●常淑靜 田源

律師代理申訴制度的適用問題與優(yōu)化建議
——以H市中級法院律師代理申訴情況為分析樣本

●常淑靜 田源

司法實(shí)踐中，律師代理申訴制度發(fā)揮了應(yīng)有的價(jià)值功用，但也暴露出諸多問題和不足。本文選取山東省H市中級人民法院的律師代理申訴制度適用情況為研究樣本，通過對局部地區(qū)帶有規(guī)律性、一般性問題的歸納分析，嘗試提出一套“可復(fù)制、可推廣”的應(yīng)對之策，推動律師代理申訴工作得到健康有序發(fā)展。

律師代理申訴 適用問題 優(yōu)化建議

律師代理申訴制度作為黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的重要部署①《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。”，既是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)然之舉，更是強(qiáng)化司法人權(quán)保障和加速司法文明進(jìn)程的必由之路。2015年6月，山東高院與山東省司法廳、山東省律協(xié)聯(lián)合頒布了《關(guān)于推動開展律師代理申訴工作暫行辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》將律師代理申訴的范圍界定為：不服人民法院生效判決、裁定，向人民法院提出的申訴。包括以下幾種類型：其一，不服人民法院作出的生效刑事判決、裁定，向人民法院申訴的案件；其二，不服人民法院作出的生效民事、行政判決、裁定，經(jīng)再審后仍不服，向人民法院申訴的案件以及可以向人民法院申訴的其他案件。該舉措實(shí)踐中取得了良好的法律效果和社會效果，但也暴露出部分影響和制約律師代理申訴制度適用的問題。本文選取山東省H市中級人民法院的律師代理申訴制度適用情況為研究樣本，通過對局部地區(qū)帶有規(guī)律性、一般性問題的歸納分析，嘗試提出應(yīng)對之策，推動律師代理申訴工作得到健康有序發(fā)展。

一、律師代理申訴制度的價(jià)值功用

(一)有助于增進(jìn)相互間交流

律師作為法律職業(yè)共同體的重要組成部分，與法官一樣，也是法治建設(shè)的重要推動力量。律師代理申訴制度模式下，律師通過代理申訴案件，不僅能夠把當(dāng)事人的主張通過法律程序及時準(zhǔn)確地傳遞給人民法院，促使當(dāng)事人依法按程序反映訴求，也能夠把人民法院生效裁判中存在的一些問題有針對性地反映給人民法院，并監(jiān)督法院依法糾錯，在加速申訴案件化解的同時，提高司法的權(quán)威性和公信力。同時，基于我國的現(xiàn)實(shí)國情和司法環(huán)境，法官和律師之間信任度不高，相互交流相對局限。②田源：《由“針鋒相對”到“通力協(xié)作”——略論司法公信視野下法官和律師之間關(guān)系的沖突與融合》，載《山東審判》2014年第1期。律師代理制度同樣為法官和律師搭建了交流平臺。法官與律師可以通過共同接處申訴、配合做服判息訴工作、研究重大疑難復(fù)雜案件，加強(qiáng)相互之間的理解與支持。在強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的同時，實(shí)現(xiàn)雙方的良性互動。

(二)有助于破解申訴難問題

長期以來，申訴環(huán)節(jié)一直是各種司法亂象的集聚地，諸如申訴難、申訴亂等老問題揮之不去，聚眾申訴、暴力申訴等新情況層出不窮，申訴問題一旦處理不及時或處理不當(dāng)，極易引發(fā)涉訴上訪等現(xiàn)象。解決涉訴信訪問題，最根本的途徑就是回歸法治軌道。③田成有：《涉訴信訪困局的法治化破解》，載《法官的改革》，中國法制出版社2014年版，第206頁。相較于普通當(dāng)事人，律師具有較高的法律素養(yǎng)和程序意識；相較于司法工作人員，律師與普通民眾之間的溝通更為便利隨意。作為化解矛盾糾紛、維護(hù)公平正義的一支重要力量，律師代理申訴，能夠提升申訴案件的處理質(zhì)效，避免部分當(dāng)事人因申訴案件“久申不決”，而采取聚眾鬧事、群體性上訪等極端化手段。

