王艷林

（中國計量大學，杭州 310018）

政府標準改革與“標準化法”修改完善

王艷林

（中國計量大學，杭州 310018）

考察政府在標準化中的地位和作用，用開放世界的眼光，發(fā)現(xiàn)有標準化協(xié)會主導(dǎo)、政府主導(dǎo)和協(xié)會與政府合作治理三種范式。范式不同，標準化法的形式和重心也就各呈特色。中國作為政府主導(dǎo)型標準管理體制的國家，通過法律尤其是法規(guī)和規(guī)章，依法管理標準化活動，并主要依靠規(guī)劃引領(lǐng)標準化的發(fā)展。所以，《標準化法》的修訂是引人注目的重要制度變遷。政府標準形態(tài)的提出與確立，為標準化改革和《標準化法》修改，提供了新的分析框架；厘定政府標準的性質(zhì)，則為政府標準改革和《標準化法》修改，提供了新的選擇路徑；而改變政府職能，則是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關(guān)鍵。以上述理論分析為支點，文章對《標準化法》（修訂草案）第2、5、9、10、11條，提出了具體明確的修改意見，并重點討論了強制性標準制度建構(gòu)中的問題，供法律修改活動和進一步深化標準化改革參考。

政府標準；強制性標準；推薦性標準；標準化法

國務(wù)院《深化標準化工作改革方案》提出改革的總體目標是“建立政府主導(dǎo)制定的標準與市場自主制定的標準協(xié)同發(fā)展、協(xié)調(diào)配套的新型標準體系”[1]。政府標準的概念，由此浮出并作為國家標準、行業(yè)標準和地方標準的統(tǒng)稱而存在。這一概念的凝煉和觀念的整合，是中國標準化理念的重大進步。但到目前為止，這種突破和變化還沒有獲得理論上的深度關(guān)注和廣泛研究。本文認為，政府標準形態(tài)的提出與確立，為標準化改革和《標準化法》修改，提供了新的分析框架；借助這一框架，厘定政府標準的性質(zhì)，則能為政府標準改革和《標準化法》修改，提供新的選擇路徑。而轉(zhuǎn)變政府職能，則是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關(guān)鍵。本文循著政府標準的認知路徑，對《標準化法》重塑政府標準化管理體制和政府標準改革成果問題，提出自己的建議與設(shè)想，供法律修改活動和進一步深化標準化改革參考。不當之處，歡迎批評批正。

1 政府在標準化活動中的地位和作用

在討論政府標準改革之前，必須先明確政府在標準化活動中的地位和作用。只有把這個問題弄清楚了，并取得大體一致的認識，中國標準化體制的改革和標準體系的重塑，才可能在方向上取得共識，《標準化法》的修改才可能減少阻力，弱化博弈，順利出臺并有效實施。

對于政府在標準化活動中的地位，倘若我們用社會觀察的方法，選取政府與標準化協(xié)會兩個節(jié)點，在世界主要的標準化發(fā)達或領(lǐng)先的國家進行考察，是可以比較直觀地發(fā)現(xiàn)，有三種特色鮮明的結(jié)構(gòu)形式，代表了當今世界政府在標準化活動中的三種不同地位。

1.1 標準化協(xié)會主導(dǎo)并具有領(lǐng)袖地位

這一范式主要發(fā)生與存在于具有濃郁市場經(jīng)濟傳統(tǒng)和高度社會自治的中小國家，如北歐的丹麥、挪威、瑞典和瑞士；南歐的意大利、希臘、保加利亞和羅馬尼亞；西歐的荷蘭、盧森堡等國。實踐中，這些國家一般采取兩種方式，明確標準化協(xié)會的主導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)作用：（1）用政府批準標準化協(xié)會章程的形式，明確協(xié)會為非營利性的組織性質(zhì)（羅馬尼亞則詳盡羅列“協(xié)會是公益、非盈利、非官方、不參與政治的法人團體”），可以從事商業(yè)活動，但禁止盈利。（2）以議會法律或政府法規(guī)的形式，確立標準化協(xié)會是國家級標準化機構(gòu)，屬于非營利機構(gòu)，為協(xié)會開展活動提供法律基礎(chǔ)；協(xié)會則根據(jù)法律或法規(guī)，另外制定章程，細化活動規(guī)則。

協(xié)會的主導(dǎo)和領(lǐng)袖地位表現(xiàn)為：對外在ISO、IEC等國際標準化組織及區(qū)域標準化組織中，以國家名義參加，代表國家利益，行使會員權(quán)利；對內(nèi)是國家標準的制修訂者和批準發(fā)布者；協(xié)會自身，則按照法律、法規(guī)和章程規(guī)定，建立治理結(jié)構(gòu)，自我運行，獨立從事標準化活動，不受政府機構(gòu)的干涉。

1.2 政府部門主導(dǎo)并依法管理標準與標準化活動

俄羅斯、日本和中國是這一范式的代表。這些國家從歷史上看，后發(fā)時間長，發(fā)展窗口期寬，選擇科技強國的意愿堅定，在制訂標準、建立標準管理體制問題上，一直奉行國家中心主義。以原蘇聯(lián)為代表的蘇東社會主義國家、中國、亞非民族獨立國家，莫不都是在此理念上建立了國家標準化管理制度，并和計劃經(jīng)濟高管體制相得益彰。政府主導(dǎo)的多層級標準體系得以建立，企業(yè)從主體變?yōu)闃藴驶腕w，并用標準化法的形式，對此予以確立和保障。

