陳 堅

十八大以來中共關于嚴明黨紀重要思想述略

陳 堅

2016年10月底，中共中央召開了十八屆六中全會，這是一次具有重大歷史意義的全會。在這次全會上，中共中央專門研究了全面從嚴治黨問題，并審議通過兩部黨內(nèi)重要法規(guī)：一部是《新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，另一部是重新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。無論從全會公報還是兩個制度文件內(nèi)容來看，都無一例外地把嚴明黨紀放在全面從嚴治黨戰(zhàn)略的重要位置上。這次全會關于嚴明黨紀的相關論述，實際上是中共十八大“治國必先治黨、治黨必須從嚴”邏輯的延續(xù)與發(fā)展。那么，十八大以來黨中央為什么如此高度重視嚴明黨紀？又提出了哪些符合新時代特征的思想觀點？研究分析這些思想觀點，對于觀察、理解中共十八大以來黨內(nèi)日益形成的嚴明黨紀“新常態(tài)”*“新常態(tài)”是習近平總書記針對經(jīng)濟領域提出的一個重要論斷，它對于我們理解和認識十八大以來政治、文化、社會、生態(tài)、執(zhí)政黨建設等問題具有深刻的啟示意義。這種新常態(tài)表現(xiàn)為，經(jīng)濟增長由高速轉為中高速；改革由重點突破轉入全面深化；政治生態(tài)由局部亂象轉為良性治理；執(zhí)政黨自我管理由失之于寬轉為全面從嚴。，對于研究這一時段的中共歷史，具有極高的史料價值。

一、嚴明黨紀是全面從嚴治黨的治本之策

中共是一個有著近8800萬黨員、440萬個基層黨組織的大黨，而且是在一個開放的市場經(jīng)濟環(huán)境下、人口近14億的發(fā)展中大國執(zhí)政。在這樣復雜的環(huán)境下，管好龐大的黨員隊伍以及掌握著大小權力的領導干部，是一件很不容易的事情。那么，這么大的一個政黨，到底靠什么來管好呢？對于這個問題，2014年5月習近平總書記在參加河南省蘭考縣委班子專題民主生活會上指出：“必須靠嚴明規(guī)范和紀律。”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第5頁。他解釋說：“如果不嚴明黨的紀律，黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力就會大大削弱，黨的領導能力和執(zhí)政能力就會大大削弱?！?《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第131頁。嚴明黨紀對于全面從嚴治黨而言，其重要性可見一斑。2015年年初，王岐山同志在中紀委工作報告中，第一次明確把嚴明黨紀上升為管黨治黨的根本之策*參見《王岐山在十八屆中央紀委五次全會上的工作報告》，新華網(wǎng)，2015年1月29日， http://news.xinhuanet.com/2015-01/29/c_1114183996.htm。。同年10月，習近平總書記在審議廉政準則和黨紀處分條例修訂稿時，重申了嚴明黨紀是“全面從嚴治黨的治本之策”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第9頁。的重要論斷。