(三)有助于節(jié)約有限司法資源

2016年5月1日，立案登記制在全國范圍全面施行，立案門檻的降低，使得大量訴訟案件蜂擁至法院。與之相應(yīng)的，申訴案件數(shù)量同樣水漲船高，案多人少的客觀矛盾進(jìn)一步加劇。倘若僅僅依靠相關(guān)部門法官治理大量申訴案件，勢必會陷入處理進(jìn)度越慢，矛盾越激化；矛盾越激化，處理難度越大；處理難度越大，處理進(jìn)度越慢的惡性循環(huán)。吸納部分優(yōu)秀律師代理申訴，實(shí)現(xiàn)案件矛盾的化解，可有效減輕法院、法官的壓力，也有助于節(jié)約有限的司法人力、物力資源。

(四)有助于強(qiáng)化人權(quán)司法保障

現(xiàn)階段，一個國家人權(quán)司法保障的程度，已成為衡量該國司法文明程度的重要標(biāo)尺。強(qiáng)化人權(quán)司法保障，不僅是四中全會《決定》的重要部署，更是我國全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程的必由之路。律師代理申訴制度實(shí)施的目的，一方面是為了保障當(dāng)事人的申訴權(quán)利，另一方面引入律師作為第三方參與評價(jià)生效判決，可以幫助申訴人依法評估已然發(fā)生法律效力的裁判，并理性作出判斷和選擇，有利于當(dāng)事人服判息訴，徹底解決涉法涉訴信訪案件。作為之前并未牽扯訴訟的第三方，律師更容易得到當(dāng)事人的信任，依法享有調(diào)查取證的權(quán)利，有利于法庭更全面、完整地了解案件事實(shí)，并依法作出堅(jiān)守實(shí)體公正和程序公正的判決，最大限度地防范冤假錯案的發(fā)生。

二、律師代理申訴制度的實(shí)施狀況

為對律師代理申訴制度的實(shí)施效果作出更為直觀的判斷，課題組選取H市中級人民法院作為樣本，對2015年6月至2016年12月期間的律師代理申訴情況加以考察，并與部分值班律師、申訴人和法院從業(yè)人員進(jìn)行了座談，以期全面客觀地了解律師代理申訴工作現(xiàn)狀。

(一)制度整體運(yùn)行良好

按照山東省高級人民法院的統(tǒng)一部署，2015年6月1日，H市中院律師代理申訴值班工作室正式掛牌成立，配置了專門的值班房間、桌椅、電腦、打印機(jī)等設(shè)施。自成立以來，共有兩個律所的22名律師，先后值班309天。輪值律師均按照省市律協(xié)的值班要求，嚴(yán)格遵守值班紀(jì)律，值班秩序井然有序，并未出現(xiàn)有案值班、無案脫崗的現(xiàn)象。

(二)律師接處申訴案件效果顯著

考察期間內(nèi)，H市中院值班律師共接處申訴案件252件，約占同期申訴案件總數(shù)的35%。其中，共勸息訴申訴案件153件，約占接處申訴案件總數(shù)的60.71%，近2/3的申訴人在值班律師的法律釋明下服判息訴。共化解申訴案件13件，約占所有接處申訴案件的5.16%。盡管絕對數(shù)量不多，但相關(guān)案件均經(jīng)過一、二審甚至再審，化解難度大，尤其部分案件如果僅依靠法院的力量難以化解，值班律師的獨(dú)有優(yōu)勢得以發(fā)揮。

(三)接處申訴案件數(shù)量持續(xù)增長

2015年下半年，H市中院輪值律師共接處申訴案件79件。2016年上半年，接處申訴案件總數(shù)為82件，同比上升3.8%。2016年下半年，接處申訴案件總數(shù)為91件，同比上升10.98%。不難看出，H市中院律師接處申訴案件的數(shù)量逐年持續(xù)增長。這在一定程度上表明，律師代理申訴制度經(jīng)受住了實(shí)踐考驗(yàn)，其價(jià)值成效已經(jīng)得到當(dāng)事人的初步認(rèn)可，當(dāng)事人向值班律師咨詢和尋求代理的意向越來越強(qiáng)烈。

(四)律師對法院的“諫諍”功能顯現(xiàn)