一般而言，政府主導(dǎo)標準化活動的國家，都制定有成文的法典化的標準化法為政府介入標準化活動，提供制度支撐[2]。如日本有《工業(yè)標準化法》（1949年）和《農(nóng)林產(chǎn)品標準化法》（1950年），俄羅斯有《技術(shù)調(diào)節(jié)法》（2002年12月）和《標準化法》（2015年）。立法機關(guān)制定《標準化法》的目的，是通過法律排除協(xié)會的主導(dǎo)作用，確立政府機構(gòu)在標準化活動中的主導(dǎo)地位。如在俄羅斯，為維護國家標準體系的尊貴地位，新的標準化法宣布從2025年9月1日起，為了保障國家和市場需要，在進行商品、工作、服務(wù)以與國家參與的組織采購時，以及在規(guī)范性法律文件、和其他的技術(shù)資料中引用這些文件的使用，不允許使用本聯(lián)邦法第14條未規(guī)定的標準。

1.3 標準化協(xié)會主導(dǎo)的政府合作治理

這一范式的代表有英國、美國、法國和德國等。這些國家具有大體一致或共同的特性：一是工業(yè)技術(shù)曾經(jīng)或現(xiàn)在仍然處于世界引領(lǐng)的地位，如英國是16-18世紀第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，引領(lǐng)了資本主義的興起；法國和德國則是18-19世紀第二次工業(yè)革命的領(lǐng)跑者，建立并強化了現(xiàn)代工業(yè)體系；而美國則是20世紀尤其是二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，現(xiàn)代科學技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的主要發(fā)源地，深化了現(xiàn)代經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與體系。二是市場經(jīng)濟高度發(fā)達與民主政治追求相結(jié)合的社會結(jié)構(gòu)，特別重視市民社會的選擇和專業(yè)團體的精英治理。這也就決定了標準化協(xié)會必然是歷史悠久、自我治理卓有成效的，而政府通過合作治理、注入資源，使其樂為公共政策和法規(guī)之用。如英國標準化協(xié)會（BSI）的前身，是1901年成立的英國工程標準委員會，這是世界上第一個全國性標準化機構(gòu)。目前為止，英國標準化協(xié)會仍然是世界上影響最大的國家標準化組織，是國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、歐洲標準化委員會（CEN）等組織的創(chuàng)始會員，并積極發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。為此，英國標準化協(xié)會獲得皇室頒發(fā)的具有永久效力的特別授權(quán)書——《皇家特許》。為了保證《皇家特許》的實施，英國政府與協(xié)會于1982年簽署諒解備忘錄，并于1989、1992、1994、1998和2002年對諒解備忘錄進行補充和完善，通過契約構(gòu)建了協(xié)會主導(dǎo)與政府合作治理的標準化體制。構(gòu)成該體制的基礎(chǔ)，是政府與協(xié)會雙方達成的共識。英國政府方面：認可英國標準化協(xié)會（BSI）作為英國的標準機構(gòu)（NSB），包括承認BSI作為ISO、IEC和CEN的英國成員，并承諾尊重BSI的獨立，“政府的干預(yù)將僅限于與公共政策相關(guān)的事物”；通過捐贈，每年為協(xié)會提供資金支持。BSI則向英國政府保證：標準化活動中將充分考慮公共政策利益；在國際與區(qū)域標準化組織中，通過標準提升英國利益；制定與維護英國立法與公共采購需要的任何標準；提升與維護協(xié)商一致的整套正式標準；提供和維護符合英國各行業(yè)要求的、適當?shù)臅r候滿足其他利益相關(guān)者（包括政府、消費者和小企業(yè)）要求的標準化產(chǎn)品等。

這一范式之下，標準化協(xié)會的性質(zhì)，具有雙重性：“一方面他們是政府認可的國家標準化機構(gòu)，對外代表國家參與國際標準化活動，對內(nèi)管理標準化，協(xié)調(diào)制定國家標準。另一方面，他們又是獨立的商業(yè)化機構(gòu)，是獨立的、民間的、商業(yè)性的標準化機構(gòu)。這些國家標準化機構(gòu)的雙重身份，使得他們在滿足市場需要和為政府與國家的利益、意志服務(wù)之間得以生存和發(fā)展，也為國家標準化的持續(xù)發(fā)展在組織體制上奠定了基礎(chǔ)?！盵3]

政府對標準化則實施有限的干預(yù)和間接的調(diào)控。其主要措施包括：（1）制定政策，引導(dǎo)和規(guī)范市場社會的標準化活動的發(fā)展；（2）政府派代表參加各種協(xié)會的標準化活動，溝通政府與標準化協(xié)會的關(guān)系，保證公共政策目標的實現(xiàn)；（3）政府在立法中，積極主動引用協(xié)會的團體標準，響亮提出并高舉起“標準使法規(guī)制定更輕松”的口號和大旗，密切政府與協(xié)會的信任與合作。

1.4 個案的變化與總結(jié)

