□嘉善縣國(guó)土資源局 楊愉新 陳旭東

淺析農(nóng)村存量建設(shè)用地盤(pán)活利用

□嘉善縣國(guó)土資源局 楊愉新 陳旭東

一、主要做法

1.農(nóng)房集聚，充分挖掘農(nóng)村宅基地復(fù)墾潛力

近年來(lái)，嘉善縣圍繞基本解決全縣農(nóng)村無(wú)房戶、危房戶建房用地問(wèn)題的目標(biāo)，建立起高效、便民、務(wù)實(shí)的宅基地規(guī)范管理新機(jī)制，多措并舉，不斷推動(dòng)農(nóng)房集聚改造工作跨上新臺(tái)階，涌現(xiàn)出姚莊桃源新邨、干窯月半灣小區(qū)、大云繆家小區(qū)、羅星厙浜新區(qū)等一批縣級(jí)典型新社區(qū)。2016年，全縣剛需戶安置數(shù)量為1903戶，實(shí)際安置集聚1975戶，其中剛需戶1956戶。

與小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治相結(jié)合。按照“一年見(jiàn)效、三年到位”的總體要求，全面實(shí)施以“一加強(qiáng)三整治”為主要內(nèi)容的小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治行動(dòng)。強(qiáng)化鎮(zhèn)中心集聚區(qū)的主導(dǎo)性作用，集中精力、財(cái)力、資源優(yōu)先全面啟動(dòng)中心集聚區(qū)建設(shè)。以農(nóng)房集聚和建房節(jié)地為兩條底線，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶自愿到21個(gè)集鎮(zhèn)型新社區(qū)（中心集聚點(diǎn)）相對(duì)集中居住。同時(shí)以三舊改造為切入點(diǎn)，對(duì)全縣排摸出的約10092畝改造面積，以“退二優(yōu)二”、“退二進(jìn)三”“收購(gòu)儲(chǔ)備”“臨時(shí)利用”、“集體開(kāi)發(fā)”等方式實(shí)施“三舊”改造。

與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合。大力開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，運(yùn)用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，健全農(nóng)村土地民主管理制度和土地收益分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民三者的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)一步加大農(nóng)村土地綜合整治工作力度，促進(jìn)鎮(zhèn)村間土地要素有序流動(dòng)和合理配置。

與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)相結(jié)合。結(jié)合小城鎮(zhèn)改造、治危拆違、低小散企業(yè)“退散進(jìn)集”等工作，將小城鎮(zhèn)整治納入城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)范圍，以優(yōu)化城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地空間布局、功能分區(qū)和用地結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，研究制訂城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)方案，切實(shí)解決城鎮(zhèn)中心集聚點(diǎn)的建設(shè)用地需求，加快盤(pán)活存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變。

與“三改一拆”拆后土地利用相結(jié)合。制定小城鎮(zhèn)“三改一拆”拆后土地利用，特別是農(nóng)房集聚、低小散企業(yè)整治后的土地利用工作方案。對(duì)難以直接利用的零星土地，屬于“宜建則建”的，在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃過(guò)程中，將其納入周邊地塊進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)。對(duì)符合土地整治規(guī)劃，屬于“宜耕則耕”的，納入復(fù)墾區(qū)域，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行綜合利用。

2.退散進(jìn)集，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低效經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤(pán)活再利用

自2016年5月在全市率先啟動(dòng)“退散進(jìn)集”暨村級(jí)低端產(chǎn)業(yè)騰退整治工作以來(lái)，嘉善縣按照“全域推進(jìn)、全行業(yè)整治、全面清零、全力以赴”的要求，通過(guò)全縣上下半年多時(shí)間的努力和實(shí)踐，取得了明顯成效。2016年，嘉善縣重點(diǎn)針對(duì)分布在村一級(jí)的1887家低端企業(yè)開(kāi)展了騰退整治工作，并同步開(kāi)展了小木業(yè)、混凝土管樁行業(yè)整治提升、廢鋼市場(chǎng)整治等工作，也有效帶動(dòng)了“騰籠換鳥(niǎo)”和淘汰落后產(chǎn)能等專項(xiàng)工作。截至2016年12月底，已累計(jì)騰退“低小散”企業(yè)共計(jì)821家，騰退面積4481.16畝。

