●何 欣/文

淺議民事公益訴訟的調(diào)解

●何 欣*/文

我國學(xué)界對公益訴訟當(dāng)事人在訴訟中能否申請調(diào)解或自行和解存在較大爭議。本文認為民事公益訴訟調(diào)解的正當(dāng)性可以從合理性、合法性以及作用力三個方面進行論證，總結(jié)出民事公益訴訟調(diào)解的基本原則要兼顧傳統(tǒng)訴訟調(diào)解的原則和公益訴訟的價值理念，民事公益訴訟調(diào)解的具體適用在按照傳統(tǒng)訴訟調(diào)解程序運行的前提下，還應(yīng)滿足公益訴訟的價值訴求。

民事公益訴訟 法院調(diào)解 正當(dāng)性 基本原則

一、問題的提出

2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院開展檢察機關(guān)提起公益訴訟試點，這意味著公益訴訟未來將在我國取得重大發(fā)展，然而在試點過程中，難免會遇到諸多的困難和挑戰(zhàn)。其中，關(guān)于民事公益訴訟當(dāng)事人能否進行調(diào)解或自行和解，我國學(xué)界存在著較大爭議。有的學(xué)者認為，雖然原告（有資格提起公益訴訟的機關(guān)或組織）對其訴訟擁有訴訟管理權(quán)或訴訟實行權(quán)，但畢竟只是啟動訴訟程序，而非公共利益的完全或?qū)嶓w代表，因此不應(yīng)對公益訴訟案件的實體問題享有處分權(quán)，其訴訟權(quán)利也應(yīng)受到相應(yīng)的限制?；诖?，應(yīng)該得出原告不得與公益訴訟的被告人進行和解和調(diào)解的結(jié)論。也有學(xué)者認為，民事公益訴訟仍屬于民事訴訟，和解、調(diào)解是解決民事糾紛的重要方式。如果達成和解或調(diào)解能夠讓公共利益得以有效保護，能夠達到與判決同樣的保護社會公益的效果，有時甚至比判決更容易得到執(zhí)行，當(dāng)然就應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人進行和解或者調(diào)解。［1］筆者認為，民事公益訴訟的民事性意味著這一訴訟的雙方當(dāng)事人可以進行和解或調(diào)解，這一做法具有理論上的正當(dāng)性和實踐層面的可行性。

二、民事公益訴訟調(diào)解的正當(dāng)性

（一）民事公益訴訟調(diào)解具有價值合理性

民事公益訴訟調(diào)解的正當(dāng)性可以通過其價值訴求得以展現(xiàn)，具體表現(xiàn)在自由、正義和效率三個方面。

首先，就自由而言，民事公益訴訟調(diào)解制度可以在維護社會公共利益的同時保證當(dāng)事人的意志自由。相對于判決而言，訴訟調(diào)解最主要的特征就在于，它是調(diào)節(jié)者促進當(dāng)事人雙方自愿達成合意，并接受一個能相對滿足雙方利益的協(xié)議。在現(xiàn)代調(diào)解制度中，即便存在某些強制性的因素，但調(diào)解當(dāng)事人的自由始終保持著一個底線，即無論如何不能對當(dāng)事人合意的形成加以強制。雖然在民事公益訴訟中，公益訴訟人并不是公益的實際享有者，其處分權(quán)受到一定程度的限制，但公益在性質(zhì)上依舊屬于民事權(quán)利，對于民事權(quán)利爭議的解決，必須充分保障意志自由。

其次，就正義而言，民事公益訴訟調(diào)解制度作為一種司法程序內(nèi)部的解紛方式，以追求公正為根本目的。具體表現(xiàn)為對個體正義和對社會正義的維護。相較于審判著眼于行為，調(diào)解則更關(guān)注人本身。因此在調(diào)解中，不可避免地要考慮人的性格、氣質(zhì)、動機及具體情境，從而有可能令調(diào)解結(jié)果更符合當(dāng)事人的要求，也更符合個體正義的要求。當(dāng)然，對于正義的維護不能僅從維護當(dāng)事人利益的角度出發(fā)，還要顧及整體的社會正義，即雙方當(dāng)事人達成調(diào)解的內(nèi)容不得違反法律的禁止性規(guī)定，不得侵害國家利益、公共利益和案外第三人的合法權(quán)益，不得顯失公平等。

最后，就效率而言，民事公益訴訟調(diào)解制度可以顯著提高法院處理案件的效率。隨著我國對公益訴訟的試點與推行，必將有大量的民事公益訴訟案件涌入法院，屆時對于效率的追求是必不可少的，而訴訟調(diào)解對司法資源的消耗相對較小，與判決結(jié)案方式相比，調(diào)解結(jié)案比較靈活自由，沒有太多的程序限制。因此消耗的訴訟成本相對較低。另外，調(diào)解協(xié)議是基于雙方當(dāng)事人的合意而形成的，所以更有利于徹底解決糾紛，從而降低法院重復(fù)受理相同案件的數(shù)量，減輕司法壓力。