上述三種范式所代表的政府與標準化協(xié)會的關(guān)系，具體到每一個國家又各有差異，甚至有隨著執(zhí)政黨輪替，實施顛覆性改革的。一是從協(xié)會主導(dǎo)向政府主導(dǎo)的改革。如印度，作為老牌的英聯(lián)邦國家，原是追隨英國，通過立法確認實行標準化協(xié)會主導(dǎo)的政府合作治理，但通過1986年的《標準局法》，改為采用組建標準局作為政府標準化機構(gòu)，替換標準化協(xié)會，實施政府部門主導(dǎo)的依法管理形式。與此相同的是比利時，1945年9月的《標準化法》授權(quán)標準化協(xié)會是代表國家的公共利益管理者，2003年的《標準化法》則取消了這種授權(quán)，改由政府成立標準局行使公共管理職能。二是從政府主導(dǎo)到協(xié)會主導(dǎo)的改革。如2008年5月的《盧森堡關(guān)于產(chǎn)品和服務(wù)標準化、認可、安全和質(zhì)量協(xié)會法》，廢除了2000年3月關(guān)于設(shè)立國家標準化組織的法律，改成立標準化協(xié)會承接政府部門的職責，并獲得市場監(jiān)管的框架性權(quán)利。2013年的《克羅地亞標準化法》，將國家標準化和計量辦公室中與標準化活動有關(guān)的事務(wù)、員工、有形資產(chǎn)和設(shè)備無償轉(zhuǎn)交協(xié)會，由協(xié)會代表政府主導(dǎo)標準化活動的治理。三是政府主導(dǎo)標準化活動的國家，日本與俄羅斯已基本完成轉(zhuǎn)型：發(fā)揮技術(shù)專家和團體的治理作用，尊重企業(yè)標準的主體地位，推動團體標準發(fā)展。中國的標準化改革，也已宣布啟幕。

上述這些改革——無論是政府取代協(xié)會，還是協(xié)會取代政府——表明：根據(jù)社會經(jīng)濟技術(shù)和政治發(fā)展的要求，改革政府在標準化活動中的地位與作用，是執(zhí)政集團審時度勢的決策和選擇，并且這種決策和選擇都是以立法的形式正式從制度上進行變遷和重構(gòu)的。而政府主導(dǎo)的標準化范式，則明顯呈現(xiàn)出弱化政府職權(quán)，縮減政府標準，壯大團體標準，朝與標準化協(xié)會合作治理方向轉(zhuǎn)變的新趨向。

2 政府通過法規(guī)規(guī)章強化標準管理并利用戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)標準化發(fā)展

由于政府在標準化活動中的地位不同，標準化法的中心任務(wù)亦有顯著的區(qū)別。在協(xié)會主導(dǎo)并領(lǐng)導(dǎo)標準化工作的國家，政府只是一個奉行不干預(yù)主義的第三者，其主要積極職能就是提供服務(wù)。這種情況下，標準化法律和法規(guī)的任務(wù)，就比較單純且集中在確認協(xié)會性質(zhì)并為協(xié)會活動提供法律支撐，法律法規(guī)的數(shù)量也就相對較少。在政府主導(dǎo)并依法管理標準化活動的國家，政府自賦春情強作愁，無盡煩惱在前頭。圍繞標準化本身的管理而制定的法律法規(guī)也就數(shù)量眾多，蔚然而呈一體。在協(xié)會主導(dǎo)政府合作治理的國家，標準化的基礎(chǔ)常常表現(xiàn)為政府作為平等主體和標準化協(xié)會之間的契約，政府的法規(guī)重在指導(dǎo)政府部門參與標準化活動和標準化成果的全面利用。至于標準化活動如何管理，則是協(xié)會自身的任務(wù)，一般不會要求政府與立法的介入。

2.1 政府通過法規(guī)和規(guī)章強化對標準自身的管理

由于中國屬于政府主導(dǎo)并依法管理標準化活動的國家，所以《標準化法》之外，通過法規(guī)和規(guī)章強化政府對標準化的管理，既是體制運作之必然，亦在客觀上有助于克服法律的時代局限，延長和拓展《標準化法》的生命力①就此而言，政府通過法規(guī)規(guī)章強化標準管理并利用戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)標準化發(fā)展，亦是對“論《標準化法》生命力的源泉及拓展”的重要補充（載《質(zhì)量探索》2017年1期）?！稑藴驶ā返膬?nèi)容，是按照標準化活動的過程設(shè)計的。在舊法總則、標準的制定、標準的實施和法律責任四章制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，新的修訂草案于法律責任之前，增設(shè)監(jiān)督管理，構(gòu)成五章制，涵攝了標準化活動的各個環(huán)節(jié)。不僅如此，為使抽象、彈性、概括的法律易于實施尤其是方便政府管理，自1989年4月1日起施行以來，除國務(wù)院頒行《中華人民共和國標準化法實施條例》，發(fā)布《深化標準化工作改革方案》兩個規(guī)范性文件外，政府標準化行政主管部門——標準總局、技術(shù)監(jiān)督局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和國家質(zhì)檢總局——積極回應(yīng)標準化實踐需求，先后制定部門規(guī)章等規(guī)范性文件60余件，全面細化《標準化法》的原則性規(guī)定，并針對社會發(fā)展出現(xiàn)的標準化活動新問題、新情況出臺試行辦法，創(chuàng)新示范區(qū)和示范試點的工作機制，既維護了法律尊嚴，也適應(yīng)了依法行政的要求。在60余件規(guī)范性文件中，特別具有制度支撐意義的約有以下16件。

