周夢甜

（200042 華東政法大學 上海）

國際法院咨詢管轄權存在的問題與完善

周夢甜

（200042 華東政法大學 上海）

訴訟管轄權和咨詢管轄權是現(xiàn)代國際法院的兩大管轄權。大多數情況下，咨詢管轄權是作為訴訟管轄權的補充而存在，在國際法實踐中，半個世紀以來，國際法院的咨詢管轄權程序在推動國際法發(fā)展和解決國際爭端方面發(fā)揮著積極的作用。但另一方面，我們也要注意到它的咨詢管轄并未得到充分利用，尚有改進的余地。本文旨在指出國際法院咨詢管轄權存在的相關問題，并為其更好地服務于國際社會尋求解決策略。

國際法院；咨詢管轄權；約束力

一、引言

咨詢管轄權的出現(xiàn)對國際社會和國際法的發(fā)展起到了重要作用：一是咨詢管轄為預防和解決國際爭端提供了新途徑在國際社會，由于聯(lián)合國和國際組織主體的特殊性使其很大一部分不具有國際司法機關的訴訟權，因此國際法院咨詢管轄權的出現(xiàn)為這些國際主體的國際爭端提供了新的途徑。二是咨詢管轄有利于國際法的發(fā)展，國際法院所發(fā)表的咨詢意見特別是對常規(guī)性法律問題的解釋和國際爭端的解決促進了國際法的發(fā)展。

當今世界全球化的迅速發(fā)展，不僅促進了世界各國經濟的發(fā)展，也縮小了各國之間的聯(lián)系。但對國際法和國際關系而言，挑戰(zhàn)也以一種前所未有的方式來臨了。區(qū)域性、多邊性組織的發(fā)展使得單邊條約、多邊條約之間乃至單邊條約、多邊條約和聯(lián)合國憲章之間的效力問題如何解決成為國際法發(fā)展所面臨的新問題。同時國際沖突的增加譬如領土爭端等問題使得國際法院的案件越來越多。如何充分利用好咨詢管轄權解決國際爭端也日受矚目。

二、國際法院咨詢管轄權面臨的問題

（一）咨詢請求權權利主體的范圍問題

在咨詢請求權資格方面，僅有國際組織有請求的權利，任何國家和個人包括聯(lián)合國秘書長都無權提出相關請求。并且并非所有的國際組織均有請求權，聯(lián)合國的幾大主要機構中，聯(lián)合國秘書長和國際法院本身就不具有請求權。萬國郵政聯(lián)盟作為聯(lián)合國16個專門機構之一也沒能得到聯(lián)大的授權。[1]咨詢請求資格的限制無疑限制咨詢管轄權的具體實施，使得咨詢案件進入國際法院受到阻礙，國際法院的相關作用也難以得到有效發(fā)揮。國際社會在該問題上也作出過很多努力，如國際法協(xié)會曾建議，授權其他國際組織包括區(qū)域性國際組織以請求國際法院發(fā)表咨詢意見的權利。在聯(lián)合國大會第六屆委員會的辯論中，美、英、阿聯(lián)酋、埃塞俄比亞等國，也極力主張把授權國際法院發(fā)表咨詢意見的組織范圍擴大，包括所有專門機構以及其他國際組織和區(qū)域性組織（《聯(lián)合國年鑒》1970）。

（二）咨詢管轄適用的法律不清晰

通過研究國際法院成立以來作出咨詢意見，可以大體看出案子主要有以下幾個方面：

（1）國際組織工作范圍內所產生的法律問題。譬如世界衛(wèi)生組織于1993年請求國際法院就“針對核武器對健康和環(huán)境的影響，如若一國在戰(zhàn)爭或其他武裝沖突中使用核武器是否違反了其所承擔的包括世界衛(wèi)生組織章程在內的國際法律義務”的問題出具咨詢意見，在一九九六年國際法院以自己沒有管轄權而表示不對該問題出具咨詢意見。一九五九年國際海事組織（原政府間海事協(xié)商組織）就本組織的海上安全事務委員會的組成問題請求國際法院發(fā)表咨詢意見。