怎么理解“嚴明黨紀是全面從嚴治黨的治本之策”這個重要論斷呢？不妨從三個不同層面來加以分析。從無產(chǎn)階級政黨建黨原則來看，早在1859年5月，馬克思在致恩格斯信中就提到：“我們現(xiàn)在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成?！?《馬克思恩格斯全集》，人民出版社，1972年，第413頁。作為馬克思主義思想的繼承人，列寧在創(chuàng)建俄國布爾什維克黨及同黨內(nèi)錯誤思想斗爭過程中，重申并捍衛(wèi)了馬克思主義建黨的基本原則。在《共產(chǎn)主義運動中的“左派”幼稚病》一書中，列寧指出：“無產(chǎn)階級的無條件的集中制和極嚴格的紀律，是戰(zhàn)勝資產(chǎn)階級的基本條件之一?！?《列寧選集》第4卷，人民出版社，1995年，第181頁?！胺裾J黨性，否認黨的紀律，這就是從反對派那里得出的結論。這就等于完全解除無產(chǎn)階級的武裝而有利于資產(chǎn)階級?！?《列寧選集》第4卷，第200頁。中國共產(chǎn)黨是按照馬克思列寧主義的建黨原則建立起來的，嚴明的鐵的紀律是其建黨的基礎。其創(chuàng)立之初的第一部黨章第一條就明確規(guī)定：“凡承認本黨宣言及章程并愿忠實為本黨服務者，均得為本黨黨員”*《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社，1989年，第93頁。。在革命斗爭過程中，中共創(chuàng)立了著名的“三大紀律八項注意”“四個服從”*四個服從：黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！罢埵緢蟾嬷贫取钡葒烂鞯募o律，并用這些紀律約束其領導下的黨員和軍隊。歷史用事實證明：十月革命為什么能夠在經(jīng)濟比較落后的俄國首先取得勝利？新民主主義革命為什么會在中國最終取得勝利？這在很大程度與共產(chǎn)黨及其領導下的軍隊有著嚴格的集中制和鐵一般的紀律，因而有著堅強的戰(zhàn)斗力是分不開的。正如毛澤東所說：“加強紀律性，革命無不勝。”*《毛澤東思想年譜(1921—1975)》，中央文獻出版社，2011年，第611頁。由此可見，紀律建設在無產(chǎn)階級政黨自身建設與發(fā)展壯大中具有不可替代的作用。

從紀律屬性來看，紀律是一個無產(chǎn)階級革命政黨全體成員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則，是黨內(nèi)法規(guī)制度的基本表現(xiàn)形式，具有根本性、長期性、全局性，也具有普遍性、穩(wěn)定性、反復適用性等制度的屬性。既然紀律是黨內(nèi)的行為規(guī)范和規(guī)則，具有與一般制度同等的屬性，那么嚴明紀律就自然是管黨治黨的重要依據(jù)，也是維護黨的團結統(tǒng)一、完成黨的任務的根本保證。正是從這個意義上說，嚴明黨紀是治黨管黨的根本之策。關于紀律是治本之策，習近平總書記曾多次從不同的角度談論過，他說：治黨管黨“光靠覺悟不夠，必須有剛性約束、強制推動，這就是紀律”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第5頁。。他還強調(diào)，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏。對于黨員干部來說，這個制度首先就是指紀律規(guī)矩。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，大多數(shù)公職人員都是黨員。用紀律規(guī)矩管住黨員干部，就管住了絕大多數(shù)握有公權力的人，就為重構政治生態(tài)、建設廉潔政治奠定了堅實基礎。

從黨內(nèi)現(xiàn)實情況來看，黨員干部出問題大多始于破壞黨的規(guī)矩。黨員干部違反黨紀時，由于黨組織沒有能夠及時予以糾正，致使小錯誤演變成大錯誤進而違反國家法律，逐步滑入萬劫不復的腐敗深淵。國家能源局原局長劉鐵男在法庭上的最后陳述具有典型性，他說:“如果按照黨的紀律嚴格要求，也不會犯法?！?《劉鐵男庭上痛哭懺悔》，人民網(wǎng)，2014年9月25日，http://legal.people.com.cn/n/2014/0925/c42510-25728904.html。針對這種情況，中共中央提出，必須從嚴明黨的紀律入手，掀起反腐風暴，完善反腐機制，保持高壓反腐態(tài)勢，形成強大震懾力。經(jīng)過十八大以來嚴明黨紀與從嚴管理，尤其是“八項規(guī)定”等相關嚴明黨紀制度的嚴格執(zhí)行，確實推動了黨的風氣出現(xiàn)明顯好轉。正如習近平總書記所指出的：“管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題得以初步解決，不敢腐、不能腐、不想腐的效應初步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢正在形成?！?習近平：《堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨 創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督》，新華網(wǎng)，2016年1月12日， http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/12/c_1117753375.htm。黨內(nèi)生態(tài)的這些深層次變化，從一個側面有力地證明嚴明黨紀的至關必要性和根本性。

由上述分析可見，把嚴明黨紀作為管黨治黨的根本之策，既是無產(chǎn)階級政黨建黨原則的基本要求，又是深化對紀律屬性認識的必然結論，更是全面從嚴治黨的制度性選擇。這樣一種管黨治黨思路的提出，標志著中共治黨理念的突破與飛躍。