1）中華人民共和國標準化法條文解釋

2）國家標準管理辦法

3）關(guān)于加強強制性標準管理的若干規(guī)定

4）行業(yè)標準管理辦法

5）地方標準管理辦法

6）企業(yè)標準化管理辦法

7）能源標準化管理辦法

8）循環(huán)經(jīng)濟標準化試點工作指導(dǎo)意見

9）農(nóng)業(yè)標準化法管理辦法

10）國家農(nóng)業(yè)標準化示范區(qū)管理辦法（試行）

11）國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)標準化示范區(qū)考核驗收辦法（試行）

12）采用國際標準管理辦法

13）關(guān)于推進采用國際標準的若干意見

14）關(guān)于培育和發(fā)展團體標準的指導(dǎo)意見

15）標準檔案管理辦法

16）全國專業(yè)標準化技術(shù)委員會管理規(guī)定

2.2 條文解釋具有特別值得肯定和推薦的意義

在這16份規(guī)范性文件中，1990年7月23日發(fā)布并當日生效的《中華人民共和國標準化法條文解釋》具有特別值得肯定和推薦的意義。首先，以“國家技術(shù)監(jiān)督局局令第12號”的名義，發(fā)布條文解釋，為全國各地區(qū)標準化活動統(tǒng)一理解、企業(yè)等同適用和規(guī)則一致無差別，創(chuàng)造了法律實施的有利條件。其次，條文解釋對標準化法中的術(shù)語、詞組和專門用語或特定用語，進行解釋與說明，彌補了標準化法缺乏術(shù)語解釋的缺陷。典型的具有基礎(chǔ)意義的有標準、標準化、制定標準、組織實施標準、對標準的實施進行監(jiān)督和備案等。再次，條文解釋對一些固定詞義的擴充解釋，強力釋放和擴張了標準化法的效力空間。如將“采用國際標準”，解釋為“包括采用國外先進標準”（第4條）；將“重要農(nóng)產(chǎn)品”解釋為“重要的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)產(chǎn)品（含種子、種苗、種畜、種禽）”（第2條），都是極具智慧的。最后，對義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范的嚴格界定與謹慎解釋，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的法治精神。如從本法“出口產(chǎn)品的技術(shù)要求”解釋出“不得單獨制定出口標準”（第16條），從“已有國家標準或者行業(yè)標準的國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準或行業(yè)標準的企業(yè)標準，在企業(yè)內(nèi)部適用”中將“內(nèi)部適用”解釋為“是指標準可以不公開，也不要求備案”（第6 條）。以今日之視野衡量，仍不失為公允。再如將“推薦性標準，國家鼓勵企業(yè)自愿采用”，解釋為“（1）推薦性標準，企業(yè)自愿采用；（2）國家將采取優(yōu)惠措施，鼓勵企業(yè)采用推薦性標準。推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力”（第14條）至為真切和全面。

2.3 標準化戰(zhàn)略指向國際標準化，標準化規(guī)劃是主指國內(nèi)標準化發(fā)展

在當今的全球化浪潮中，標準的國際化是這一浪潮的最具持續(xù)活力的力量。它雖不屹立潮頭，但卻是推動全球化浪潮的重要力量。在此背景之下，市場經(jīng)濟發(fā)達國家圍繞爭奪標準國際化的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，展開激烈競爭。而標準化戰(zhàn)略，就是承載一國政府參與和引領(lǐng)標準國際化，謀取話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的工具。以德國為例，德國標準化協(xié)會2003年啟動制訂，2005年發(fā)布實施，2009年修訂實施的《德國標準化戰(zhàn)略》，由五個既相互獨立又互相聯(lián)結(jié)為一體的戰(zhàn)略、目標，作為一個整體共同構(gòu)成，包括：（1）標準化可以保證德國作為國際一流的工業(yè)大國地位；（2）標準化作為一種戰(zhàn)略工具，可以為社會及經(jīng)濟的有效運轉(zhuǎn)提供支持；（3）標準化可以作為一種減少立法的工具；（4）標準化和標準機構(gòu)促進技術(shù)的交叉；（5）標準機構(gòu)提供有效的程序及工具。為保證這五個目標的實現(xiàn)，戰(zhàn)略制定者還配設(shè)提供了不同的落實措施，和可觀察評估的預(yù)期結(jié)果。恰如聯(lián)邦德國經(jīng)濟科技部長所言：最新的德國標準化戰(zhàn)略，能夠在一個不斷發(fā)展變化的氛圍中，為德國標準化進行有效定位提出指導(dǎo)性原則。在這個基礎(chǔ)上，德國標準化將繼續(xù)為實現(xiàn)一個更加具有競爭力和創(chuàng)新能力的國家做出貢獻。德國工業(yè)2.0的提出和實施，證明了德國標準化戰(zhàn)略的開放性和適時應(yīng)對性。和美國、德國、日本和俄羅斯注重標準化戰(zhàn)略，明確本國在國際標準化中的定位及實現(xiàn)路徑不同，中國目前尚缺乏國家層面的標準化戰(zhàn)略，但地方性或區(qū)域性的標準化戰(zhàn)略如“首都標準化戰(zhàn)略”，也不乏光彩之處。