據(jù)考察，在H市中院輪值代理申訴的律師，一旦發(fā)現(xiàn)申訴案件可能存在錯誤或瑕疵的，即報(bào)請所在律師事務(wù)所或法律服務(wù)機(jī)構(gòu)評議。經(jīng)評議后，確認(rèn)申訴案件可能存在錯誤或瑕疵的，則向H中院提交書面意見，由法院對是否應(yīng)當(dāng)立案予以審查?？疾炱陂g內(nèi)，H市中院輪值律師共經(jīng)報(bào)請程序向法官提交立案建議114件次，共有45件申訴案件得以立案審查，立案成功率達(dá)39.47%。比例盡管有限，但在律師代理申訴工作的實(shí)施初期，囿于各種條件，取得這樣的成績實(shí)屬不易。這也在一定程度上表明，代理律師正在成為法院的諍友，法院對于值班律師提出的意見愈發(fā)重視。

三、律師代理申訴制度適用中存在的問題

(一)職能發(fā)揮比例失調(diào)

關(guān)于律師代理申訴的職能作用，山東省高級人民法院院長白泉民曾明確指出，“值班律師的工作職責(zé)主要包括窗口接處、專業(yè)咨詢、法律釋明、化解息訴、提出意見建議、代理申訴等?！雹芙獤|良：《山東律師代理申訴機(jī)制運(yùn)行百日初見成效》，載《法制日報(bào)》2015年10月16日?？疾炱陂g內(nèi)，H市中院值班律師共接處申訴案件252件。其中，提供專業(yè)咨詢86件次，進(jìn)行法律釋明79件次，實(shí)現(xiàn)化解息訴152件次，給予意見建議99件次，代理申訴案件15件。相較于其他職能作用的發(fā)揮，律師代理申訴案件的數(shù)量和所占的比例均顯著較低。這也凸顯了律師代理申訴制度的施行過程中，各項(xiàng)職能業(yè)務(wù)的開展出現(xiàn)比例上的失調(diào)。

(二)職能行使出現(xiàn)異化

律師代理申訴制度的開展過程中，部分輪值律師未能擺正自身職能定位。譬如，有的輪值律師將專用的律師代理申訴辦公室用于個人其他業(yè)務(wù)的拓展，甚至主動要求其代理的其他案件當(dāng)事人或潛在客戶到辦公室洽談業(yè)務(wù)。代理申訴案件的特有身份，以及在法院“辦公”的客觀條件，被部分律師當(dāng)作招攬業(yè)務(wù)甚至收取高額代理費(fèi)用的“噱頭”。還有極個別的代理律師借助便于和法官溝通的條件，以不正當(dāng)手段嘗試與法官“拉關(guān)系”、“交朋友”。上述現(xiàn)象均為律師代理申訴職能異化的具體表現(xiàn)。

(三)律師參與化解矛盾熱情不足

考察期間內(nèi)，H市中院律師代理申訴案件的過程中，共化解涉訴信訪案件8件，占所接處申訴案件總數(shù)的3.17%。涉訴信訪案件的化解數(shù)量和比例，均停留在低位。為此，2016年1月，H市中院頒行的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作市級專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理暫行辦法》明確規(guī)定，“律師代理申訴案件過程中，每化解一件信訪案件，獎勵人民幣6000元?！比欢?，即便如此，2016年律師代理申訴過程中化解涉訴信訪案件數(shù)也不過5件。不可否認(rèn)，涉訴信訪案件相對于普通申訴案件而言，化解難度較大。但輪值律師參與化解信訪案件的熱情有限、積極性不高，也是影響律師參與矛盾化解的重要因素。

四、律師代理申訴制度適用問題的原因分析

(一)律師代理申訴缺乏立法支撐

律師代理申訴制度雖然在部分法律法規(guī)中有所涉及，但缺乏立法層面上明確規(guī)定，導(dǎo)致具體適用過程中欠缺可操作性。即便《律師法》也只是原則上規(guī)定律師可以接受委托代理申訴。又如，《刑事訴訟法》第241條規(guī)定“刑事案件終審生效后，當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬不服的，可以向人民法院或人民檢察院提出申訴”，但對于當(dāng)事人不服，是否可以委托律師代理申訴，并未作出明確規(guī)定。2013年修訂后的《民事訴訟法》，并未對律師代理申訴作出規(guī)定。當(dāng)事人對生效判決不服的，縱然可以向人民法院申請?jiān)賹?，但?jīng)過再審程序后當(dāng)事人仍不服的，只能向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議。2015年修訂后的《行政訴訟法》同樣規(guī)定，行政案件經(jīng)過再審審查后，仍然不服的，當(dāng)事人再向人民法院提出復(fù)查的申請，人民法院將不予以受理。由于缺乏明確、具體的法律的依據(jù)，律師代理申訴制度在實(shí)施伊始就遭遇到了立法上的合理性懷疑，這也直接影響到其實(shí)施效果。