（2）常規(guī)性的法律問題，譬如1949年的聯(lián)合國大會提出的保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利和約的解釋問題的咨詢意見案；經社理事會在1989年和1998年兩次提出的就“《聯(lián)合國特權和豁免公約》第六條第二十二條節(jié)的法律適用問題”咨詢意見案。1947年聯(lián)合國大會就總部協(xié)定第21條仲裁義務的適用問題請求國際法院發(fā)表咨詢意見。

（3）聯(lián)合國行政法庭判決，截止到目前，申請審查行政判決委員會的咨詢意見請求是除聯(lián)合國大會之外所占比例最重的。

（4）同一組織或者機構的成員國之間的爭端，譬如1974年的西撒哈拉案。

（5）國際組織與其成員國之間的爭端，譬如1970年安理會針對南非不顧安理會決議強行駐留納米比亞請求國際法院發(fā)表咨詢意見。[2]

從上述案件類型能夠看出雖然聯(lián)合國給過咨詢意見的案子涉及多個方面，但是法律適用依據仍是《聯(lián)合國憲章》的第九十六條和《國際法院規(guī)約》的四個相關條文，并且這四個條文更多的是規(guī)定了咨詢管轄的主體，而有關咨詢管轄的其他問題并未得到充分的規(guī)定，也并未將“爭端”和“問題”加以區(qū)別考慮，更沒有具體規(guī)定在何種具體的情況下使用何種法律，使得國際法院在處理相應案件難以決定適用怎樣的法律，而只能根據國際法原則和相應的國內法處理的情況來做出咨詢意見。

（三）咨詢管轄權利用率較低

這一的問題可以從兩方面證明：①國際法院發(fā)表咨詢意見的比例相比國際聯(lián)盟時期的常設國際法院要少，常設國際法院到一九四四年解體二十四年的時間，一共發(fā)表了27項咨詢意見。而國際法院自一九四六年成立至今70多年的時間，所作出的咨詢意見也只有20多項。②大多數具有咨詢管轄請求權的國際機構并未提起過咨詢意見請求，自聯(lián)合國一九四六年成立以來，國際法院共有20多次做出過咨詢意見，其中由聯(lián)合國大會請求的約占三分之二；安全理事會、經社理事會、教科文組織、世界衛(wèi)生組織、國家海事組織、申請審查行政判決委員會均提出過咨詢請求，其中世界衛(wèi)生組織為兩次，申請審查行政判決委員會為三次，其余各組織均為一次。

（四）咨詢意見并無法律上的約束力

國際法院的咨詢意見一般來說是并不具有法律上的約束力。咨詢意見是根據國際組織的請求而做出的，從理論上來說，請求機關應該接受，但是由于咨詢意見不具有法律上的約束力，給予了國際組織充分的自由裁量權，所以會出現(xiàn)咨詢意見已經作出但是國際組織并不遵循的情況。

不同國家出于各自的國家利益對咨詢意見的效力看法大相徑庭，支持咨詢意見的情形時有發(fā)生。如：蘇聯(lián)不遵照1962年“聯(lián)合國的某些開支問題”的咨詢意見繳納聯(lián)合國大會所攤派的經費，南非不履行1950、1955年及1956年關于西南非的三次咨詢意見，未立即將西南非之管轄權轉移至聯(lián)合國托管制度下，以及以色列在2004年“在被占領巴勒斯坦領土修建隔離墻的法律后果案”后直至2011年的7年間繼續(xù)違法修建隔離墻的行為，都是咨詢意見未能發(fā)揮實質效用的實例。這一狀況反過來也會影響國家對法庭咨詢管轄權的信任，從一定程度上也極大地限制了咨詢管轄權的發(fā)展。

三、目前面臨問題的解決方法

（一）權利主體范圍擴大的問題

針對權利主體的范圍擴大問題，到目前為止國際上存在著以下幾種觀點：①將主體擴至聯(lián)合國的其他機構，譬如秘書長和聯(lián)合國法院本身；②將主體擴至政府間國際組織或者非政府間國際組織；③將主體擴至國內法院，允許國內法院就國際法問題向國際法院提出咨詢請求。