二、嚴明黨紀首要的是嚴明政治紀律

依據(jù)黨內(nèi)文獻解釋，黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、工作紀律、生活紀律、群眾紀律六種基本形態(tài)*《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2016年1月1日實施)中，政治紀律是指，各個不同時期根據(jù)黨的政治任務的要求，對各級黨組織和黨員的政治活動和政治行為的基本要求，是各級黨組織和黨員在政治生活中必須遵守的行為準則。政治紀律的基本要求是：各級黨組織和黨員，必須在政治原則、政治立場、政治觀點和路線、方針、政策上同中共中央保持高度一致。。毫無疑問，所有這些紀律都是黨員必須嚴格遵循的行為準則。習近平總書記指出：“必須嚴明黨的紀律，黨的各項紀律都要嚴?！?《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第764頁。否則，“綱紀一廢，何事不生？”*《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中國方正出版社，2015年，第51頁。當然，這并不意味著各項紀律之間沒有差異性，更不意味著沒有主次之分。2013年1月，習近平總書記在題為《嚴明政治紀律自覺維護黨的團結統(tǒng)一》講話中明確提出：“嚴明黨的紀律，首要的就是嚴明政治紀律?！?《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第13頁。因為相對于其他紀律而言，“政治紀律是最重要、最根本、最關鍵的紀律，遵守政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎。”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第131頁。顯然，政治紀律在這里已被置于黨內(nèi)一切紀律之首，這在黨的歷史上還是第一次。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過的新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則，把“嚴明黨的政治紀律”作為單獨一條列位其中。這也再次說明政治紀律在黨內(nèi)的重要分量。

既然政治紀律如此重要，那么，到底什么是政治紀律？2015年1月，習近平總書記在中紀委五次全會上用“五個必須”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第27—28頁。概括了中共黨內(nèi)政治紀律的基本要點。實際上，其核心內(nèi)容就兩條：一是始終同中共中央保持高度一致，二是堅決維護黨的團結統(tǒng)一。這兩條任何一條被破壞，黨都將面臨極大的危險。在中共歷史上，曾先后發(fā)生過張國燾圖謀另立“中央”，高崗、饒漱石事件以及林彪叛逃事件，“文化大革命”時期出現(xiàn)的“四人幫”幫派集團等。從這些事件來看，它們都是由違反、破壞政治紀律和政治規(guī)矩，逐步演變?yōu)楣_分裂黨、反對黨的行為，置黨于危險境地。從世界社會主義的教訓看，蘇共亡黨最重要的原因之一就是政治紀律與政治規(guī)矩的敗壞。在戈爾巴喬夫執(zhí)政時期，蘇共黨內(nèi)政治紀律與政治規(guī)矩逐步被打破，并由此演變?yōu)辄h內(nèi)派系林立。當時，蘇共黨內(nèi)主要分裂為三大派別：“以利加喬夫為首的‘馬克思主義綱領派’，即所謂‘傳統(tǒng)派’；以葉利欽為首的‘民主綱領派’，即所謂‘民主派’；以總書記戈爾巴喬夫為首的主流派，表面上是中間派。”*李慎明：《居安思危：蘇共亡黨二十年的思考》，社會科學文獻出版社，2011年，第108頁。各派之間分庭抗禮、斗爭不斷，最終導致蘇共分裂和喪失執(zhí)政地位，蘇聯(lián)也隨之分崩離析。

前車之鑒，殷鑒不止。在蘇共亡黨20多年后，中共把嚴守政治紀律放在首要位置，有著很強的現(xiàn)實針對性。十八大以來，中共中央嚴厲查處了為數(shù)不少的高級干部違紀違法案件，尤其是周永康、薄熙來、徐才厚、令計劃、蘇榮等特大案件，引起了黨內(nèi)外高度關注。從這些案件來看，“這些人權力越大、位置越重要，越不拿黨的政治紀律和政治規(guī)矩當回事，甚至到了肆無忌憚、膽大包天的地步！”“有的政治野心膨脹，為了一己私利或者小團體的利益，背著黨組織搞政治陰謀活動，搞破壞分裂黨的政治勾當！”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第28頁。這些案例表明，一些人之所以違紀違法甚至滑向腐敗犯罪的深淵，最根本的原因還是政治上變了質(zhì)、出了問題。這也印證了習近平總書記所說的，破壞政治紀律和政治規(guī)矩，“對黨的危害不亞于腐敗問題，有的甚至比腐敗問題更嚴重”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第23頁。。