相對其他國家而言，中國針對國內(nèi)標準化活動，啟動標準化規(guī)劃的編制和實施工作，也是一項卓有成效的特色做法。自2011年以來，國標委編制發(fā)布《標準化事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，國務(wù)院印發(fā)《國家標準化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016－2020年）》，都要求參與國際標準化活動取得新突破；科技部、國家質(zhì)檢總局、國標委還聯(lián)合制定實施《“十二五”技術(shù)標準科技發(fā)展專項規(guī)劃》，有力地支持標準化戰(zhàn)略研究，強化企業(yè)在標準創(chuàng)制中的主體地位，健全科技成果轉(zhuǎn)化為標準的機制，加強標準化能力建設(shè)。

3 政府標準改革的主要問題

國務(wù)院《深化標準化工作改革方案》作為標準化工作改革的基本構(gòu)想，在指導(dǎo)改革推進的同時，也是《標準化法》修改的基本依據(jù)，尤其是在政府各部門強烈博弈的政府標準問題，改革方案更是起到了強調(diào)政策共識、合力前行的作用?！稑藴驶ā返男薷?，也應(yīng)主攻制度創(chuàng)新，追求標準實施績效，唯有如此，才能推動標準化工作開創(chuàng)出新的局面。

3.1 政府標準形態(tài)的提出與確立，為標準化改革和標準化法的修改，提供新的分析工具

在國務(wù)院《深化標準化工作改革方案》出臺之前，無論是堅定前行的標準化理論和實踐，還是熱而不燥的標準化改革與修法，都是在《標準化法》第6條的基礎(chǔ)上，概括和使用“國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準”的四級標準體系。四級標準體系是以尊重國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準的獨立性為出發(fā)點的，并強調(diào)級差之間的位界和隸屬性。而政府標準形態(tài)的提出，除解放了企業(yè)標準，承認市場標準的價值外，一個特別重要的意義，就是為改革“國家標準、行業(yè)標準和地方標準”，提供了統(tǒng)籌分析的系統(tǒng)工具，要求人們圍繞政府功能發(fā)揮整體作用，思考標準化改革問題，克服就事論事的局限。

政府標準的確立，還使人們聚焦于標準化工作中存在的問題，主要是政府標準的問題；標準化工作改革的難點和焦點，也主要集中在政府標準改革問題上?！渡罨瘶藴驶ぷ鞲母锓桨浮分赋觯骸艾F(xiàn)行標準體系和標準化管理體制已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至在一定程度上影響了經(jīng)濟社會發(fā)展。”其主要表現(xiàn)是：標準缺失老化嚴重滯后，交叉重復(fù)矛盾，體系不合理，協(xié)調(diào)推進機制不完善。[1]要通過改革解決這些問題，政府部門必須有大局意識，才能解決“強制性標準制定主體分散，內(nèi)容交叉重復(fù)矛盾”的問題；政府部門必須有擔當精神，才能克服“標準化工作機制不完善，標準管理低效能”的問題；政府部門必須有市場主體認知，才能解除“對團體、企業(yè)等市場主體自主制定標準限制過嚴，標準供給不足”的問題。《標準化法》的修改，就是固化改革成果，通過制度變遷防止這些業(yè)已清楚的共性的與根本的問題，改頭換面后繼續(xù)存在下去。

3.2 厘定政府標準的性質(zhì)，為政府標準改革和《標準化法》修改，提供新的選擇路徑

對于什么是政府標準，我們可以從標準化主體上講，凡由政府制訂（包括自己起草、委托起草和購買服務(wù)）并以政府名義發(fā)布的標準，均是政府標準，包括國家標準、行業(yè)標準和地方標準。政府標準的性質(zhì)主要集中在標準的性質(zhì)上，而不同于政府部門的級差和隸屬。具體而言，首先，政府標準從約束力上，包括強制性標準和推薦性標準兩類，其中，強制性標準因WTO成員國義務(wù)要求，在中國等同于技術(shù)法規(guī)并對外通報和異議磋商，適宜于國務(wù)院統(tǒng)一管理，而不適合政出多門、分散進行；推薦性標準則完全可以分行業(yè)分部門分地區(qū)，因業(yè)因時因地進行分別管理。

其次，國務(wù)院各部門之間，只是職責分工不同，而不存在相互間的級差與隸屬。反映到政府標準上，國務(wù)院標準化行政主管部門和國務(wù)院其他行政部門之間所制定的標準，在推薦性標準上，也應(yīng)該是一律對等的，尤如部門規(guī)章互不隸屬那樣。現(xiàn)行《標準化法》降低行業(yè)標準的品級，使其隸屬于國家標準。這既和法理不通，也與標準化自愿采用的平等屬性不和，更是現(xiàn)行標準體制矛盾癥結(jié)之所在。所以，本文建議在統(tǒng)一強制性標準的制修訂與發(fā)布權(quán)之后，針對推薦性標準，簡潔的路徑是取消行業(yè)標準，將本屬于市場的標準歸還給團體標準，而涉及部門與行業(yè)基礎(chǔ)性、公益性的標準，仍由國務(wù)院行政部門負責制修訂和發(fā)布，但統(tǒng)一提升為國家標準，作為GB/T的系列，通過編號規(guī)則予以表達。

