程度云

(黃岡市公安消防支隊(duì),湖北 黃岡 438000)

消防安全責(zé)任落實(shí)問題研究

程度云

(黃岡市公安消防支隊(duì),湖北 黃岡 438000)

消防工作以“防”為主,以“責(zé)”為先。落實(shí)三大消防安全責(zé)任是推進(jìn)消防工作社會(huì)化的重要體現(xiàn)，是有效預(yù)防和控制火災(zāi)、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新常態(tài)和消防工作面臨新情況、新問題形勢下論證和實(shí)踐“預(yù)防為主”這一方針的重要手段。

消防工作；三大責(zé)任；系統(tǒng)化

消防安全責(zé)任從宏觀上講主要是政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、行業(yè)部門(專指行政性管理部門，包括行政型行業(yè)管理、企業(yè)型行業(yè)管理和中介型行業(yè)管理三種類型，以民政部門為例，屬于典型的行政性管理部門)監(jiān)管責(zé)任、單位主體責(zé)任(以下簡稱三大消防安全責(zé)任)。從消防工作整體情況看，三大消防安全責(zé)任還沒有完全落實(shí)到位。用聯(lián)系和發(fā)展的眼光看，三大消防安全責(zé)任相互聯(lián)系，構(gòu)成一個(gè)完整的責(zé)任體系。筆者結(jié)合消防工作實(shí)踐，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，分析影響消防安全責(zé)任落實(shí)原因，探索并提出了系統(tǒng)化解決方案，力求為消防安全工作提供有益的、可操作性的路徑。

一、當(dāng)前落實(shí)三大消防安全責(zé)任存在的問題

(一)“龍頭責(zé)任”未壓實(shí)

1.從重特大火災(zāi)事故案例暴露出的問題看，少數(shù)地方政府在火災(zāi)防控工作上履職盡責(zé)不力

2015年8月12日，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海國際物流有限公司危險(xiǎn)品倉庫發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故，造成165人遇難(參與救援處置的公安現(xiàn)役消防人員24人、天津港消防人員75人、公安民警11人，事故企業(yè)、周邊企業(yè)員工和周邊居民55人)，8人失蹤(天津港消防人員5人，周邊企業(yè)員工、天津港消防人員家屬3人)，798人受傷住院治療(傷情重及較重的傷員58人、輕傷員740人)；304幢建筑物(其中辦公樓宇、廠房及倉庫等單位建筑73幢，居民1類住宅91幢、2類住宅129幢、居民公寓11幢)、12 428輛商品汽車、7 533個(gè)集裝箱受損；直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。國務(wù)院《天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告》(以下簡稱《調(diào)查報(bào)告》)指出，這起特別重大火災(zāi)爆炸事故充分暴露出少數(shù)地方黨委政府對轄區(qū)的消防安全工作嚴(yán)重失察失管、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任?！墩{(diào)查報(bào)告》稱：“天津市委、市人民政府和濱海新區(qū)黨委、政府未全面貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，對有關(guān)部門和單位安全生產(chǎn)工作存在的問題失察失管”；“天津市委、市人民政府未全面認(rèn)真貫徹落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制以及黨的安全生產(chǎn)方針政策和國家安全生產(chǎn)、港口管理、公安消防等法規(guī)政策，對天津港危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位，對天津港(集團(tuán))有限公司履行政府管理職能的問題負(fù)有責(zé)任，對天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)等部門和濱海新區(qū)黨委、政府安全生產(chǎn)工作督促指導(dǎo)不力，對有關(guān)部門、單位違反天津市城市總體規(guī)劃行為失察失管，對城市規(guī)劃執(zhí)行、交通運(yùn)輸、公安消防、安全生產(chǎn)工作等方面存在的問題失察失管”；“濱海新區(qū)黨委、政府未認(rèn)真貫徹落實(shí)國家安全生產(chǎn)、規(guī)劃、交通等法規(guī)政策，未認(rèn)真組織開展天津港港口危險(xiǎn)化學(xué)品安全隱患排查治理工作，對濱海新區(qū)規(guī)劃和國土資源管理局等所屬部門違反市、區(qū)域規(guī)劃行為失察失管，對城市規(guī)劃執(zhí)行、安全生產(chǎn)工作等方面存在的問題失察失管”[1]?！吨腥A人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)規(guī)定地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作，主要有五大職責(zé):一是將消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障消防工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。二是組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育，提高公民的消防安全意識(shí)。三是將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施；城鄉(xiāng)消防安全布局不符合消防安全要求的，應(yīng)當(dāng)調(diào)整、完善；公共消防設(shè)施、消防裝備不足或者不適應(yīng)實(shí)際需要的，應(yīng)當(dāng)增建、改建、配置或者進(jìn)行技術(shù)改造。四是加強(qiáng)消防組織建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，建立多種形式的消防組織，加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng)，增強(qiáng)火災(zāi)預(yù)防、撲救和應(yīng)急救援的能力；按照國家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作；縣級以上地方人民政府要組織有關(guān)部門針對本行政區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)特點(diǎn)制定應(yīng)急預(yù)案，建立應(yīng)急反應(yīng)和處置機(jī)制，為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備等保障。五是落實(shí)消防工作責(zé)任制，對本級人民政府有關(guān)部門履行消防安全職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[2]。如果天津市各級黨委、政府認(rèn)真履行了這些職責(zé)，也許事故就不會(huì)發(fā)生，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)也不會(huì)遭受重大損失。

