程廣燕，薛桂霞，趙曉慧，王東陽※

(1.農(nóng)業(yè)部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081； 2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

·國外農(nóng)業(yè)·

日本農(nóng)地改良事業(yè)做法及對我國的啟示*

程廣燕1，薛桂霞2，趙曉慧1，王東陽1※

(1.農(nóng)業(yè)部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所，北京 100081； 2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

[目的]日本的農(nóng)地改良事業(yè)起步較早且成效顯著，總結日本在農(nóng)地改良事業(yè)方面的做法對推動我國高標準農(nóng)田建設、保障國家糧食安全具有重要參考價值。[方法]文章以大量一手調(diào)研資料和數(shù)據(jù)為依據(jù)，梳理分析了日本農(nóng)地改良事業(yè)的發(fā)展階段和成效，總結了日本農(nóng)地改良在法律保障、政府管理、計劃評估、技術支撐及實施主體方面的主要做法。[結果]立足中國高標準農(nóng)田建設的實際情況，提出4點啟示與建議：(1)將高標準農(nóng)田建設統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)部門管理，提高政府決策和資金使用效率。(2)發(fā)揮農(nóng)戶在高標準農(nóng)田建設中主體作用，明確農(nóng)戶在高標準農(nóng)田建設中的責任和義務。(3)加強對高標準農(nóng)田建成后的管理與維護，按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務。(4)提高政府對高標準農(nóng)田建設的投資強度，提高高標準農(nóng)田面積比例，增加單位面積投資標準，提高田間基礎設施使用壽命。[結論]日本農(nóng)地改良事業(yè)的做法及啟示對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展有著重要意義。

日本 農(nóng)地改良 主要做法 借鑒 啟示

0 引言

土地是農(nóng)業(yè)的脊梁，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎。土地尤其是耕地資源的使用、整修、管理等對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展至關重要，對保障國家的糧食安全有著舉足輕重的意義[1]。日本的農(nóng)地改良事業(yè)起步較早且成效顯著，與日本相比，中國的高標準農(nóng)田建設起步較晚，建成規(guī)模還非常有限，而且建設標準相對較低。因此，日本農(nóng)地改良事業(yè)方面的做法對推動我國高標準農(nóng)田建設、保障國家糧食安全具有重要參考價值[2]。

1 日本農(nóng)地改良事業(yè)發(fā)展與成效

戰(zhàn)后日本農(nóng)地改良正式啟動于1949年，以《土地改良法》頒布實施為標志，劃分為3個階段：一是1949～1970年水田整治階段。當時主要是為了提高水田生產(chǎn)的勞動效率，政府重點推進以0.3hm2為基準規(guī)模的田地整修，建設主干灌溉排水設施，促進農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模擴大。二是1970～2000年農(nóng)地綜合整治階段。20世紀70年代后，日本面臨大米生產(chǎn)過剩，農(nóng)地改良的重點轉(zhuǎn)向水田旱作化，進行水田通用化改造，使水田能夠引入旱作； 結合農(nóng)用道路整修，加強旱地暗渠排水建設，進行旱地綜合整修； 同時將農(nóng)村生活環(huán)境整治納入土地改良計劃，改善農(nóng)村生活條件。三是2000至今大區(qū)劃(規(guī)模在1hm2以上)整理階段。進入21世紀以后，日本農(nóng)村勞動力加快向城市轉(zhuǎn)移，但農(nóng)民仍不愿放棄土地，土地規(guī)?；羞t緩、農(nóng)地出現(xiàn)撂荒等問題突出，這階段土地改良的重點是以農(nóng)地集中利用為目標的大區(qū)劃調(diào)整，針對早期建成的主干水利設施進行功能診斷和更新維護，改善農(nóng)村環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的多功能性。截止2014年，日本累計完成18.5萬hm2大區(qū)劃調(diào)整。