最后，政府標準中，公開性是原則，不公開是例外。如軍用標準，盡管長遠處看，軍用標準亦應(yīng)公開，但這有一個過程。所以，標準化法修訂過程中，附則中出現(xiàn)了“軍用標準的制定、實施和監(jiān)督辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會另行制定?！背酥獾恼畼藴?，均應(yīng)實行公開。不公開，便不能成為規(guī)則。不公開，推薦性標準的引領(lǐng)作用，便不能充分有效地發(fā)揮出來。即使是采用國際標準等同轉(zhuǎn)化的推薦性標準，也應(yīng)實行公開原則。對于國際標準中非正式的非公開性的那一部分標準，因其自身的過渡性和不成熟以及缺乏協(xié)商一致，則不宜轉(zhuǎn)化為國家標準。對因新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展確有必要轉(zhuǎn)化的，可以由團體標準，對口完成市場轉(zhuǎn)化工作。

3.3 改變政府職能，是政府標準改革乃至整個標準化工作改革成敗的關(guān)鍵

首先，《標準化法》受計劃經(jīng)濟的影響，將政府在標準化活動中的角色定位為全面主導(dǎo)標準化活動。這一定位于外于內(nèi)都已經(jīng)和市場經(jīng)濟實踐嚴重不合。于外即面向市場，政府集中統(tǒng)一管理無法充分調(diào)動市場主體參與標準化活動的積極性，并且還過度干預(yù)了市場主體的微觀經(jīng)濟活動，使市場主體的主體性在標準化領(lǐng)域未能充分發(fā)揮，“導(dǎo)致標準有效供給不足”；于內(nèi)即政府部門分工合作中，由于缺乏完善的協(xié)調(diào)推進機制，看似統(tǒng)一的標準化管理體制事實上卻呈碎片化，每一級政府，每一個政府部門都各自作為獨立的利益主體相互博弈。這使一些涉及多部門的重要標準無法適時制定和有效實施，并且還使國家標準、行業(yè)標準和地方標準交叉重復(fù)矛盾，“不利于建立統(tǒng)一市場體系”。[4]

其次，國務(wù)院標準化行政主管部門，代表國務(wù)院“統(tǒng)一管理”的指向，應(yīng)具體且明確，僅針對強制性標準；對于其他的標準化活動，宜發(fā)揮“綜合協(xié)調(diào)”的服務(wù)職能。這種服務(wù)職能，從整體上，要求國務(wù)院標準化行政主管部門，對國內(nèi)標準化工作與國際標準化工作，政府標準和市場標準的相關(guān)工作，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的標準化工作，傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興領(lǐng)域的標準化工作，國務(wù)院各相關(guān)部門的標準化工作與各省、自治區(qū)和直轄市之間的標準化工作等宏觀的標準化活動，進行綜合協(xié)調(diào)。從微觀方面，要求國務(wù)院標準化行政主管部門，從具體工作與繁雜事務(wù)中跳出來，抓大放小，因為不放小就不會突出大，唯放小才能抓大；要求尊重各部門及標準化相關(guān)利益方的利益，以客觀、公正之立場，實施綜合協(xié)調(diào)；唯有超然于各部門之上，才謂綜合；唯有追求國家最高利益，才能協(xié)調(diào)部門紛爭。從身份上，要求國務(wù)院標準化行政主管部門，要轉(zhuǎn)變在標準化利益博弈格局中的運動員身份，放棄推薦性標準的制修訂權(quán)和發(fā)布權(quán)，從既是運動員又是裁判員，選擇成為裁判員，成為在協(xié)商一致自愿標準方面的裁判員。

最后，縮減政府標準的數(shù)量和范圍。具體而言，一是在標準范圍上的縮減。政府標準應(yīng)側(cè)重于保基本，主要集中于基礎(chǔ)性、通用性、公益性和安全性的標準，而其他的大部分都應(yīng)放開，靠市場去調(diào)節(jié)，從而為市場自主制定的標準，尤其是團體標準留出發(fā)展的空間。二是從數(shù)量上控制政府標準的總量，防止政府標準過多過濫；同時采取積極政策，培育發(fā)展壯大團體標準，最終形成1:1～1:1.5的協(xié)同格局。三是防止出現(xiàn)假縮減，不能出現(xiàn)一方面從宏觀層面實施有效的“縮減”，而另一方面則借改革之名放權(quán)給設(shè)區(qū)的市、自治州去制定地方標準，造成地方政府標準的另類泛濫。

4 《標準化法》有關(guān)條文的修改建議和討論

根據(jù)政府標準認知路徑的分析，本文對《標準化法》中涉及政府和政府標準的相關(guān)條文②因篇幅限制，涉及地方標準的問題，作者將另撰專文，予以集中討論。，從理性乃至理想化的角度，提出如下修改建議，并對特別有爭議之處，予以專門討論，供修法活動和進一步深化標準化改革參考。