（二）民事公益訴訟調(diào)解具有制度合法性

對于合法性的考察，關(guān)鍵在于明晰民事公益訴訟調(diào)解制度的性質(zhì)，看其是否與傳統(tǒng)訴訟調(diào)解的性質(zhì)相一致，從而判斷其可否受我國民事訴訟調(diào)解相關(guān)法律規(guī)范的調(diào)整。

首先，就民事公益訴訟調(diào)解而言，要想明確其性質(zhì)，就要先明確“公益”這個基本概念。公益又稱公有權(quán)利，是私權(quán)的對稱，是英美法系的法學(xué)家對權(quán)利的一種分類，即由普通法或制定法規(guī)定屬于公眾全體、任何社會成員都可以行使的權(quán)利。這種權(quán)利雖然從歸屬性的角度看，與私權(quán)相對立，屬于不特定多數(shù)人的利益，但就其性質(zhì)而言，依舊屬于人們所享有的民事權(quán)利。由此，筆者認為民事公益訴訟調(diào)解依舊是一種解決民事糾紛的機制，只不過其中的爭議點是“公共利益”是否遭受侵害以及其被侵害后該被如何救濟。

其次，就訴訟調(diào)解的性質(zhì)而言，訴訟調(diào)解，又稱法院調(diào)解，即雙方當(dāng)事人就爭議的實體權(quán)利和義務(wù)，在人民法院審判組織的主持下，進行協(xié)商，達成協(xié)議，從而結(jié)束訴訟程序，或沒有達成協(xié)議，使訴訟進入下一程序的活動。由于民事訴訟主要是為了解決民事權(quán)利義務(wù)糾紛，而這種糾紛最好的解決效果就是能使得雙方當(dāng)事人達成合意，并滿足各自需求和利益，所以訴訟調(diào)解可謂是民事訴訟中最重要的解決糾紛的方式之一。在明晰了民事公益訴訟的性質(zhì)和訴訟調(diào)解的性質(zhì)之后，我們可以看出，民事公益訴訟調(diào)解與訴訟調(diào)解在根本性質(zhì)上是具有一致性的，都屬于民事糾紛解決機制。因此，民事公益訴訟調(diào)解制度是具有合法性的。

此外，根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第8條的規(guī)定，“人民檢察院與被告達成和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。公告期滿后，人民法院審查認為和解協(xié)議或者調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書”。這一條規(guī)定明確了民事公益訴訟調(diào)解制度的合法性。

三、民事公益訴訟調(diào)解的基本原則

（一）有限自愿原則

在民事公益訴訟的訴訟調(diào)解中，原告即法律規(guī)定的機關(guān)和組織在對民事權(quán)利和訴訟權(quán)利行使處分權(quán)時，應(yīng)以自愿原則為主，但基于民事公益訴訟的公益性，其處分權(quán)應(yīng)受到一定程度的限制。其實在傳統(tǒng)的民事訴訟當(dāng)中，根據(jù)訴訟調(diào)解的合法性原則，雙方當(dāng)事人在行使處分權(quán)自愿簽訂調(diào)解協(xié)議時也不得危害國家利益、社會公共利益以及第三人的合法權(quán)益。不過在民事公益訴訟中，原告所維護的是不特定的多數(shù)人的利益，所以其所享有的處分權(quán)對于自身的行駛而言是一種權(quán)利，但對于公共利益的享有者而言，更是一種義務(wù)。因此，其在行使處分權(quán)時，就應(yīng)當(dāng)以維護社會公共利益為根本目的，不能隨心所欲，比如在傳統(tǒng)的民事訴訟的訴訟調(diào)解當(dāng)中，原告可能基于其他因素的考慮而割舍部分權(quán)利，但在民事公益訴訟的訴訟調(diào)解中，原告不得割讓公共利益，更不得因其他因素而任意撤訴。

（二）合法原則

合法原則是指人民法院主持的調(diào)解活動和當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定。這其中包括程序的合法以及實體的合法。程序的合法是指訴訟調(diào)解活動應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進行。而實體上的合法，是指雙方當(dāng)事人達成調(diào)解的內(nèi)容不得侵害國家利益、公共利益和案外第三人的合法權(quán)益，不得顯失公平等。民事公益訴訟因其公益的特殊性，更加需要法官對案件事實予以查明，對當(dāng)事人的訴訟請求予以明確，對調(diào)解協(xié)議予以審查，從而全面地維護社會公共利益。合法原則作為一項維護社會正義而存在的原則，與自愿原則相互制約，相互補充，在個人正義與社會正義之間實現(xiàn)了相對的平衡。