2.從工業(yè)園區(qū)大量企業(yè)存在先天性火災(zāi)隱患看，少數(shù)地方政府以犧牲安全追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“一崗雙責(zé)”嚴(yán)重失衡

“一崗雙責(zé)”是指既要履行崗位業(yè)務(wù)的專業(yè)工作職責(zé)，又要履行安全生產(chǎn)職責(zé)。少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)沒有樹立正確的政績觀，以犧牲安全片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在招商引資過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)效益、輕消防安全”的問題；個(gè)別地方政府為完成招商引資任務(wù)，存在“先上車、后買票”吸引一些企業(yè)落戶園區(qū)、縱容企業(yè)逃避消防審批、干預(yù)消防部門正常執(zhí)法、企業(yè)未申報(bào)消防設(shè)計(jì)審核即開工建設(shè)、未申報(bào)消防驗(yàn)收即投入生產(chǎn)等問題，項(xiàng)目“落戶”園區(qū)后就存在先天性火災(zāi)隱患。如：黃岡市下轄紅安縣在該縣工業(yè)園區(qū)設(shè)立了管委會(huì)，并授權(quán)管委會(huì)對相關(guān)職能部門進(jìn)入園區(qū)進(jìn)行資格審查，未經(jīng)縣政府許可一律不得進(jìn)入園區(qū)執(zhí)法，導(dǎo)致60多家勞動(dòng)密集型企業(yè)在未辦理任何手續(xù)的情況直接入駐園區(qū)。2016年，因國家加強(qiáng)對土地、房屋產(chǎn)權(quán)認(rèn)證工作，園區(qū)企業(yè)急需辦理產(chǎn)權(quán)證，需要消防審批手續(xù)，消防部門進(jìn)園區(qū)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)問題十分嚴(yán)重，10多家企業(yè)存在重大火災(zāi)隱患，大部分企業(yè)“帶病”生產(chǎn)。

3.從擔(dān)負(fù)消防工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的角色來看，“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”缺乏力度較為普遍

《消防法》規(guī)定，消防工作實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實(shí)行消防安全責(zé)任制。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國的消防工作，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作。但實(shí)際上有的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)沒有把消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃，消防安全工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)。目前，部分地方消防工作均由人民政府副職擔(dān)任，責(zé)任效能以及調(diào)動(dòng)的行政力量和公共資源有限，難以上升到“一把手”工程，解決問題和困難效果不佳。從組織架構(gòu)看，國家層面沒有設(shè)立消防安全委員會(huì)，對全國消防工作缺乏有力的指導(dǎo)，難以協(xié)調(diào)國家各部委開展好行業(yè)系統(tǒng)消防安全管理；省市級消防安全委員會(huì)作為同級政府的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組織較為松散，沒有實(shí)體化運(yùn)作，作為辦公室的同級公安消防機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)行業(yè)系統(tǒng)落實(shí)消防安全責(zé)任過程中常常是措施乏力、“推而不動(dòng)”；縣級消防安全委員會(huì)作為政府機(jī)關(guān)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其法律溯及力不夠、行政約束力不強(qiáng)，成員單位之間缺乏緊密聯(lián)系。由于對政府各職能部門沒有實(shí)質(zhì)性的約束力，消防工作依然是消防部門一家單干，收效甚微。

(二)線上責(zé)任未“織密”