通過60多年的努力，日本農(nóng)地改良成效十分顯著，共新造農(nóng)地110萬hm2，約占總耕地面積的1/4，有效彌補了耕地的非農(nóng)占用。盡管受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化影響，日本的耕地面積總體不斷下降，但耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，主要體現(xiàn)在以下4個方面：一是提高了單位農(nóng)地的產(chǎn)出。1960～2014年間，日本水稻、小麥單產(chǎn)分別由3705kg/hm2、2535kg/hm2提高到5310kg/hm2、4680kg/hm2。二是促進了地塊規(guī)模的擴大。1965年，日本水田中單塊面積在0.3hm2以上的地塊只占水田總面積的3.2%，地塊非常狹小、細碎。到2015年，單塊面積在0.3hm2以上的地塊占水田總面積的比例已達到63%，其中單塊面積在1hm2以上的水田已占9%。三是有助于調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構。目前在日本的所有水田中，灌溉渠和排水渠分離或有暗渠排水的通用水田占45%，這樣水田可快速實現(xiàn)水稻和旱地作物的轉(zhuǎn)換，解決了水田難以調(diào)整作物結構的問題。四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工數(shù)量大幅下降。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大和農(nóng)用道路整治，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已全部實現(xiàn)機械化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用工數(shù)量明顯減少， 2014年全國平均每667m2水稻、小麥勞動時間減少到17h、2.5h，只相當于1960年的13%、3%； 全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員205萬人，與1995年相比，從業(yè)人員減少了51萬人。

2 日本農(nóng)地改良事業(yè)主要做法

總的說，日本農(nóng)地改良是以《土地改良法》為保障，以土地改良計劃為實施綱領，由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一管理，以土地改良事業(yè)團體為技術支撐、以土地改良區(qū)為實施主體的農(nóng)村農(nóng)業(yè)公共事業(yè)。總結日本農(nóng)地改良有效做法，主要得益于以下幾個方面。

2.1 出臺專門法律保障和規(guī)范農(nóng)地改良事業(yè)

《土地改良法》不僅規(guī)范了農(nóng)地改良程序、管理與實施主體、建設內(nèi)容，而且明確了政府和農(nóng)戶在建設和管理維護中的責任與義務，是日本農(nóng)地改良事業(yè)順利推進的制度保障。1949年6月6日，日本出臺了《土地改良法》，從土地改良長期計劃、土地改良事業(yè)內(nèi)容、土地改良區(qū)設立與運營管理、土地交換、土地改良事業(yè)團體、國家補助、監(jiān)督管理等方面對土地改良事業(yè)加以規(guī)范。隨著社會經(jīng)濟條件的變化該法不斷得到調(diào)整，在堅持基本理念和制度規(guī)范的前提下，先后被修改11次，使土地改良的類別逐漸增多，實施程序更趨完善?！锻恋馗牧挤ā穼θ毡巨r(nóng)地改良事業(yè)的保障作用主要體現(xiàn)在這4個方面：一是遵守“申請主義”原則。農(nóng)戶自主申請是土地改良事業(yè)啟動的基本條件。15戶及以上農(nóng)戶就可以申請成立土地改良區(qū)，區(qū)內(nèi)2/3農(nóng)戶同意就可以決定土地改良事業(yè)內(nèi)容，農(nóng)戶需自主協(xié)商解決好條田整理中土地置換、集中占地分攤等問題，方可向政府提出建設需求[3]。 二是堅持以政府投資為主導。該法對不同建設項目中各級政府及農(nóng)戶負擔比例作了規(guī)定，但都堅持“政府出大頭、農(nóng)戶拿小頭”這一原則。總的來說，政府出資占農(nóng)地改良事業(yè)總投資的2/3以上。三是明確管理與維護責任主體。依據(jù)該法，公共設施由政府部門負責建后管理與維護，農(nóng)戶權屬內(nèi)的農(nóng)地設施管理與維護則由農(nóng)戶出資負責。四是統(tǒng)一管理部門。該法規(guī)定農(nóng)地改良事業(yè)由農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)一管理，改變了戰(zhàn)前農(nóng)地改良事業(yè)分屬農(nóng)務省和內(nèi)務省2頭交叉管理的局面。

2.2 設立農(nóng)地改良事業(yè)統(tǒng)一管理機構

為統(tǒng)籌農(nóng)地改良事業(yè)中的耕地整治、土地權屬調(diào)整、農(nóng)用水設施與農(nóng)道建設等重要事項，農(nóng)林水產(chǎn)省內(nèi)部專門設有農(nóng)村振興局統(tǒng)一負責農(nóng)地改良事業(yè)。該局下設2個部：一為土地整理部，包括設計科、土地改良企劃科、農(nóng)地資源科、水資源科、地域整理科、防災科6個科室； 二為農(nóng)村政策部，負責土地改良方面的政策法規(guī)研究及各項土地改良事業(yè)的政策評估。這種集規(guī)劃編制、土地改良與管理、水資源利用、土地流轉(zhuǎn)等相關工作于一個部門的做法，極大提高了土地改良工作效率。除北海道外，其它46個都道府縣的農(nóng)地改良事業(yè)也均由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一負責。北海道農(nóng)地改良事業(yè)由隸屬于國土交通省北海道開發(fā)局管理。這主要是因為北海道自然資源十分豐富， 1951年專門成立了北海道開發(fā)局，負責北海道綜合開發(fā)計劃的推進，該局下設農(nóng)業(yè)水產(chǎn)部，負責北海道大壩、灌溉用排水路以及對農(nóng)地整治等各項農(nóng)地改良事業(yè)的實施[4]。