需要注意的是，當前之所以突出政治紀律，與黨所面臨的復雜的執(zhí)政環(huán)境也有著密切的關系。經(jīng)歷30多年市場化改革，隨著利益主體與思想文化多元化格局的形成，凝聚改革的共識難度越來越大。這是一個方面。另一個方面，隨著對外開放的擴大,東西文化不斷交流、交融、交鋒,西方對中國社會進行滲透，意識形態(tài)領域的安全問題愈來愈受關注。處于這兩種情形之下，黨的組織及其黨員或多或少會受其影響，甚至不排除被侵蝕的可能性。如何使黨員(干部)同黨中央在思想上政治上行動上保持高度一致，是當前黨所面臨的最大的挑戰(zhàn)與難題。應對這種挑戰(zhàn)，黨還是首先得發(fā)揮“講政治的特點和優(yōu)勢”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第23頁。，教育引導黨員干部增強政治警覺性和政治鑒別力，引導黨員干部“善于從政治上看問題，站穩(wěn)立場、把準方向，始終忠誠于黨，始終牢記政治責任”*習近平：《堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨 創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督》，新華網(wǎng)，2016年1月12日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/12/c_1117753375.htm。。同時，借助于嚴明“政治紀律”這一硬約束，對黨員言行設置不可逾越的政治紅線。

從提出“嚴明黨的紀律首要的就是嚴明政治紀律”這一重大政治判斷，到以“五個必須”概括政治紀律和政治規(guī)矩，到修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》把政治紀律排在“六大紀律”之首，再到《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則》把“嚴明黨的政治紀律”列為獨立一章，無不體現(xiàn)出黨中央對黨的歷史與現(xiàn)實的清醒認識與判斷，對黨的紀律建設內(nèi)在規(guī)律的深刻把握與運用。

三、“關鍵少數(shù)”* “關鍵少數(shù)”是特指黨的各級領導干部，尤其是主要領導干部。是嚴明黨紀的重點對象

近年來，“關鍵少數(shù)”成為黨內(nèi)熱門詞匯，這個提法來自于習近平總書記2015年3月在全國兩會期間的一次講話。他說：“要抓住領導干部這個‘關鍵少數(shù)’，從嚴管好各級領導干部。”*《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，第102頁。2016年年初的中紀委六次全會上，他更直截了當?shù)靥岢觯阂プ　瓣P鍵少數(shù)”，破解監(jiān)督難題*《習近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻出版社，2016年，第379頁。。習近平總書記為何反復強調(diào)“關鍵少數(shù)”，這部分人在從嚴治黨和嚴明黨紀中到底具有什么特殊重要性？

一方面是由于“關鍵少數(shù)”處在權力的關鍵地位，肩負著發(fā)揮示范帶動作用的重要職責。中國的傳統(tǒng)文化和中國共產(chǎn)黨自身傳統(tǒng)都一貫強調(diào)領導人的率先垂范，老一輩無產(chǎn)階級革命家對自己和家人的要求很高，把政治紀律、組織紀律視作自己的生命。道理很簡單，正所謂“子帥以正，孰敢不正”？上面沒有先做到，要求下邊去做就沒有說服力和號召力。反過來說，如果主要領導干部能做到率先垂范、以身作則，那么就能起到上行下效、一呼百應的效果。這也是中國共產(chǎn)黨能夠走到今天的一個重要原因。正是考慮到“關鍵少數(shù)”示范作用的特殊意義，十八屆中央委員會在全面從嚴治黨和嚴明黨的紀律過程中，對這部分人與普通黨員的要求是不一樣的。中央政治局從自身做起、嚴起，十八屆一中全會就制定了中央政治局工作規(guī)則，嚴格執(zhí)行中央政治局“八項規(guī)定”。十八大以來，由于以習近平總書記為核心的黨中央率先垂范，高級干部以身作則，在全黨發(fā)揮了很好的示范作用，由此才推動了全黨乃至整個社會和國家良好風氣的逐步形成，黨內(nèi)政治生活也向著健康的方向轉變。