1.部門監(jiān)管難以形成合力

《消防法》規(guī)定了相關(guān)行業(yè)主管部門消防工作職責(zé)，但不夠具體。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》(國發(fā)〔2011〕46號)規(guī)定了建設(shè)、商務(wù)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、文物等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建筑工地、賓館、飯店、商場、市場、學(xué)校、醫(yī)院、工廠、娛樂場所、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等消防安全職責(zé)，但行業(yè)之間缺乏聯(lián)系，實(shí)際工作中各自為政。開展本行業(yè)、本系統(tǒng)消防安全工作普遍是聯(lián)合轄區(qū)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行，消防安全工作并沒有納入和業(yè)務(wù)工作同等重要的位置[3]。

2.專項(xiàng)治理不嚴(yán)不實(shí)

2009年以來，公安部消防局組織部署了2次“五大”活動(dòng)(消防安全大排查、大整治、大宣傳、大培訓(xùn)、大練兵活動(dòng))、2次重大火災(zāi)隱患集中整治專項(xiàng)行動(dòng)、2次“打非治違”專項(xiàng)行動(dòng)、2次冬春火災(zāi)防控專項(xiàng)行動(dòng)、2次“清剿火患”戰(zhàn)役、3次夏季消防檢查，還組織開展了公眾聚集場所、易燃易爆場所、人員密集場所、旅游景區(qū)(點(diǎn))、勞動(dòng)密集型企業(yè)、建筑消防設(shè)施、消防產(chǎn)品質(zhì)量、建筑外墻保溫材料、居民住宅小區(qū)、電氣火災(zāi)防范、文物古建筑、違章搭建彩鋼板臨時(shí)建筑、高層建筑、地下建筑、大型商業(yè)綜合體等消防安全專項(xiàng)聯(lián)合治理20余次，但預(yù)期效果不佳，有的已檢查過的單位仍然發(fā)生了重大火災(zāi)事故，主要問題在于基層行業(yè)部門沒有扎實(shí)推進(jìn)集中整治行動(dòng)，監(jiān)管不動(dòng)真格，遇到難題繞著走。如，2016年，湖北黃岡市政府牽頭組織住建、公安、工商、城管、文化、消防等部門對黃岡市黃州區(qū)體育路歌廳一條街的區(qū)域性火災(zāi)隱患進(jìn)行整治，雖然開展了聯(lián)合檢查卻沒有實(shí)施好聯(lián)合整治，一些部門對涉及辦證等核心利益都以消防部門先出具法律文書為由不動(dòng)真格，僅靠消防部門逐家清查、逐家制定整改方案、逐家跟蹤督辦，耗時(shí)半年，才將65家歌廳共計(jì)329處火災(zāi)隱患整改到位。

3.源頭管控違規(guī)操作

從源頭上有效消除火災(zāi)隱患，相關(guān)職能部門依據(jù)法定程序?qū)ι婕跋腊踩姓徟马?xiàng)聯(lián)合把關(guān)是關(guān)鍵，但少數(shù)部門不按法律規(guī)定辦事，對涉及消防安全事項(xiàng)行政審批不以消防審批為前提，認(rèn)為無消防許可并不影響其正常生產(chǎn)、合法經(jīng)營，致使消防行政審批落空。如，2017年就發(fā)現(xiàn)一些民辦學(xué)校未取得消防部門核發(fā)的合法手續(xù)，教育部門就事先批準(zhǔn)其開辦；一些重要建筑工程消防設(shè)計(jì)未經(jīng)消防部門審核合格，住建部門就事先下發(fā)施工許可證批準(zhǔn)施工單位施工。2015年5月25日，河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發(fā)生特大火災(zāi)，造成38人死亡，2人重傷，4人輕傷。這起特大火災(zāi)事故暴露出行業(yè)主管部門違規(guī)審批問題，失火單位為民政部門批準(zhǔn)成立的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，起火建筑違規(guī)使用易燃聚氨酯泡沫夾芯彩鋼板，存在消防安全隱患，僅配置有滅火器，未設(shè)置室內(nèi)消火栓系統(tǒng)，且未進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、竣工驗(yàn)收和備案抽查。

(三)點(diǎn)上責(zé)任未壓緊

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類高層、地下、大空間、大跨度、多產(chǎn)權(quán)建筑，大型人員密集場所，易燃易爆單位以及新型經(jīng)濟(jì)體日益增多，符合火災(zāi)高危單位、消防安全重點(diǎn)單位界定標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)單位也越來越多。《消防法》與公安部令第120號的頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了消防工作行為，加強(qiáng)了單位對自身消防安全的管理，各高危、重點(diǎn)單位總體上能夠按照消防法律法規(guī)的要求開展消防安全管理工作，但仍存在著不少問題。

