接上比較緊湊，前后一般不超過1年。這種做法大大加強了法律規(guī)范的及時性和可操作性。

（四）中韓動植物檢疫法律法規(guī)部分具體規(guī)定的比較

中韓兩國在進出境動植物檢疫法律法規(guī)的具體規(guī)定和檢疫措施的落實與具體運作過程中還存在著不少差異，具體體現(xiàn)在行政主管部門和檢疫措施兩個方面。

1.行政主管部門

我國進出境動植物檢疫行政主管部門是質(zhì)檢總局，由于歷史原因和我國動植物內(nèi)、外檢分開立法，部分進出境動植物檢疫行政主管職能又分屬其他部門或有所交叉，尤其是在種質(zhì)資源、瀕危物種資源等方面，其檢疫許可、檢疫監(jiān)督管理等方面，涉及到的行政主管部門有農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局和質(zhì)檢總局，彼此之間不屬垂直管理，而是平級的關(guān)系。而韓國農(nóng)林畜產(chǎn)食品部統(tǒng)管進出境動植物檢疫和國內(nèi)動植物檢疫的職能，其中水產(chǎn)品除外，進出境水產(chǎn)品檢疫和國內(nèi)水產(chǎn)品檢疫職能由海洋水產(chǎn)部管理，都實施垂直管理，在運作方式上易銜接，工作上易協(xié)調(diào)。

2.檢疫措施

在檢疫措施的制定、落實和具體運作上，中韓兩國存在的主要差異體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）指定口岸。我國進出境動植物檢疫措施的實施主要由質(zhì)檢總局設(shè)在各地的出入境檢驗檢疫機構(gòu)負責，各口岸的檢疫業(yè)務(wù)一般只與地理位置和當?shù)氐沫h(huán)境條件有關(guān)，除在質(zhì)檢總局公告和部分與國外簽定的雙邊協(xié)定中指定只能在某些口岸進口解禁水果、糧谷、水生動物、肉類等之外，在法律法規(guī)的層面上沒有具體規(guī)定和限制。而韓國極其注重法定檢疫物從指定口岸進口的要求，無論是《植物防疫法》《動物傳染病預(yù)防法》或《水生生物疾病管理法》都明確規(guī)定了所有法定檢疫物進口只能在指定的海港和機場進行，并通過禁止進口、進境檢查、進境后隔離檢疫到檢疫處理等的有機掌握和運用，檢疫把關(guān)實效明顯。

（2）產(chǎn)地檢疫。我國在《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》中規(guī)定，國家根據(jù)需要并經(jīng)輸出國家或地區(qū)的同意，可以派檢疫人員到產(chǎn)地實施預(yù)檢，沒有其他配套法規(guī)公布需要進行預(yù)檢的名錄。韓國在《水生生物疾病管理法》中引進了派遣檢疫機制，類似于我們的產(chǎn)地檢疫制度，派遣檢疫申請人可以是法定檢疫對象進口商或法定檢疫對象輸出國，產(chǎn)生的費用由申請人承擔，經(jīng)過派遣檢驗檢疫的對象，入境時可免予檢驗檢疫。

（3）法律責任。中韓兩國動植物檢疫法律法規(guī)對違反有關(guān)的行為都規(guī)定了相應(yīng)的法律責任，且都涉及行政責任和刑事責任。但相比之下，韓國動植物防疫法律法規(guī)對違法者的法律責任較為嚴重。如韓國《植物防疫法》中規(guī)定，通過非指定口岸非法進口列入植物檢疫措施的產(chǎn)品的或無植物檢疫證書違法進口植物等情況的，可以給予3年以下有期徒刑、3000萬韓元以下的罰款；韓國《動物傳染病預(yù)防法》規(guī)定，韓國動植物檢疫局對法定檢疫物逃避檢疫或在檢疫過程中存在不當行為的以及私自對檢測不合格的貨物或依法進行退運的貨物進行卸貨等情形，可以給予3年以下有期徒刑、1500萬韓元以下的罰款；根據(jù)《水生生物疾病管理法》，類似情形可以給予3年以下有期徒刑或3000萬韓元以下的罰款，對試圖故意違法行為產(chǎn)生了巨大的威懾，有力地為動植檢把關(guān)提供了法律支持。而我國對不依法報檢行為只規(guī)定處以5000元人民幣的罰款，對向執(zhí)法人員作虛偽陳述等行為，未作任何處罰規(guī)定，對引起重大動植物疫情和偽造、變造動植物檢疫單證、印章、標志、封識的違法行為才會依法追究刑事責任。