但這些提案存在著兩個問題：一是國際法院本身的處理能力問題，國際法院作為一個國際組織，受其自身人數等方面的限制，如若有咨詢管轄權的機構過多，那么可能會有超越國際法院處理能力的現(xiàn)象。二是現(xiàn)行咨詢管轄權的主體范圍是由聯(lián)合國憲章和國際規(guī)約規(guī)定的，如若要擴大權利主體的范圍就要修改聯(lián)合國憲章和國際規(guī)約，目前來看要修改這兩個條約存在著很大的困難。因此，如果想要擴大咨詢管轄請求權的權利主體的范圍，還存在著一定的困難。

（二）修改并完善相關國際立法

目前咨詢管轄權上存在的法律適用不清晰、咨詢意見沒有約束力以及有咨詢請求權的國際機關未充分利用咨詢管轄權等情況，最好的解決辦法就是修改并完善相應的國際立法。正如上文所說，從國際聯(lián)盟時期到聯(lián)合國時代，關于咨詢管轄權的立法極不完善，主要集中在對“主體”的限制，具體適用的規(guī)定少之又少，為國際法院咨詢意見制度增加了實施的難度。

另外，可否考慮修改《國際法院規(guī)約》及《國際法院規(guī)則》的有關條款，以便使國際法院的分庭也有權發(fā)表咨詢意見。這樣的分庭構成最好包括國際法院院長或副院長。近30年來，由于分庭的特點使得分庭在訴訟案的處理方面成績顯著，若將分庭制度適用到咨詢管轄方面來.也許會吸引依《聯(lián)合國憲章》第96條第2項有權請求咨詢的國際機關或機構更多地利用咨詢管轄。

現(xiàn)代國際法研究和國際法學家愈越發(fā)重視咨詢管轄國際立法，國際社會上的呼聲也愈加強烈，如何對咨詢管轄權具體立法成為了國際法發(fā)展的新趨勢。

（三）維護的咨詢管轄權效力和提高利用率的問題

目前國際法院真正發(fā)展的方向是提高國際法院的司法性和實用性，譬如國際法院應當避免太過于政治性的事情和與爭端事實無關的事情，應當注意咨詢管轄解決的應當是具有咨詢請求權的主體提出的法律問題，國際法院拒絕對請求咨詢法律問題發(fā)表咨詢意見因此必須嚴格界定法律問題的范圍，國際法院不拒絕對請求咨詢的具有政治影響的法律問題發(fā)表咨詢意見，不意味著國際法院應該對具有較強的政治性的問題發(fā)表咨詢意見。因為基于國家對自身主權的敏感性，若國際法院針對過于政治性的事件作出咨詢意見，很有可能造成拒絕執(zhí)行的后果，既不利于咨詢意見的權威性，又削弱了國際法院處理案件的效率。所以筆者認為當前咨詢管轄權的發(fā)展方向是：在盡可能確保各國際組織利用咨詢管轄權的情況下，目標應該放在解決法律問題而非聚焦于政治。[3]

咨詢管轄權作為現(xiàn)今國際社會解決國際爭端的最重要的手段之一，法院的咨詢管轄權有其局限性是必然的，這不僅與國際社會的現(xiàn)實原因有關，也與其自身還不夠完善有著密切的關系。盡管如此，國際法院的咨詢意見仍然對國際法的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。我們有理由相信，隨著國際社會的不斷進步及法院功能和機制的不斷完善，國際法院一定會在世界政治、經濟舞臺上發(fā)揮更大的作用。而今，經濟全球化的發(fā)展和國際局勢的復雜，我們更要充分了解咨詢管轄權的相關知識，了解國際法院的職能，充分利用咨詢管轄權，爭取合理的國際權利，解決我國目前面臨的一些棘手問題。

[1]參見杉原高嶺著《國際私法裁判制度》，中國政法大學出版社，2006年版，第367頁.

[2]參見國際法院官方網站：www.icj-cij.org.

[3]參見劉芳雄《國際法院咨詢管轄權初探》，法商研究，2002第4期，第103頁.