(二)代理律師的權(quán)利規(guī)定不足

我國三大訴訟法賦予了律師代理案件所享有的權(quán)利和義務(wù)，但對律師代理申訴過程中的權(quán)利范圍則疏于規(guī)定。誠然，中央政法委頒行的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》為律師代理申訴案件提供了一定的政策性支持。諸如“加大律師執(zhí)業(yè)保障力度，為律師閱卷、調(diào)查、與承辦法官溝通等提供方便”，一定程度上化解了律師代理申訴案件過程中的尷尬與局限。同時，即便律師在代理申訴案件時，發(fā)現(xiàn)申訴案件有錯誤、瑕疵，并向作出生效判決的人民法院提出意見和建議，但現(xiàn)有立法并未對相關(guān)法院是否回復(fù)、何時回復(fù)作出規(guī)定，亦未就倘不及時回復(fù)或不回復(fù)將承擔(dān)何種后果作出規(guī)定。實(shí)踐中，代理申訴的律師提出的意見建議，在遞交到相關(guān)法院后經(jīng)常石沉大海，這極大打擊了律師代理申訴案件的積極性。

(三)代理律師的管理相對混亂

據(jù)考察，H市中院代理申訴的輪值律師存在多頭管理，各管理機(jī)構(gòu)之間銜接松散，管理相對混亂。按照相關(guān)文件規(guī)定，律師代理申訴應(yīng)由司法局主導(dǎo)，市律協(xié)按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求選派符合條件的律師，作為代理申訴律師到法院值班。但實(shí)踐中，值班律師雖由律協(xié)選派，但具體工作由法院部署安排，出于對律師代理申訴效果的關(guān)心，司法行政部門不時對律師工作“越級”指導(dǎo)。值班律師事實(shí)上要向律所、律協(xié)、司法行政部門三方“報(bào)告”工作。但與此同時，上述部門對律師代理申訴僅僅停留在宏觀指導(dǎo)層面，缺乏直接、有效監(jiān)督。即便法院能夠近距離接觸到輪值律師代理申訴工作，也僅能提出建議意見，而缺乏有效管理。

(四)代理申訴律師的職業(yè)保障不足

代理申訴律師的相關(guān)職業(yè)保障的滯后，是影響部分律師工作積極性、主動性的重要因素。據(jù)考察，2016年9月30日，H市財(cái)政局、市委政法委雖出臺了律師參與化解和涉法涉訴案件工作市級專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理暫行辦法，但目前尚未發(fā)放至值班律師。⑤經(jīng)調(diào)查兩值班律所，目前，值班費(fèi)用尚未發(fā)放。調(diào)查時間為2017年2月15日，調(diào)查對象為值班律所主任。另據(jù)對山東省其他地市的調(diào)查得知，部分地市值班律師的值班報(bào)酬同樣沒有落實(shí)到位。同時，山東省高級人民法院、山東省律師協(xié)會聯(lián)合制定的《值班律師代理申訴案件工作細(xì)則》雖然規(guī)定了值班律師的職責(zé)范圍，但對值班律師接處數(shù)量、接處效果的考核標(biāo)準(zhǔn)卻缺乏規(guī)定。這就客觀上造成了律師接處申訴案件多與少，接處質(zhì)量好與壞全都一個樣。自然影響到部分原本積極投身申訴案件代理律師的積極性，也不利于代理申訴工作的開展。

五、完善律師代理申訴工作機(jī)制的建議

(一)推動建立律師強(qiáng)制代理申訴制度

建議借鑒域外法治發(fā)達(dá)國家的相關(guān)規(guī)定⑥德國法律規(guī)定在州法院及其以上審級的法院中適用民事強(qiáng)制律師代理制度，日本法律也規(guī)定在地方裁判所以上的審級適用該制度。，逐步建立律師強(qiáng)制代理申訴案件制度。結(jié)合我國實(shí)際，律師強(qiáng)制代理申訴制度的建構(gòu)不可能一蹴而就，而應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷一個漸進(jìn)推行的過程。⑦余文唐：《如何把司法申訴交給律師代理》，載《人民法院報(bào)》2015年1月19日。第一，案件審級上的漸進(jìn)適用。建議先在中級法院及以上法院，適用律師強(qiáng)制代理申訴制度，即上述法院對非經(jīng)律師代理的申訴案件，一律不予受理。待制度運(yùn)轉(zhuǎn)成熟后，再向基層法院推廣。第二，案件類型上的漸進(jìn)適用。建議先采取列舉式的方式，先從立法上明確幾種必須強(qiáng)制委托律師代理的案件類型。經(jīng)過一段時間的嘗試，待成熟后再行推廣。

