□寧波市土地開發(fā)整理中心 張月英 汪天麟

淺析寧波市耕地占補平衡

□寧波市土地開發(fā)整理中心 張月英 汪天麟

耕地作為國家戰(zhàn)略性基礎資源，不僅是糧食安全的重要支撐，也是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的基礎保障，保護耕地一直是我國土地管理的重要目標。耕地占補平衡制度也經(jīng)歷了從側重數(shù)量平衡到強調數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的不斷完善過程。寧波市作為沿海城市，城市化與工業(yè)化進程較快，建設項目對土地需求量大，但耕地后備土地資源日益缺乏，如何在解決建設用地的同時實現(xiàn)耕地占補平衡，已成為寧波市發(fā)展社會經(jīng)濟的重要問題。

一、“十三五”期間寧波市耕地占補平衡情況分析

（一）“十三五”期間建設用地需求預測

十三五期間，隨著城鄉(xiāng)規(guī)?？偭靠刂屏Χ炔粩嘣鰪姾图s用地水平的提高，單位GDP占用耕地面積將會不斷下降，如果按年均建設占用耕地2.8萬畝測算，十三五期間全市需求14萬畝，可見寧波市仍將處在用地需求的高峰期。根據(jù)前幾年占用耕地情況和“十三五”建設項目初步排摸，今后建設用地有三個特點。一是占用高等級耕地比例高。全市規(guī)劃建設占用的耕地等級6-8等約11萬畝、占比79%。二是占用水田比例高。占用水田約11.2萬畝、占比80%。三是交通項目需求高。交通項目用地占用耕地約4.8萬畝（占全市34%）。

（二）寧波市占補平衡情況分析

1.建設用地需求和補充耕地供給矛盾突出

一是補充耕地數(shù)量不足?！笆濉逼陂g力爭通過“611”耕地保護工程墾造耕地10萬畝，與占用耕地總量14萬相比，樂觀估計缺口2萬畝。二是補充水田面積不夠。按照圍墾項目必須墾造成水田的要求推算，能墾造水田約8.6萬畝，仍缺2.6萬畝。三是補充耕地與建設占用耕地等級不匹配。從近兩年的墾造耕地質量情況來看，補充耕地指標等別集中在9-10等，占62%，7-8等占28%，尚無6等耕地。按此推測，將有約51%的建設占用耕地無法匹配相應的等級指標，相差2-3個等級，需要有20-30萬畝的耕地質量提升1個等級，如再考慮二級地類的匹配關系，這個比例還將大幅提高。四是時間上不一致。寧波市補充耕地主要來源是灘涂圍墾造地，一般實施時間要3-5年，多數(shù)灘涂圍墾項目尚在前期立項準備階段，補充耕地指標產(chǎn)生嚴重滯后于建設占用耕地，指標庫存十分有限，占補壓力非常大。

2.耕地后備資源潛力日益匱乏且墾造難度大

低丘緩坡墾造耕地嚴格執(zhí)行省定“十個范圍”以外的選址規(guī)定，為了防止破壞森林資源和生態(tài)環(huán)境，2015年以后山上墾造耕地幾乎全面停止。據(jù)2015年耕地后備資源潛力調查顯示，全市適宜開發(fā)的宜耕后備資源總潛力為24萬畝，其中通過灘涂圍墾新增耕地潛力為17萬畝，占71%。這預示著未來寧波市要實現(xiàn)耕地占補平衡主要的方向就是灘涂墾造耕地，但灘涂墾造耕地在現(xiàn)行政策實施中存在著諸多問題。一是灘涂圍墾項目審批難度加大。近日，為進一步加強海洋資源的有效保護與合理利用，國家海洋局發(fā)文暫停受理或審批區(qū)域建設用海規(guī)劃和區(qū)域農(nóng)業(yè)圍墾用海規(guī)劃，這意味著圍填海造地項目難以獲批，即使能批準，也將從嚴控制項目用海規(guī)模和占用岸線長度。二是造價成本。隨著灘涂圍墾工程推進，高程越來越低，高程越低造價成本翻倍上升，寧海雙盤三山涂圍墾造地財務動態(tài)成本近30萬元/畝。三是墾造耕地質量。灘涂墾造后的耕地短期內含鹽量較高，PH值難以達標，基礎肥力、土壤質地等較差，評定出來的耕地質量等級約在10等左右，難以與建設占用的耕地匹配。

3.農(nóng)村建設用地復墾積極性不高且數(shù)量有限

加大農(nóng)村建設用地綜合整治力度，是實現(xiàn)耕地補充與農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用的“共贏”的有效途徑。但從目前寧波市農(nóng)村綜合整治工作進展情況來看，不容樂觀。農(nóng)村建設用地整治從舊房拆遷建設、土地平整復耕、環(huán)境整治、基礎設施和公共服務設施建設，需要大量資金，意味著獲取增減掛鉤指標成本太高，遠高于開發(fā)造地成本，而且農(nóng)村建設用地整治難度大，協(xié)調工作多，實施周期長，因此，地方政府通過拆舊復墾獲取建設用地增減掛鉤指標的積極性不高，更愿意使用建設用地計劃指標，通過開發(fā)造地落實耕地占補平衡。同時，從寧波市實際實施來看，整治進展也尤為緩慢，很多項目被調整、延期、撤銷，受農(nóng)民搬遷意愿不強、資金融資金困難、掛鉤地塊沒有及時供地等因素影響，每年通過農(nóng)村土地綜合整治復墾建設用地僅2000畝。

二、寧波市耕地占補平衡的對策措施

（一）想方設法，嚴格控制建設占用優(yōu)質耕地

在源頭上強化規(guī)劃計劃管控，嚴格把好土地預審環(huán)節(jié)的同時，關鍵要降低政府和用地單位將耕地轉變成建設用地的這種利益驅動，提高建設占用耕地成本，倒逼政府和建設用地單位少用耕地。