（4）人員資質(zhì)管理。我國近幾年加大了對從事動植物檢疫工作的人員資質(zhì)認定，但從法律法規(guī)的層面上沒有具體規(guī)定和限制。韓國對從事動植物檢疫工作的人員有嚴格的資質(zhì)要求。韓國《獸醫(yī)法》規(guī)定，獸醫(yī)必須是獸醫(yī)等相關(guān)專業(yè)大學本科以上學歷，并通過國家獸醫(yī)資質(zhì)考試的人員；《動物傳染病預(yù)防法》規(guī)定，檢疫官和獸醫(yī)檢查員都必須是獸醫(yī)，經(jīng)過農(nóng)林畜產(chǎn)食品部相關(guān)課程培訓可以作為獸醫(yī)助手，接受獸醫(yī)檢查員管理，協(xié)助其做好檢查工作；《水生生物疾病管理法》規(guī)定水生生物檢疫官必須是通過海洋水產(chǎn)部相關(guān)課程培訓的水生生物檢查員或獸醫(yī)。

二、啟示與建議

（一）加快相關(guān)法規(guī)修訂工作

自《進出境動植物檢疫法》頒布實施以來，經(jīng)過十多年的探索和總結(jié)，我國已逐步建立了以《進出境動植物檢疫法》為母法的法規(guī)體系，進出境動植物檢疫工作已走上了法制管理的軌道。但是，隨著我國加入世界貿(mào)易組織和《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》等國家行政法律法規(guī)的進一步實施以及世界動植物疫情的不斷變化，現(xiàn)行《進出境動植物檢疫法》已不能完全適應(yīng)形勢要求。為認真貫徹黨中央“依法治國”的基本方略，我們應(yīng)盡快進行修訂。與此同時，也要注意制、修訂配套的法律法規(guī)，建立健全對現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)和措施的回顧審查制度，切實保障現(xiàn)行法律體系的一致性和適合性，加強法律法規(guī)和措施執(zhí)行情況、效果的評估和分析，及時清理、修改、更新和完善相關(guān)法律法規(guī)和措施，消滅空白點、堵住漏洞、減少交叉，以適應(yīng)形勢變化的需要。

（二）強化違法行為行政處罰

目前在我國，由于《進出境動植物檢疫法》等相關(guān)法律法規(guī)對違法者的處罰較輕、違法成本低，行政處罰難以起到震懾效果，使公眾學法積極性不高，守法較難做到，有些人甚至知法犯法。所以今后在我國相關(guān)法律的立法和修改中，應(yīng)適當加大對違法者的處罰力度，使得違法者違法一次，要付出更高的代價，使知法犯法者望而卻步，不懂法者認真學法，提高社會各界檢疫防疫意識，杜絕逃檢、漏檢、走私等不法行為，保證我國農(nóng)林業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）明確口岸執(zhí)法機構(gòu)職責分工

在韓國國際旅檢通道和國際郵件交換中心，動植物檢疫等執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)法律法規(guī)要求對出入境旅客攜帶物、郵寄物進行現(xiàn)場查驗。在國際航班（港口）設(shè)有專門的檢疫部門，檢疫部門在旅檢現(xiàn)場與海關(guān)、移民局聯(lián)合辦公，組成CIQ（Custom，Immigration，Quarantine）。部門間相互了解，熟悉其他方面的業(yè)務(wù)，實現(xiàn)信息共享，相互聯(lián)動，建立有良好的部門間協(xié)作程序。韓國入境報關(guān)單上規(guī)定攜帶入境動植物產(chǎn)品的必須申報，海關(guān)在報關(guān)單上發(fā)現(xiàn)申報有動植物及其產(chǎn)品的，會轉(zhuǎn)給動植物檢疫部門處理。海關(guān)在X光機查驗時發(fā)現(xiàn)疑似攜帶有動植物及其產(chǎn)品的，會對行李進行標識，由動植物檢疫部門實施檢疫查驗。移民局將畜牧業(yè)從事者回國的信息傳達給檢疫部門。在整個查驗過程中，部門間互相信任，互為把關(guān)，共同維護國家的整體利益，阻止了動植物疫病疫情的傳入。這對我們完善與海關(guān)、邊防部門的協(xié)作關(guān)系有良好的借鑒意義。

（四）加強檢疫犬設(shè)施建設(shè)

自2001年起，檢疫機構(gòu)就開始建立檢疫犬機制，在一些軟硬件設(shè)施及宣傳手段上值得學習。韓國檢疫犬訓練中心制定了完善、有效的訓練機制；建有模擬機場檢疫查驗現(xiàn)場的室內(nèi)訓練設(shè)施，可以使訓練中的檢疫犬更加適應(yīng)機場檢疫查驗環(huán)境；和科技院校合作，將克隆技術(shù)引入到檢疫犬的繁殖過程中，并取得初步效果；對外開放的檢疫犬展示廳、活潑生動的檢疫犬宣傳片、印刷精美的宣傳冊，都起到很好的宣傳作用。