另一方面，主要領導干部這些“關鍵少數(shù)”一旦出了問題，其影響面廣、破壞性極大。習近平總書記指出：“在黨內(nèi)，誰有資格犯大錯誤？我看還是高級干部。高級干部一旦犯錯誤，造成的危害大，對黨的形象和威信損害大。”*《習近平總書記重要講話文章選編》，第96頁。事實確是如此。據(jù)中紀委拍攝的紀錄片《永遠在路上》透露，國務院國資委原主任蔣潔敏在擔任中石油總經(jīng)理期間，嚴重違反黨紀國法，幫助他人獲得了9個油氣田區(qū)塊的合作開采權，致使他人非法獲利達30.4696億元，使得國家財產(chǎn)遭受嚴重損失。油氣田合作開采權的審批本來有一套完整的制度，要經(jīng)過嚴謹?shù)某绦?，但為了滿足蔣潔敏的要求，多名中石油高管把制度拋在了腦后。面對法律的嚴懲，蔣潔敏坦承自己帶頭破壞了制度，帶壞了一批干部。像蔣潔敏這樣的領導干部并非個案，十八大以來查出的高級干部確實做了很壞的示范，不僅造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗，而且嚴重破壞了所在地方和部門的政治生態(tài)，嚴重影響了黨在群眾心中的威信。

除了上述兩個方面外，重點強化對“關鍵少數(shù)”的監(jiān)管，歸根結底還是源于這部分人手中的“權力”。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。從近年來查處的大量案件來看，領導干部違紀違法問題大多發(fā)生在擔任“一把手”期間。有的踐踏民主集中制，搞家長制、一言堂，居高臨下、當“太上皇”，手伸得長，個人說了算，以順我者昌、逆我者亡的心態(tài)處心積慮樹立所謂“絕對權威”，大有獨霸一方之勢。有的人被查處后講：“我的一個批示可以讓一個企業(yè)獲得巨大利益，可以讓親朋好友獲取好處，可以讓一個人改變處境，可以辦事順利、一路綠燈?！?習近平：《深化改革鞏固成果積極拓展 不斷把反腐敗斗爭引向深入》，新華網(wǎng)，2015年1月14日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/13/c_1113982249.htm。權力為何可以如此任性？關鍵在于權力缺少監(jiān)督，或者說根本沒有監(jiān)督。因而，要防止這種情況發(fā)生，僅僅靠教育和自覺是遠遠不夠的，必須強化對主要領導干部這個“關鍵少數(shù)”的日常管理監(jiān)督，用剛性的監(jiān)督制度把“關鍵少數(shù)”管住，保證“關鍵少數(shù)”正確用權、廉潔用權，避免跌入腐敗的深淵。

正是基于上述考量，十八屆六中全會審議通過的新準則*新準則序言指出：“新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領導機關和領導干部，關鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會的組成人員。”與新條例*新條例第六條明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。”，把“關鍵少數(shù)”列入黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督的重點。這不僅抓住了問題的主要矛盾和矛盾的主要方面，而且彰顯了中共中央全面從嚴治黨、以上率下的堅定決心與鮮明態(tài)度。正如習近平總書記所指出的：“加強黨的建設必須抓好領導干部特別是高級干部，而抓好中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會的組成人員是關鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情好辦了?！?習近平：《關于〈關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》，《人民日報》2016年11月3日。從這個意義上來說，嚴明黨紀必須從“關鍵少數(shù)”嚴起。