1.主體意識(shí)不強(qiáng)

長期以來，公安消防部門對消防安全重點(diǎn)單位的管理采取"一對一"方式，造成管理與監(jiān)督、行政管理與自身管理界限模糊，單位自身應(yīng)該抓的消防安全工作全部依賴于公安消防部門，淡化了責(zé)任意識(shí)，認(rèn)為消防工作就是消防部門的事。雖然公安消防部門對單位，尤其是消防安全重點(diǎn)單位在樹立消防安全責(zé)任主體意識(shí)方面進(jìn)行了大量的宣傳與教育，但單位的消防安全責(zé)任主體意識(shí)依然不高，一些單位的消防安全責(zé)任人、消防安全管理人貫徹落實(shí)消防法律法規(guī)主動(dòng)性不強(qiáng)，被動(dòng)應(yīng)付公安消防和其主管部門的檢查。

2.法人代表人崗分離

一些火災(zāi)高危單位、消防安全重點(diǎn)單位為逃避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或處罰，出現(xiàn)了“影子法人”，背后操控經(jīng)營運(yùn)作，工商營業(yè)執(zhí)照上登記的法人是前臺(tái)法人，前臺(tái)法人任何事都要聽命于“影子法人”，而“影子法人”長期不在單位。

3.重效益輕安全

一些單位的消防安全責(zé)任人或管理人受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，在生產(chǎn)或經(jīng)營中不注重自身防火檢查，對公安消防機(jī)構(gòu)提出的火災(zāi)隱患不及時(shí)整改。尤其是消防設(shè)施損壞后，不愿意投資維修。

4.消防安全制度不落實(shí)

檢查發(fā)現(xiàn)，一些人員密集場所消防安全重點(diǎn)單位沒有開展防火巡查，一些設(shè)有消防控制室的單位，消防控制室操作人員長期未持證上崗，長期安排1人值班，或安排其他崗位人員代班。

5.固定消防設(shè)施完好率嚴(yán)重偏低

根據(jù)調(diào)查，有些地方固定消防設(shè)施完好率不足20%。特別是部分設(shè)有自動(dòng)消防設(shè)施高層住宅小區(qū)由于缺乏維護(hù)，自動(dòng)消防設(shè)施不能正常運(yùn)行。

6.消防管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高

一些重點(diǎn)單位為了減少支出，把專職消防管理人員變成了兼職人員，有的甚至安排一些難以履行職責(zé)的老弱病殘或文化素質(zhì)相對低下的人員來管理消防工作，消防安全管理崗位人員文化素質(zhì)普遍不高，未經(jīng)專門培訓(xùn)匆匆上崗。如，2016年，黃岡市有5 100人參加建(構(gòu))筑物消防員職業(yè)技能考試，通過率只有21%。

7.防火檔案管理混亂

少數(shù)重點(diǎn)單位消防活動(dòng)、檢查巡查、消防控制室值班等信息，記錄填寫普遍不及時(shí)、不規(guī)范、不完整。

8.戶籍化管理網(wǎng)上網(wǎng)下“兩張皮”

2016年，黃岡市公安消防支隊(duì)對全市1 637家重點(diǎn)單位“戶籍化”管理情況進(jìn)行清查，發(fā)現(xiàn)300多家無專人維護(hù)“戶籍化”管理系統(tǒng)的單位。

二、三大消防安全責(zé)任落實(shí)不到位的原因

(一)法制建設(shè)不完善

從現(xiàn)行的法律法規(guī)看，目前還沒有一部國家層面法規(guī)對地方人民政府履行消防安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門履行消防安全監(jiān)管責(zé)任、社會(huì)單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定，《消防法》第2條、第3條、第4條、第8條、第16條、第17條等條款只對消防安全責(zé)任作了有限的規(guī)定。如，2015年5月25日，河南省平頂山市魯山縣康樂園老年公寓發(fā)生特大火災(zāi)，這起火災(zāi)就暴露出河南省民政部門沒有關(guān)于養(yǎng)老院消防安全管理的具體要求和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建筑、負(fù)責(zé)人、管理人員、從業(yè)人員的具體要求，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)火災(zāi)防控能力普遍不高?！稒C(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》(公安部令第61號)規(guī)范了單位自身的消防安全責(zé)任和管理方法，為推進(jìn)消防工作社會(huì)化進(jìn)程和構(gòu)建社會(huì)消防管理體系奠定了制度基礎(chǔ)。但是，對單位的約束機(jī)制沒有相應(yīng)建立，61號令要求的單位消防工作標(biāo)準(zhǔn)沒有有效落實(shí)。