2.3 制定土地改良計劃并注重效果評估

土地改良計劃是日本農(nóng)地改良事業(yè)最重要的綱領性文件，由農(nóng)林水產(chǎn)省負責制定實施并跟蹤評估計劃執(zhí)行效果。土地改良計劃是在聽取食品、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策審議會意見的基礎上，依據(jù)《土地改良法》等相關法律，由農(nóng)林水產(chǎn)省編制完成的。土地改良計劃對每項農(nóng)地改良事業(yè)預算及事業(yè)工作量都有明確要求，已成為各級政府推進農(nóng)地改良事業(yè)的依據(jù)和行動指南。日本的第1個土地改良計劃(1965～1972年)起始于1965年，截止到目前，已經(jīng)完成6個土地改良計劃，第7個土地改良計劃(2012～2016年)正在實施中，前4個土地改良計劃基本上以10年為一個周期，自2003年起，日本將農(nóng)地改良計劃實施期限由10年調(diào)整為5年[5]。為評估計劃執(zhí)行效果和公共事業(yè)建設成效，政府委托農(nóng)林水產(chǎn)省對投資總額在5200萬元(按100日元=5.58元人民幣匯率計，下同)以上的事業(yè)開展事前和事后評估，投資期限在10年以上的事業(yè)進行事中評估。農(nóng)林水產(chǎn)省設有第三方評估委員會用于指導其評估工作，并將所有評估報告對社會發(fā)布，以便提高評估工作科學性和公信力。

2.4 發(fā)揮農(nóng)地改良事業(yè)團體技術支撐作用

土地改良事業(yè)團體聯(lián)合會是農(nóng)地改良事業(yè)技術依托單位，負責對會員進行技術指導與培訓教育。在日本，土地改良區(qū)、農(nóng)業(yè)協(xié)同組織、市町村等相關農(nóng)地改良事業(yè)實施主體共同成立土地改良事業(yè)團體聯(lián)合會(簡稱聯(lián)合會，下同)，負責對會員進行農(nóng)地改良的技術指導或援助、提供農(nóng)地改良事業(yè)相關的教育培訓及信息，開展農(nóng)地改良事業(yè)的調(diào)查研究[6]。 聯(lián)合會分為都道府縣土地改良事業(yè)團體聯(lián)合會即地方聯(lián)合會、全國土地改良事業(yè)團體聯(lián)合會即全國聯(lián)合會。在日本47個都道府縣中，分別都設有1個地方聯(lián)合會，全國共有47個地方聯(lián)合會。據(jù)全國聯(lián)合會2015年調(diào)查， 47個地方聯(lián)合會有近6000個會員，包括4235個土地改良區(qū)、1652個市町村、169個農(nóng)協(xié)。地方聯(lián)合會共有2900名工作人員，其中土木、電器機械、換地等方面的技術人員共1941人。聯(lián)合會是沒有財政撥款的合作組織，運行經(jīng)費主要來自會員會費和政府委托事業(yè)費。以全國聯(lián)合會為例， 2015年一般收入為9.8億元，其中政府委托事業(yè)費9.5億元，橫向收入0.3億元，聯(lián)合會可以在政府委托事業(yè)費中計提3%人頭費，加上0.3億元橫向收入，全年可供聯(lián)合會支配的收入為0.59億元。