四、把紀律挺在前面是嚴明黨紀的內(nèi)在要求

把黨紀挺在前面，是十八大后黨中央提出的關于黨的紀律建設又一重要論斷。2015年3月，王岐山同志在全國兩會期間一次講話中提出：嚴明政治紀律和政治規(guī)矩，把紀律挺在前面。隨后不久，他在浙江調(diào)研時對“把紀律挺在前面”作了進一步解釋。他說，把紀律挺在前面就是要“把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿”*王岐山：《從嚴治黨要敢于擔當 眼里不揉沙子》，人民網(wǎng)，2015年5月11日，http://js.people.com.cn/n/2015/0511/c360300-24807284.html。。此后，“把黨紀挺在前面”成為有關文件使用頻率最高的語句之一，也成為全黨普遍接受的關于黨的紀律建設的重要思想觀點。

把紀律挺前面，首先要挺在法律前面，其題中之義就是黨紀必須嚴于國法。那么，黨紀為什么要嚴于國法？其實，這個問題真正進入公眾的視野，與近年來一些落馬官員違紀行為中的“與他人通奸”這一表述有關。2014年6月，中紀委曾在其官網(wǎng)上對“通奸”作出公開回應稱：“我國刑法和相關法律中，沒有對通奸作出定罪規(guī)定，但《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》卻有明確規(guī)定。由此可見，在黨紀與國法的關系中：黨紀嚴于國法，黨員違法必先違紀。”*《黨紀嚴于國法 國法高于黨紀》，《人民日報》2014年10月23日。王岐山同志對此解釋說，“黨紀”與“國法”不是一個概念，不能混同?！包h是政治組織，黨規(guī)黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨員的底線；法律體現(xiàn)的是國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線”*《王岐山調(diào)研8省份均有“老虎”被打》，人民網(wǎng)，2015年5月11日，http://politics.people.com.cn/n/2015/0511/c1001-26977300.html。。按照黨章規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是兩個先鋒隊，即中國工人階級的先鋒隊和中國人民、中華民族的先鋒隊。既然是先鋒隊，其黨員理所當然應該接受比普通人更嚴格的約束。因而，黨員作為有著特殊政治責任的公民，不僅要遵守全體公民必須遵循的法律底線，而且必須認同和接受黨規(guī)黨紀的規(guī)范和約束，甚至要主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由。

這種“黨紀嚴于國法”的新理念，在其后發(fā)布的黨的重要文獻中得以體現(xiàn)。2014年10月，中共中央審議通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己。同時，文件還特別指出：對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法。這里既明確了中共在黨紀與國法兩者關系上的基本觀點和立場，又指明了黨紀挺在法律前面的必要性和重要性。次年10月，由習近平總書記親自提議而新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第一次把法律與黨紀區(qū)分開來，強調(diào)黨紀在前、國法在后，不違法不等于不違紀。當然，這里所說的“黨紀嚴于國法”，并不是說黨紀比國法重要，可以凌駕于國法之上。相反，黨紀是限制在黨內(nèi)的，比國法的適用范圍更小。習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，重申了這一觀點，提出“黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第91頁。的基本原則。由此看來，黨尚且不能凌駕于國法之上，更不用說黨紀了。

“把黨紀挺在前面”的另一層深意是，避免在黨風廉政建設中出現(xiàn)兩種極端情況，即“要么是‘好同志’，要么是‘階下囚’的狀況”*《王岐山在參加十二屆全國人大三次會議審議時的講話》，《人民日報》2015年3月9日。。長期以來，在黨風廉政建設中黨內(nèi)存在這樣一種傾向，對一些黨員干部的“小問題”視而不見，既不提醒也不及時糾正，總是懷著一種“先等等、再看看”的心態(tài)，結果是：“不查都是好人，一查成為階下囚”的尷尬局面。顯然，如果黨員干部在出現(xiàn)苗頭性問題時，給予及時提醒、警示或處分，就可以避免小問題變成大問題，防止干部走上違法犯罪的道路。由此可見，這種輕視、放棄日常監(jiān)督的做法是極端錯誤的，也是一種極不負責任的態(tài)度。正如習近平總書記所說：“黨教育培養(yǎng)一名領導干部不容易，一旦在廉政方面出了問題，黨組織多年的培養(yǎng)和本人以前的一切努力就毀于一旦。”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，第138頁。為糾正這種錯誤態(tài)度與傾向，王岐山同志提出監(jiān)督執(zhí)紀要實現(xiàn)“四種形態(tài)”*王岐山：《把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”》，新華網(wǎng)，2015年9月26日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/26/c_1116687031.htm。,即黨內(nèi)關系要正?；?，批評和自我批評要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調(diào)整應當是少數(shù)；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極少數(shù)。不難看出，這“四種形態(tài)”是“把黨紀挺在前面”新理念新觀點的具體體現(xiàn)和充分展開，其精神實質(zhì)是“懲前毖后、治病救人”，其目的是挽救犯有小錯誤的黨員干部，改變不是“好同志”就是“階下囚”的尷尬狀況，避免對黨的干部隊伍造成致命性沖擊。