嘉善縣依據(jù)“產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚、土地集約、要素集中”原則，把“兩創(chuàng)”中心建設(shè)與“三改一拆”“五水共治”“低小散”塊狀行業(yè)整治提升、小微企業(yè)“小升規(guī)”行動(dòng)、村級(jí)工業(yè)園區(qū)騰退整治和村級(jí)集體存量經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地發(fā)展等工作有機(jī)結(jié)合, 加快建成一批規(guī)劃統(tǒng)一、布局合理、功能齊全、設(shè)施完善的“兩創(chuàng)”中心，為村級(jí)工業(yè)園企業(yè)“退散進(jìn)集”和廣大小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供新平臺(tái)，進(jìn)一步提高工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益，提升村級(jí)集體資產(chǎn)保值增值能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。按照“堵疏結(jié)合”的原則，結(jié)合“強(qiáng)村計(jì)劃”推進(jìn)“兩創(chuàng)中心”建設(shè)。2016年開(kāi)工建設(shè)干窯、大云、羅星三個(gè)“兩創(chuàng)中心”，規(guī)劃建筑面積13.9萬(wàn)平方；魏塘、西塘、陶莊、姚莊四地的“兩創(chuàng)中心”將在2017年開(kāi)工，規(guī)劃建筑面積37.5萬(wàn)平方，計(jì)劃總投資13.7億元。全縣“兩創(chuàng)中心”已有在談優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目6個(gè)，簽約項(xiàng)目2個(gè)，計(jì)劃總投資1.8億元。其中，嘉善縣干窯鎮(zhèn)新涇港區(qū)塊整治搬遷拆除新涇港河道兩側(cè)低小散企業(yè)14家、引進(jìn)10多家電商、文創(chuàng)、科技公司入駐，實(shí)現(xiàn)以“一中心五區(qū)”打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)聚變中心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低效經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤(pán)活再利用。

二、存在問(wèn)題

1.政策障礙問(wèn)題

2015年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的北京大興等33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)其試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款，確保試點(diǎn)封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。而嘉善縣不在試點(diǎn)范圍內(nèi)。盡管嘉善縣納入了浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)發(fā)展改革，畢竟有些政策需要受法律條款的限制。

2.農(nóng)村宅基地節(jié)地效率不高問(wèn)題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，嘉善縣城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界外的農(nóng)村集體建設(shè)用地面積4658公頃，占全縣總土地面積的9.18%，其中約有84%的建設(shè)用地用于農(nóng)村宅基地建設(shè)（包括已復(fù)墾拆除宅基地），9%用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（包括土地整治拆除部分），5%用于村委會(huì)、文化禮堂、機(jī)埠、垃圾處理站等公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地，2%用于其他存量建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地類型比較簡(jiǎn)單，且多為農(nóng)村宅基地。規(guī)劃戶均占地面積普遍通過(guò)增加公寓房面積來(lái)控制0.5畝/戶的標(biāo)準(zhǔn)值。

3.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“低小散”

嘉善縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總面積僅為419.22公頃，總量偏小，占農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積的9%，主要以經(jīng)營(yíng)紡織面料、服裝服飾以及糧食作物等制造業(yè)為主，產(chǎn)品效率低下、管理制度欠缺、污染環(huán)境，且部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地被閑置或出租利用，利用率不高。根據(jù)外業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，調(diào)研的116個(gè)樣本村中，共擁有419.22公頃農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，被利用面積為105.60公頃，未被利用面積313.62公頃，利用率僅為25.19%，接近75%的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地處于未利用狀態(tài)。

4.退散進(jìn)集遇難題

退散進(jìn)集過(guò)程中騰退企業(yè)的業(yè)主普遍進(jìn)集的意愿不強(qiáng)，積極性不高，影響了退散進(jìn)集的進(jìn)程。出臺(tái)的相關(guān)政策和文件明確了產(chǎn)業(yè)定位、入住條件和建設(shè)要求，對(duì)部分企業(yè)的進(jìn)集形成阻礙，造成部分企業(yè)退不想退，但進(jìn)集意愿強(qiáng)。制定的相關(guān)政策執(zhí)行力度不夠，碰到實(shí)際問(wèn)題難以解決，缺乏真正有效的執(zhí)法工具。