2.5 依托土地改良區(qū)開展建設與維護

土地改良區(qū)是日本農(nóng)戶實施農(nóng)地改良與后期管理維護的自治組織，日常運行和區(qū)內(nèi)小型設施維護管理費用均由農(nóng)戶負擔。按照《土地改良法》規(guī)定，土地改良區(qū)負責擬定區(qū)內(nèi)土地改良事項、組織實施工程和承擔工程的管理維護。在具體操作上，對于任何新建項目，只要地域內(nèi)集中連片的2/3的農(nóng)戶同意就可以向政府提出申請，不需要征得全部農(nóng)戶同意[7]。土地改良區(qū)最高決策機構是全體成員大會，設理事會及監(jiān)事會作為執(zhí)行機構，理事至少3/5、監(jiān)事1/2必須是改良區(qū)成員。土地改良區(qū)有管理和技術2個部門，分別負責區(qū)內(nèi)日常事務管理、小規(guī)模技術要求低的土地改良工程與設施管理維護。土地改良區(qū)作為一個獨立法人，日常運行費用和人員工資主要來自農(nóng)戶繳納的經(jīng)常賦課金，小型工程維護費以農(nóng)戶繳納的特別賦課金為主。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省農(nóng)村振興局土地改良企劃課對4026個土地改良區(qū)調(diào)研結果， 2013年平均每公頃耕地經(jīng)常賦課金、特別賦課金分別為1827元、1025元[8]。該次調(diào)研的北海土地改良區(qū)是日本規(guī)模最大的改良區(qū)， 2015年，該區(qū)有農(nóng)戶2285個，平均每戶經(jīng)營面積14.6hm2，聘用專門職員81名，其中技術部職員59名、總務部19名； 經(jīng)常賦課金總收入為7316萬元，平均每戶經(jīng)常賦課金3.2萬元，約占戶均農(nóng)業(yè)收入的22%。特別賦課金總收入為4477萬元，不同區(qū)域的耕地條件差異較大，每戶特別賦課金在0.35萬～4.80萬元不等[9]。

3 日本農(nóng)地改良事業(yè)對中國的借鑒與啟示

日本的農(nóng)地改良事業(yè)在中國稱之為高標準農(nóng)田建設。與日本的農(nóng)地改良一樣，中國高標準基本農(nóng)田建設也是一項典型的復雜系統(tǒng)工程，不僅僅是田塊規(guī)整、農(nóng)田基礎設施配套的硬件建設，還包括耕地承包經(jīng)營權的調(diào)整與流轉(zhuǎn)、農(nóng)田基礎設施維護機制創(chuàng)新等軟件建設[10]。 借鑒日本農(nóng)地改良事業(yè)的做法，就中國的高標準農(nóng)田建設，提出如下幾點建議。

3.1 將高標準農(nóng)田建設統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)部門管理

目前，我國高標準農(nóng)田建設分別由發(fā)展改革委會、國土資源、農(nóng)業(yè)、財政、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等多個部門分別開展組織實施，實施目標、建設標準和建設要求等不盡相同，土地整理、地力提升、水利設施建設、機耕道不能相互配套，使高標準農(nóng)田建設實際建成效果大打折扣。必須盡快扭轉(zhuǎn)當前這種“五龍治水”的局面，建議借鑒日本做法，由農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一監(jiān)管高標準農(nóng)田建設規(guī)劃編制、建設資金管理、農(nóng)用土地與水資源利用、后期設施管理與維護等相關工作，提高政府決策和資金使用效率。

3.2 發(fā)揮農(nóng)戶在高標準農(nóng)田建設中主體作用

日本農(nóng)地改良做法表明，由農(nóng)戶自下而上提出一致性需求，更符合當?shù)貙嶋H，農(nóng)戶也愿意為工程建設負擔部分費用并做好后期維護。建議發(fā)揮好農(nóng)戶主體作用：一是堅持農(nóng)戶自愿原則，把農(nóng)戶需求作為開展高標準農(nóng)田建設的基本前提。二是明確農(nóng)戶在高標準農(nóng)田建設中的責任和義務。農(nóng)戶是直接受益者，須為高標準農(nóng)田建設與維護承擔一定費用，主動做好后期維護，并將換地、占地分攤等事項交給農(nóng)戶協(xié)商解決，在村內(nèi)自行化解土地權屬糾紛等矛盾。

3.3 加強對高標準農(nóng)田建成后的管理與維護

目前，高標準基本農(nóng)田建設項目竣工后主要是將項目移交給所在的村委會管護，但村委會并不是一個真正的實施主體，導致農(nóng)田基礎設施管護主體虛化、權責難以落實，從而使高標準基本農(nóng)田建設“重建輕管”的現(xiàn)象普遍存在[11]。 為此建議在惠農(nóng)強農(nóng)政策設計中，增加長效扶持功能，改變“重建輕管”、“重輸血輕造血”的傾向。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確管護主體、管護責任和管護義務，辦理移交手續(xù)，簽訂后期管護合同。管護主體應對各項工程設施進行經(jīng)常性檢查維護，確保長期有效穩(wěn)定利用。