“把黨紀挺在前面”這一新觀點的提出，強化了人們對黨紀嚴于國法的感性認知，也影響并推動了黨的紀律建設理念的悄然變革。過去紀檢機關常常把紀律審查混同于司法機關的辦案，把紀律審查報告、審理報告混同于司法機關的起訴書，片面重視案件的審查與移交。十八大以后，中央紀委把“辦案”改叫“紀律審查”，把“案件室”改稱“紀檢監(jiān)察室”，把“案件線索”規(guī)范為“反映領導干部問題線索”。這些稱謂的改變，實際上反映了“把紀律挺在前面”的基本精神，是黨的紀律建設理念發(fā)生深刻變革的直接體現(xiàn)。

五、監(jiān)督執(zhí)紀是嚴明黨紀的制度保障

據(jù)前文所述，嚴明黨紀是管黨治黨的根本之策，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中具有決定性地位。但是，如果沒有完善的監(jiān)督制度和嚴格的執(zhí)紀問責機制加以保障，嚴明黨紀也只能是停留在理論說教上的空話。其實，從黨章到各類黨內(nèi)法規(guī)，中共黨內(nèi)有著一套數(shù)量可觀而且比較系統(tǒng)的法規(guī)制度體系。據(jù)統(tǒng)計，新中國成立至2012年6月期間，出臺了規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性的文件總數(shù)為1178件*參見《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，新華網(wǎng)，2014年11月17日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/17/c_1113285412.htm。。應該說，這些黨內(nèi)法規(guī)文件為從嚴治黨提供了比較充分的制度依據(jù)。

但是，從中共十八大以后查處的官員數(shù)量之多*據(jù)統(tǒng)計，僅2015年一年，全國共立案33萬件，處分33.6萬人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理1.4萬人。涉嫌違紀的中管干部結案處理和正在立案審查的90人，其中涉嫌犯罪被移送司法機關處理的有42人。、級別之高*據(jù)中紀委監(jiān)察部有關人士介紹，十八大以來至2015年年底，共查處高級干部150多人。的情況來看，這么多制度并沒有管住他們，甚至有些人從沒把黨規(guī)、黨紀、國法放在眼里，換句話說就是“置若罔聞，毫無顧忌”。針對這些嚴重問題，習近平總書記用很形象的比喻，分析了其存在的原因。他說：“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子，腐敗現(xiàn)象就控制不住……牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自由?！?《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，第125頁。一些黨員干部之所以游離于黨紀監(jiān)督之外，顯然與制度籠子本身過于稀松有著直接的關聯(lián)。