（三）效率原則

在民事公益訴訟調(diào)解中遵循效率原則要確保做到以下兩點：一是法官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了原則，嚴(yán)禁久調(diào)不決；二是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)誠信調(diào)解，禁止利用調(diào)解拖延時間。這就可以最大程度地保證訴訟調(diào)解解決案件糾紛的效率。

四、民事公益訴訟調(diào)解的具體適用

民事公益訴訟調(diào)解在按照傳統(tǒng)訴訟調(diào)解程序運行的過程中，還應(yīng)因其公益的特殊性質(zhì)而有其獨特的適用規(guī)則。

（一）法官應(yīng)當(dāng)成為唯一的調(diào)解人

由于民事公益訴訟中所要維護的是社會公共利益，這種利益與私利不同，它的主體是廣泛的不特定的人，因此一般的調(diào)解人并不具備可以對公共利益進行調(diào)解的權(quán)力。只有法官可以通過行使司法權(quán)的方式，在對案件進行事實的查明，并對當(dāng)事人達成的調(diào)解協(xié)議嚴(yán)格審查的前提下，才可以對民事公益訴訟進行調(diào)解。在美國，集團訴訟也有公益訴訟的屬性，而所有集團訴訟的一項本質(zhì)特色是，不經(jīng)法院批準(zhǔn)，不能夠由各方當(dāng)事人自行和解。美國聯(lián)邦民事訴訟程序規(guī)則第23e條這項規(guī)定的用意，一是確保集團成員并不被剝奪他們的權(quán)力要求，除非他們得到了對應(yīng)于這些要求的公平價值；二是確保被告不向個別原告（或原告的律師）優(yōu)厚付酬。只有這樣規(guī)定，才能全面地保護社會公共利益。

（二）原告應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的公益訴訟人

民事訴訟與公共利益需要公益訴權(quán)相連接?，F(xiàn)代審判機關(guān)必須保持審判的中立性，恪守不告不理原則，因此審判權(quán)本身不具有主動保護權(quán)利之運作方式，它與權(quán)益之間還隔著一道鴻溝，需要架設(shè)橋梁，訴權(quán)便是廉潔公民權(quán)益與審判權(quán)的中介，他將爭議引到了司法權(quán)的面前，使司法審判得以啟動。所以，缺失了公益訴權(quán)，公民就喪失了尋求司法保護和解決公益糾紛的手段。而公益訴權(quán)基于其主體的不特定性，就需要法律規(guī)定一定的機關(guān)和有關(guān)組織作為公益訴訟人參與民事公益訴訟，法律沒有規(guī)定的人是不能參與民事公益訴訟的。

（三）訴訟調(diào)解協(xié)議不得損害公共利益

一般解決侵權(quán)糾紛的民事訴訟中，訴訟調(diào)解協(xié)議以被告承擔(dān)損害賠償責(zé)任的方式以及賠償數(shù)額為主要內(nèi)容。而在民事公益訴訟中，就損害賠償方式而言，根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第3條的規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟，可以提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。”因此當(dāng)事人可以在這一范圍內(nèi)就損害賠償?shù)木唧w方式進行商議。但就損害賠償?shù)臄?shù)額而言，從公益訴訟人的角度出發(fā)，因為其以維護社會公共利益為根本目標(biāo)，而賠償數(shù)額與公共利益的維護直接相關(guān)聯(lián)，所以其在與被告進行商議時不得任意減少賠償數(shù)額。從法官的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)以法官對案件事實的查明以及對相關(guān)法律的適用而計算出的相應(yīng)的數(shù)額為底線，即調(diào)解協(xié)議中關(guān)于賠償數(shù)額的內(nèi)容，不得低于法官依相關(guān)規(guī)范而計算出的金額。這是法官維護社會公共利益的具體體現(xiàn)，也是對《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第8條中“不損害公共利益”的理解與適用。

民事公益訴訟在我國作為一種新興的民事訴訟方式，其在司法實踐中會面臨諸多的困難與挑戰(zhàn)，而我們要做的就是逐步地分析實踐中的各種困難，并試圖尋找到解決方法，從而更好地促進民事公益訴訟在為我國的發(fā)展與完善，最終達到保護社會公共利益的根本目標(biāo)。

注釋：

［1］參見范明志、韓建英、黃斌：《〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法〉的理解與適用》,載《法律適用》2016年第5期。

*南京師范大學(xué)法學(xué)院［210023］