4.1 關(guān)于標準形態(tài)的規(guī)定

《標準化法》（修訂草案）第2條第2款規(guī)定：“標準包括強制性標準、推薦性標準和團體標準、企業(yè)標準?！币蛲顑?nèi)容之中，并行使用兩個分類標準，給理解、適用及國際交流，帶來困難和不便。所以，本文建議使用改革方案中的標準形態(tài)，予以并行敘述，第一層意思講“政府標準”按約束力劃分，第二層意思講“市場標準”按主體進行歸類，實現(xiàn)邏輯自洽。修改后的條文為：“政府標準包括強制性標準和推薦性標準，團體標準、企業(yè)標準等是市場自愿性標準?！?/p>

4.2 關(guān)于標準化管理體制的規(guī)定

《標準化法》（修訂草案）第4條第1款是舊法第5條第1款的照搬，一字未改：“國務(wù)院標準化行政主管部門統(tǒng)一管理全國標準化工作。國務(wù)院有關(guān)行政主管部門分工管理本部門、本行業(yè)的標準化工作?！被谇笆龅谌糠洲D(zhuǎn)變政府職能中“統(tǒng)一管理與綜合協(xié)調(diào)相結(jié)合”的研究成果，建議修改為“國務(wù)院標準化行政主管部門統(tǒng)一管理強制性標準，綜合協(xié)調(diào)全國標準化工作。國務(wù)院有關(guān)行政主管部門分工管理和負責本部門、本行業(yè)的標準化工作。”

4.3 關(guān)于強制性國家標準的規(guī)定

對于強制性標準，舊的《標準化法》第7條規(guī)定：“國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。省、自治區(qū)、直轄市標準化行政主管部門制定的工業(yè)產(chǎn)品的安全、衛(wèi)生要求的地方標準，在本行政區(qū)域內(nèi)是強制性標準?！庇纱嗽斐蓮娭菩詷藴实娜壎嚅T產(chǎn)出。除國家質(zhì)檢總局和國標委發(fā)布強制性國家標準外，還有28個國務(wù)院有關(guān)行政主管部門，或聯(lián)合或單獨發(fā)布強制性行業(yè)標準，更有各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布的強制性地方標準，共約1.3萬余項。由于多頭制定、數(shù)量龐大、內(nèi)容繁雜、形式多樣，客觀上使交叉、重復(fù)和矛盾，成為不可避免，既影響了強制性標準作為技術(shù)法規(guī)的嚴肅性與權(quán)威性，也不利于全國市場的統(tǒng)一，更是增加了對外通報、對內(nèi)管理的成本。所以，撤除行業(yè)標準和地方標準中的強制性規(guī)定，將三級多門制訂統(tǒng)一為一級一家制訂，迫在眉睫、勢在必行。國務(wù)院《深化標準化工作改革方案》明確要求，“逐步將現(xiàn)行強制性國家標準、行業(yè)標準、地方標準整合為強制性國家標準。”這一點，是獲得各級政府及各個部門高度認同的改革共識。《標準化法》（修訂草案）第9條就是在此共識的基礎(chǔ)上形成的。

法律修訂過程中，國務(wù)院有關(guān)行政部門對第9條第4款和第5款的規(guī)定：“強制性國家標準由國務(wù)院批準發(fā)布或者授權(quán)批準發(fā)布?！薄胺?、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強制性標準的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”強烈表達了具體細化的要求。

對于第4款的不同意見，主要集中在兩個方面：一是標準化行政主管部門希望在法律中維持自己已經(jīng)形成的發(fā)布權(quán)；二是有關(guān)行政部門則希望維持聯(lián)合發(fā)布權(quán)。修訂草案第9條第4款的規(guī)定，可以說已經(jīng)包含這兩個方面的訴求，至于法律通過后如何解決操作技術(shù)，可能要有賴于國務(wù)院的綜合協(xié)調(diào)了。

對于第5款的意見，主要集中在例外規(guī)定是否細化的問題。依據(jù)法律和法規(guī)，承擔環(huán)境保護、工程建設(shè)、醫(yī)藥衛(wèi)生等領(lǐng)域強制性標準制定的有關(guān)行政部門，希望用羅列式表述，將部門名稱，增加在第5款之前。由于立法語言和其他規(guī)范性文件不同，追求簡潔、清晰和穩(wěn)定。從簡潔性講，不易再增加前綴；從清晰性講，含義從其他法律和法規(guī)中，能夠解釋出例外的主體；從穩(wěn)定性講，不具體羅列，既可防止因舊法修改刪除的變易，又可應(yīng)對因新法制訂出現(xiàn)的增添。所以，第9條第5款，仍以維持現(xiàn)狀為上策。