與黨內(nèi)法規(guī)制度本身的瑕疵相比，黨內(nèi)存在的“有紀不依、執(zhí)紀不嚴”所帶來的問題更為嚴重、危害更大。在一段時期以來，黨內(nèi)存在這樣一些不正常的現(xiàn)象：“對錯誤思想和作風放棄了批評和斗爭，搞無原則的一團和氣，疏于教育，疏于管理和監(jiān)督，放任一些黨員、干部滑向腐敗深淵。”*《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，第60—61頁?！昂芏嗲闆r沒有監(jiān)督，違反了也沒有任何處理。這樣搞，誰會把制度當回事呢？”*《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，第45頁?！坝械念I導干部只表態(tài)、不行動，說一套、做一套，甚至帶頭搞腐敗，帶壞了隊伍，帶壞了風氣。”*《習近平在十八屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話》，人民網(wǎng)，2014年1月14日，http://politics.people.com.cn/n/2014/0114/c70731-24118640.html。對于這些現(xiàn)象，如果各級黨委、紀委不講責任、不敢擔當，不履行監(jiān)督執(zhí)紀的責任，而且也不會因此而受到責任追究，那么再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。近年來，中央已經(jīng)意識到“有紀不執(zhí)、執(zhí)紀不嚴”所產(chǎn)生的危害性，反復強調(diào)監(jiān)督執(zhí)紀問責在落實全面從嚴治黨戰(zhàn)略中的重要性。2014年5月，王岐山同志在紀檢監(jiān)察機關專題研討班上指出：“聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，緊緊圍繞監(jiān)督執(zhí)紀問責。”*王岐山：《“三轉”要聚焦中心任務 往監(jiān)督執(zhí)紀問責上轉》，新華網(wǎng)，2014年5月19日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/19/c_1110760906.htm。2016年1月，習近平總書記在中紀委六次全會上講話中充分肯定了這一判斷，強調(diào)堅持全面從嚴治黨、依規(guī)治黨，必須“聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責”*習近平：《堅持全面從嚴治黨依規(guī)治黨 創(chuàng)新體制機制強化黨內(nèi)監(jiān)督》，新華網(wǎng)，2016年1月12日， http://news.xinhuanet.com/politics/2016-01/12/c_1117753375.htm。。實際上，這里已經(jīng)把“嚴格監(jiān)督執(zhí)紀問責”作為全面從嚴治黨的關鍵環(huán)節(jié)上升為關系黨風廉政建設與反腐敗斗爭成敗的關鍵因素。

在這種認識的推動下，十八屆三中全會以來中共中央開始從加強制度執(zhí)行力入手，探索建立更為有效的監(jiān)督制度和執(zhí)紀問責機制。這些探索與實踐主要包括：第一，推動黨的紀律檢查制度改革，強化上級紀委對下級紀委的領導，保持各級紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性，增強權力制約和監(jiān)督的效果。第二，首次向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協(xié)機關等派駐紀檢機構，實現(xiàn)對139家中央一級黨和國家機關的派駐機構全覆蓋，從而把黨內(nèi)監(jiān)督的觸角延伸到各個部門和單位，全方位監(jiān)管中央一級黨和國家機關的權力。第三，中央紀委監(jiān)察部在其官網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)等開設網(wǎng)絡監(jiān)督專區(qū)，主動公開機構的設置以及電話、信件、電子郵件、手機APP等受理信訪舉報平臺，構建立體化監(jiān)督平臺，使群眾監(jiān)督的渠道更加便利和暢通。第四，重新確定黨委和紀委在黨風廉政建設中各自的責任，即黨委負主體責任、紀委負監(jiān)督責任，并且對各自的責任進行簽字背書，對于責任落實不到位、出了問題的地方，黨委和紀委要承擔相應的責任。第五，改革巡視機制和方式方法，實行中央巡視組組長、巡視地點及對象“三不固定”，賦予抽查領導干部個人有關事項的權力，并強化巡視成果的運用，重點線索逐一核實、件件落實，巡視的利劍作用得以凸顯。除此之外，更值得一提的是，近年來黨中央在黨內(nèi)法規(guī)制度建設上也取得突破性進展，先后以黨中央名義印發(fā)《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等文件。這些重磅黨內(nèi)法規(guī)，充分體現(xiàn)了紀在法前、紀嚴于法的原則，為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀問責提供了依據(jù)與尺度，也為全面從嚴治黨與嚴明黨紀提供了制度保障。

綜上所述，十八大以來的四年多時間里，以習近平總書記為核心的黨中央提出并闡述了一系列關于嚴明黨紀的新思想新觀點，它們有的已經(jīng)轉化成了嚴明黨紀的實踐成果，有的對嚴明黨紀正在產(chǎn)生著重大影響。由于這段歷史離現(xiàn)實非常接近，如何評估中共十八大以來嚴明黨紀產(chǎn)生的重大成效及深遠影響，還有待于后續(xù)加以觀察與研究。

(本文作者 中共中央黨史研究室副研究員 北京 100080)

(責任編輯 張 政)