要推進征地制度創(chuàng)新，合理界定基于公益需要的征地范圍，提高征地補償標準，征用費用不能按照農(nóng)地使用方式進行補償，必須考慮農(nóng)地發(fā)展權在內的市場價格，降低土地用途改變產(chǎn)生的巨大效益差。

要提高耕地開墾費繳納標準。目前用地單位只負責繳納耕地開墾費，由屬地政府負責墾造耕地，而為了引進項目，有的政府收取的耕地開墾費遠低于墾造耕地成本，出現(xiàn)“倒貼”現(xiàn)象，因此要按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，綜合考慮耕地開發(fā)、質量提升、后期管護等成本因素，按年度、分地類（旱地、水田）、分等級制定耕地開墾費繳納標準，每年向社會公布，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的經(jīng)濟倒逼機制。

（二）攻堅克難，提升耕地占補平衡能力

1.積極推進農(nóng)村建設用地復墾

寧波市城鎮(zhèn)化推進較快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的速度在不斷加快，而村莊用地面積卻仍在增加，人均用地面積超標并呈逐年增加的趨勢。村莊人均用地面積從2009年的212平方米/人，增加到2015年277平方米/人（按常住農(nóng)村人口計算）。在耕地后備資源的日益匱乏的背影下，加大農(nóng)村建設用地綜合整治力度，倡導建設用地減量化發(fā)展，是實現(xiàn)耕地補充與農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用“雙贏”的有效途徑。

要組織相關部門共同研究加快推進農(nóng)村建設用地綜合整治的政策配套措施，比如，統(tǒng)籌部分規(guī)劃指標，附加給增減掛指標，即賦予增減掛鉤攜帶規(guī)劃空間指標的功能；加大使用掛鉤指標力度，城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設用地的，必須通過增減掛鉤節(jié)余指標解決；合理確定節(jié)余指標收益及集體、農(nóng)民、開發(fā)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地收益上的分配等。通過在規(guī)劃空間保障、融資機制、補償機制、土地增值收益分配、增減掛鉤指標統(tǒng)籌交易、宅基地有償退出機制等多方面的制度創(chuàng)新，充分調動政府、集體、農(nóng)戶參加農(nóng)村建設用地整治的積極性。

2.充分挖掘耕地后備資源潛力

合理利用已批和已圍灘涂資源。允許適度調整已批準的用海規(guī)劃，科學安排建設空間、生態(tài)空間和墾造耕地空間，積極落實市政府關于45%以上比例用于墾造耕地的規(guī)定。對于灘涂圍墾形成長期成片閑置荒蕪的土地，允許調整規(guī)劃用途，建設用海轉為農(nóng)業(yè)用海，用于墾造耕地。用海規(guī)劃新政下發(fā)后，對存量圍填海資源，允許能繼續(xù)辦理圍填海手續(xù)，保障發(fā)展空間。

充分利用平緩地帶的林地資源。在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，做好林地規(guī)劃調整，將低丘緩坡地的林地規(guī)劃用途調整為耕地，允許進行墾造，將下山移民、地質災害搬遷等閑置的農(nóng)村宅基地復墾為林地，實行“林地一耕地”置換，實現(xiàn)林地的占補平衡的同時，增加補充耕地后備資源潛力。

挖掘小而散塊的耕地后備資源。開展對零散、細碎耕地后備資源的開發(fā)和利用，積小成多，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)結合土地利用總體規(guī)劃尋找廢棄坑塘水面、宅基地以及斷頭河等一切可用土地資源。探索小塊資源非機械化施工的施工標準和驗收辦法。

3.提升存量耕地和新墾耕地質量

加快推進耕地質量提升。結合中低產(chǎn)田改造、高標準農(nóng)田建設、標準農(nóng)田質量提升等工程，加大資金投入，提升耕地質量等級，為耕地占補區(qū)域平衡奠定基礎。提高表土利用率。全面開展耕作層剝離再利用工程，合理安排耕作層剝離與利用“時空”匹配，提高表土利用率和普及率，確?？焖偬嵘略龈刭|量。加強土地整治技術研發(fā)。針對中低產(chǎn)田改造、“旱地改水田”、灘涂圍墾造水田等，研發(fā)相應的工程手段，并逐步形成技術規(guī)范加以推廣。

（三）部門聯(lián)動，合力做好耕地占補平衡相關工作

樹立全域資源統(tǒng)籌開發(fā)利用觀念。目前不僅僅耕地需要占補平衡，林地、水域等用地也需要進行占補平衡，土地后備資源作為非再生資源，在開發(fā)利用上往往“此消彼長”，相關部門必須相互配合，處理好墾造耕地、林地、水域、灘涂關系，確保土地后備資源發(fā)揮效益最大化。

全力做好墾造耕地的后期管護工作。目前土地整治項目監(jiān)管只負責至新增耕地驗收這個環(huán)節(jié)，但后期管護再監(jiān)管需2-3年，加之現(xiàn)階段耕地生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)濟效益偏低的宏觀環(huán)境下，耕地耕種并不被社會所看好，若干年后新增耕地將面臨再次拋荒。因此，墾造耕地項目竣工后，要做好移交手續(xù)，由相關部門對新增耕地質量進行跟蹤，針對不同新增耕地特征，實施多種耕地地力培育措施。同時，將補充耕地的后續(xù)質量提升費用納入耕地占用成本，一定時期內發(fā)放新增耕地耕種 “補助費”，并設立農(nóng)田基礎設施的維護機制，提高耕種主體耕種和管護的積極性。