3.4 提高政府對高標準農(nóng)田建設的投資強度

與日本相比，中國的高標準農(nóng)田建設起步較晚，建成規(guī)模還非常有限，而且建設標準相對較低[12]。 根據(jù)2009年國土資源部開展的全國農(nóng)用地等級調(diào)查成果，我國1.2億hm2耕地，高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田約0.4億hm2，僅占耕地總量的1/3。而且，中國的高標準農(nóng)田建設標準較低，每公頃投資強度1.5萬～3萬元之間，田間基礎設施使用年限為15年，而日本的很多水利等基礎設施使用壽命在40～60年。建議加快推進中國高標準農(nóng)田建設，提高高標準農(nóng)田面積比例，增加單位面積投資標準，提高田間基礎設施使用壽命。

[1] Michael Lipton，Michael Lipton.Food security，farmland access ethics，and land reform.Global Food Security， 2016, 3(4): 1～8

[2] Huang Yi.Comparative Study on Moderate Scale Management of Agricultural land in China and Japan.Studies in Sociology of Science， 2012, 3(2): 66～69

[3] 陳偉忠. 日本土地改良區(qū)的農(nóng)田基礎建設及其對中國的啟示.世界農(nóng)業(yè)， 2013, 12(45): 22～27

[4] 北海道開発局農(nóng)業(yè)水産部. 北海道農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備2015，2015

[5] 農(nóng)林水産省. 關于現(xiàn)行長期土地改良計劃的實施狀況，2015

[6] 董雪嬌， 湯惠君.國內(nèi)外農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營述評.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2015, 36(3): 62～71

[7] 劉啟明. 日本土地改良制度的成功經(jīng)驗及啟示.世界農(nóng)業(yè), 2009，(1)： 40～43

[8] 農(nóng)林水産省農(nóng)村振興局， 整備部設計課海外土地改良技術室.農(nóng)業(yè)農(nóng)村整備の概要，2015

[9] 北海土地改良區(qū).2015概要，2015

[10]劉新衛(wèi)， 李景瑜，趙崔莉.建設4 億畝高標準基本農(nóng)田的思考與建議.中國人口·資源與環(huán)境， 2012, 22(3): 1～5

[11]陸耀邦， 黃嫦慧，梁自力，等.廣西壯族自治區(qū)耕地利用現(xiàn)狀與糧食安全問題研究.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2014, 35(5): 66～72

[12]劉霈珈， 吳克寧，趙華甫.河南省溫縣噸糧田高標準基本農(nóng)田選址研究.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃， 2015, 36(3): 10～17

PRACTICE AND EXPERIENCE OF JAPANESE LAND REFORMATION*

Cheng Guangyan1，Xue Guixia2，Zhao Xiaohui1，Wang Dongyang1※

(1. Institute of Food and Nutrition Development, Ministry of Agriculture, Beijing 100081, China;2. Institute of Agriculture Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China)

Compared with China, the land reformation in Japan started earlier and achieved remarkable results. To summarize the experience of Japanese land reformation has important reference value for Chinese constructing high-standard basic farmland, and ensuring national food security. Based on survey data, this article analyzed the development stage and achievement of Japanese land reformation, summarized the experiences of Japanese land reformation in legal protection, government management, project assessment, technical support, and main body of implementation. The experiences included five aspects, i.e., special laws had been enacted to protect and regulate Japanese land reformation, the unified management agency had been set up to manage the Japanese land reformation, the planning of Japanese land reformation has been made, the group of Japanese land reformation played a main role in technical support, and the construction and maintenance of reformed farmland relied on Japanese land reformation District. Finally, it put forward four suggestions according to the actual situation of Chinese construction of high-standard basic farmland, for example, unifying the management of Chinese construction of high-standard basic farmland into agriculture sector, playing the role of the main body of the farmers and clearly defining the responsibilities and obligations, strengthening the management and maintenance of Chinese construction of high-standard basic farmland according to the principle of "who benefits should take the responsibility", and increasing government investment in construction of high-standard basic farmland.

Japan; land reformation; experience; reference; enlightenment

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170335

2016-03-23

程廣燕(1977—)，女，山東濟寧人，博士、副研究員、副主任。研究方向：食物消費與政策。※通訊作者：王東陽(1964—)，男，安徽安慶人，博士、研究員、所長。研究方向：食物安全與農(nóng)業(yè)政策。Email：wangdongyang@caas.cn

*資助項目：中國工程院重大咨詢項目“項目名稱為國家食物安全可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2013-ZD-7)

F31

A

1005-9121[2017]03226-05