三、對(duì)策建議

1.市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，盤(pán)活利用

適時(shí)推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地逐步由“隱形市場(chǎng)”走向“顯形市場(chǎng)”，從市場(chǎng)制度建立和政府職能轉(zhuǎn)變兩方面保障農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)化，從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)、宏觀調(diào)控和規(guī)范政府權(quán)力四維度完善頂層設(shè)計(jì)。確定農(nóng)村集體建設(shè)用地法律地位，明晰產(chǎn)權(quán)主體，保障市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中權(quán)力界限、利益邊界、交易形式等得以確認(rèn)。破除城鄉(xiāng)二元土地管理體制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地資源配置體系，按照“同地、同權(quán)、同價(jià)、同時(shí)”原則，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。根據(jù)嘉善當(dāng)?shù)厍闆r，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格管理體系，逐步降低政府定價(jià)主導(dǎo)地位，輔以市場(chǎng)定價(jià)、供需關(guān)系確立合理價(jià)格。

2.退散進(jìn)集，堵疏結(jié)合

按照“堵疏結(jié)合”的原則，嘉善縣在加大騰退整治的同時(shí)加快“兩創(chuàng)中心建設(shè)”，啟動(dòng)編制《嘉善縣兩創(chuàng)中心建設(shè)規(guī)劃》出臺(tái)了《嘉善縣兩創(chuàng)中心管理辦法》。明確了產(chǎn)業(yè)定位，入住條件，建設(shè)要求和扶持政策。鼓勵(lì)相關(guān)村參與到抱團(tuán)聯(lián)建兩創(chuàng)中心，在保障集體經(jīng)濟(jì)收益的同時(shí)為部分企業(yè)提供出路?？h鎮(zhèn)兩級(jí)對(duì)兩創(chuàng)中心建成、形成收益前的集體收益進(jìn)行拖底，確保不低于2015年水平。根據(jù)嘉善縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，研究出臺(tái)《嘉善縣小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園（“兩創(chuàng)”中心）項(xiàng)目準(zhǔn)入辦法》，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。重點(diǎn)是從畝均投資、設(shè)備工藝、產(chǎn)出貢獻(xiàn)等方面進(jìn)行評(píng)估，全面實(shí)行項(xiàng)目聯(lián)審、備案承諾、合約式管理，確保入園企業(yè)投資質(zhì)量和發(fā)展水平。

3.加強(qiáng)管控，提高供給

在嘉善縣農(nóng)村存量建設(shè)與用地盤(pán)活的過(guò)程中，出現(xiàn)農(nóng)村集聚區(qū)建設(shè)區(qū)塊涉及永久基本農(nóng)田，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接不夠，集中居住區(qū)建設(shè)缺少新增建設(shè)用地指標(biāo)等一系列的問(wèn)題，因此進(jìn)行規(guī)劃年度評(píng)價(jià)更新，加快編制村莊規(guī)劃和全域整治規(guī)劃，充分挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛力，合理規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約、高效和可持續(xù)利用。嚴(yán)格農(nóng)村宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地和其他存量建設(shè)用地四類用地的范圍和規(guī)模，并納入土地利用年度計(jì)劃管理；要進(jìn)一步加大執(zhí)法巡查力度，制止和查處亂占農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為，對(duì)違法占用耕地特別是基本農(nóng)田的，要堅(jiān)決依法處理到位。

4.籌措資金，抓住重點(diǎn)

開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地置換和掛鉤，通過(guò)置換和掛鉤的方式，將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相結(jié)合。若實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)增減掛鉤，必須要突破資金這個(gè)瓶頸，因此資金來(lái)源多元化勢(shì)在必行。 一是要積極推行農(nóng)村建設(shè)用地整理的市場(chǎng)化，通過(guò)向村民招標(biāo)、拍賣建設(shè)用地使用權(quán)等收回整理成本、再投入；二是政府投入一部分，鄉(xiāng)村扶助一部分，農(nóng)民自籌一部分，同時(shí)要拓寬籌措資金的其他渠道，建立資金保障體系；三是可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引入增減掛工作環(huán)節(jié)，由企業(yè)給予一定的資助，以整治后一定面積的建設(shè)用地使用指標(biāo)作為調(diào)換，用于農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金要實(shí)行?？顚Ｓ茫ㄗh鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，由專門(mén)負(fù)責(zé)。