4.4 關(guān)于統(tǒng)一推薦性標準的規(guī)定

《標準化法》（修訂草案）第10條和第11條，是對推薦性國家標準和行業(yè)標準的規(guī)定。其中，第10條規(guī)定：“對滿足基礎(chǔ)通用、與強制性國家標準配套、對各有關(guān)行業(yè)起引領(lǐng)作用等需要的技術(shù)要求，可以制定推薦性國家標準。推薦性國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門制定?！钡?1條規(guī)定：“對沒有推薦性國家標準、需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定行業(yè)標準。行業(yè)標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定，并報國務(wù)院標準化行政主管部門備案。行業(yè)標準為推薦性標準?！睂Υ艘?guī)定，主要有針鋒相對的兩種意見：一是有關(guān)行政部門在修改法律過程中集中表達出來的十余個部委的意見，即推薦性國家標準制定主體宜為各行政部門。二是希望維持現(xiàn)狀的部門認為，倘若如此創(chuàng)制，一方面不符合推薦性標準的屬性，恐怕和政府職能轉(zhuǎn)變的要求不合；另一方面，將導(dǎo)致中國推薦性標準的形成方式與國外不同，不利于中國標準走出去。所以，才有第10條和第11條現(xiàn)在的面貌。

本文認為，這個問題不解決，標準化管理體制就不會順暢，政府標準改革也就達不到預(yù)期目的，希望借助標準化法修改開創(chuàng)標準化新局面的設(shè)想就有可能落空。所以，拖延與搪塞都不是問題解決之道。從政府標準的分析范式中，我們發(fā)現(xiàn)法律的舊規(guī)定，具有計劃經(jīng)濟尤其是前蘇聯(lián)標準化“部（專業(yè)）標準”的強烈印痕，是和政府構(gòu)成法則的分權(quán)-合作相背離的。標準作為選擇與自治的基礎(chǔ)規(guī)則，更加注重形式的協(xié)商一致和實施的自我選擇，絕不贊同標準之間的級差與隸屬。如果將協(xié)會主導(dǎo)并領(lǐng)導(dǎo)標準化工作的國家放置一邊，僅就協(xié)會主導(dǎo)的政府治理國家——美國、德國、英國和法國而言，所謂的國家標準，都是國家標準化協(xié)會主導(dǎo)制訂和發(fā)布的標準，其實質(zhì)乃是團體標準的外形因契約而獲得國家標準的外殼而已，因其屬于自愿標準，而和政府標準——亦如軍用標準——的強制性，形成明顯區(qū)別。在中國，因長期以來四級標準體系根深蒂固，對于政府標準的認識尚屬起步，部分部門和人員，醉心和沉迷于國家標準的昔日榮耀，將本和國家標準同脈同理的行業(yè)標準，拒之門外并希冀長期遏制，而這注定是無法長久的。明智之舉和長遠考慮，是在政府標準的框架下，放棄行業(yè)標準，將原有的行業(yè)標準中，市場競爭性的那一部分標準，交付給相關(guān)團體作為團體標準存續(xù)或廢棄；將基礎(chǔ)性、公益性的那一部分標準，上升為國家推薦性標準，由各行政部門繼續(xù)負責修訂和實施工作。至于是否與國外不同，因國外只有自愿一致標準而無推薦性標準，大可不必顧及。至于是否有助于中國推薦性標準走出，決定因素當不在誰制定，而是標準質(zhì)量是否為國際市場所接受。故此，本文建議，將這兩條合并修改為一條：“對滿足基礎(chǔ)通用、與強制性國家標準配套、對各有關(guān)行業(yè)起引領(lǐng)作用或需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，可以制定推薦性國家標準。推薦性國家標準由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定。推薦性國家標準應(yīng)當公開?！?/p>

[1] 中國政府網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知[EB/OL]. (2015-03-26)[2017-04-15]. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2015-03/26/content_9557.htm

[2] 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局.中國質(zhì)檢工作手冊——標準化管理[M].北京:中國質(zhì)檢出版社, 2013.

[3] 劉春青,等.美國、英國、德國、日本和俄羅斯標準化概論[M].北京:中國質(zhì)檢出版社,2012:178.

[4] 王艷林,陳俊華.大標準化時代與《標準化法》之修改——以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行牡挠懻揫J].河南財經(jīng)政法大學學報,2017,(3): 1-12.

Government Standard Reform and the Modification and Perfection of the Standardization Law

WANG Yan-lin
(China Jiliang University, Hangzhou 310018, China)

In the tide of globalization, standardization is shifting from the country oriented to the international oriented. For this, when investigating the status and role of the government in the standardization in an open and global perspective, we can find three paradigms of governance: the standardized association-led one, the government-led one and the cooperative one,and each of them makes the form and the core of the Standardized Law different. As a country which adopts the government-led standard management system, China supervises standardization activities in accordance with the law, especially in accordance with administrative regulations and departmental regulations, and leads the development of standardization mainly by planning. Therefore, the modification and perfection of the “Standardization Law” is a noticeable and significant institutional change. The formulation and establishment of the standard form of government provides a new analytical framework for the standardization reform and the modification of the “Standardization Law”. The determination of the nature of government standards provides a new choice for the government standard reform and the modification of the "Standardization Law". And the change of government function is the key to the success of the government standard reform and even the whole standardization work reform. With the above theoretical analysis as the fulcrum, this article puts forward specific and definite opinions on modification of article 2, 5, 9, 10, 11 of the “Standardization Law(Revised Draft)” for reference to the modification of the law and the further deepening of the standardization reform.

government standard; mandatory standards; recommended standards; Standardization Law

D922.17

A

1672-6286(2017)02-0005-12

王艷林（1962-），男，教授，法學博士，主要研究經(jīng)濟法、民商法理論、質(zhì)檢法原理和食品安全法、標準化法。