(二)明晰代理申訴律師權(quán)利和義務(wù)

第一，保障律師在代理申訴案件中的權(quán)利。司法實(shí)踐中，律師閱卷難、會見難等客觀情形，嚴(yán)重制約了律師代理申訴工作的開展。建議在立法層面上明確規(guī)定代理申訴律師的權(quán)利，如及時安排代理律師閱卷，提出代理意見和案件建議等權(quán)利。同時，對于代理申訴律師所提出的意見和建議，法院、檢察院等接收機(jī)關(guān)應(yīng)予以重視，及時反饋，反饋不及時的，應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第二，保障代理申訴律師獲得報(bào)酬的權(quán)利。輪值律師提供法律服務(wù)，并非義務(wù)勞動，同樣應(yīng)當(dāng)支付對價(jià)報(bào)酬。倘若不能及時支付報(bào)酬，必將挫傷律師值班和參與化解信訪案件的積極性。建議將值班律師費(fèi)用納入各級財(cái)政預(yù)算，由主管部門核實(shí)后予以發(fā)放，進(jìn)一步提升律師代理申訴的積極性。第三，強(qiáng)化律師代理申訴不當(dāng)履職的責(zé)任承擔(dān)。建議從立法上明確規(guī)定律師在代理申訴案件過程中怠于履職或履職不當(dāng)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和職業(yè)貶損。相關(guān)責(zé)任規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確具體，便于對照查詢，增強(qiáng)責(zé)任追究的可操作性。

(三)建立當(dāng)事人對代理律師的信任管理

最高人民法院副院長景漢朝在江蘇對律師代理申訴信訪案件進(jìn)行調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，落實(shí)律師代理申訴制度，必須重視建立當(dāng)事人對代理律師的信任管理。⑧賈亞奇：《積極探索律師代理申訴信訪路徑 進(jìn)一步推動信訪法治化進(jìn)程》，載《人民法院報(bào)》2015 年12月18日。針對部分當(dāng)事人對在法院、檢察系統(tǒng)設(shè)立律師值班室持懷疑態(tài)度，不相信律師會依法代理申訴的現(xiàn)象，建議采取以下措施：第一，建立代理申訴律師專家?guī)?。杜絕強(qiáng)制代理或未經(jīng)申訴人同意的指定代理律師，賦予申訴人對代理其申訴案件律師的選擇權(quán)。申訴人可以從律師專家?guī)熘凶灾鬟x取自己信任的律師。申訴人對于自己所選擇的律師的意見建議更容易接納，這也一定程度上改善了申訴案件的處理質(zhì)效。第二，設(shè)立代理申訴律師的遴選標(biāo)準(zhǔn)。建議設(shè)立必要的積極要件和消極要件，積極要件方面，律師必須具有5年以上的執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，從而保障代理申訴律師的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)。消極要件方面，律師近5年內(nèi)受到通報(bào)批評以上處分的，不能作為代理申訴律師執(zhí)業(yè)。

(四)強(qiáng)化對律師職業(yè)道德的培塑引導(dǎo)

律師是代理申訴工作的重要組成部分，律師的職業(yè)素養(yǎng)決定了代理申訴工作的好壞。建立一支高素質(zhì)的申訴代理律師隊(duì)伍是強(qiáng)化律師代理申訴制度的重要保障。第一，增強(qiáng)代理申訴律師的社會責(zé)任感。強(qiáng)化對律師群體的價(jià)值觀教育，引導(dǎo)越來越多的律師不再將報(bào)酬高低作為是否代理案件的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。吸引越來越多的高水平律師參與到申訴案件代理領(lǐng)域來。第二，強(qiáng)化代理申訴律師的職業(yè)道德培塑。引律師認(rèn)識到代理申訴案件并非僅僅是一項(xiàng)義務(wù)，更是作為職業(yè)共同體成員全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程，強(qiáng)化人權(quán)司法保障的時間舞臺，不斷強(qiáng)化律師代理申訴案件的積極性和主動性。

(作者單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院 菏澤市中級人民法院)

責(zé)任編校：李召亮