(二)考評考核不嚴(yán)謹(jǐn)

近年來，組織大型消防工作考核主要分三個(gè)層次：一是國務(wù)院對省級人民政府消防工作年度考核；二是省級人民政府對地級市人民政府消防工作年度考核；三是地級市人民政府對縣級人民政府消防工作年度考核。一般地級考核在1～2月份、省級考核在2～3月份、國家級考核在4～5月份，這樣的時(shí)間安排不夠合理，很多地方1～5月份大部分精力用在迎接考核上，其他工作因錯(cuò)過了時(shí)間和時(shí)機(jī)很難跟上和彌補(bǔ)。三級考核具體操作多數(shù)依據(jù)《消防工作考核辦法》，國務(wù)院消防工作考核內(nèi)容包括火災(zāi)預(yù)防、消防安全基礎(chǔ)、消防安全責(zé)任三個(gè)方面16大項(xiàng)48個(gè)小項(xiàng)，既有責(zé)任制落實(shí)、公共消防設(shè)施建設(shè)等宏觀指標(biāo)，也有建設(shè)工程消防質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)行政審批、火災(zāi)隱患舉報(bào)投訴、建設(shè)工程施工工地檢查、消防宣傳等具體特定的工作，考核“硬指標(biāo)”偏少、“軟內(nèi)容”偏多，弱化了社會(huì)化工作重點(diǎn)。由于時(shí)間倉促，對消防專項(xiàng)規(guī)劃編修、市政消火栓建設(shè)、政府專職消防隊(duì)建設(shè)、消防經(jīng)費(fèi)保障、建筑工程消防審驗(yàn)等重大消防工作沒有進(jìn)行最源頭、最原始和第一現(xiàn)場精確核實(shí)、比對。另外，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《消防工作考核辦法》明確提出，每年對省級政府消防工作進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果作為對省級政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)[4]，省、市、縣三級政府也出臺(tái)了相應(yīng)的《消防工作考核辦法》，但從省、市、縣三級政府消防工作考核結(jié)果運(yùn)用上看，大部分沒有將考核結(jié)果作為對政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。由于考核依據(jù)不科學(xué)、時(shí)間安排不合理、過程不細(xì)不嚴(yán)格、考評結(jié)果運(yùn)用不堅(jiān)決，導(dǎo)致一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)、部門履行消防安全職責(zé)不認(rèn)真，得過且過。

(三)管理人員不專業(yè)

一些地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)是從聽消防部門匯報(bào)、從媒體上看火災(zāi)案件新聞獲得消防知識(shí)，絕大多數(shù)沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，消防知識(shí)水平相當(dāng)有限。一個(gè)部門落實(shí)消防工作監(jiān)管責(zé)任如何與其安全崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部是否受過消防理論知識(shí)專業(yè)培訓(xùn)有一定的內(nèi)在聯(lián)系，而一些部門大量缺乏消防專業(yè)管理人才。一個(gè)單位是否較好地落實(shí)消防主體責(zé)任，具備一定消防安全素質(zhì)的消防安全管理人是關(guān)鍵，但是一些單位的消防安全管理人流動(dòng)性很大，達(dá)到一定水平的消防管理人十分稀少。相反，如果政府、部門、單位多一些消防工作“明白人”，他們就會(huì)知道消防工作“怎么干、干什么”，消防工作主動(dòng)性、積極性、能力和水平也會(huì)有較大的提高。2017年4月以來，湖北黃岡市政法委牽頭，組織2個(gè)市、4個(gè)區(qū)、7個(gè)縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)、消防安全委會(huì)成員、公安機(jī)關(guān)副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)主要領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)主任、村長、派出所消防民警、網(wǎng)格員等共計(jì)4 332人分6批6期到黃岡市國安消防職業(yè)學(xué)校進(jìn)行為期一周的消防知識(shí)集中培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，極大地提高政府、部門、單位消防工作主動(dòng)性。2017年7月，黃岡市政府組織對各縣市區(qū)政府完成上半年消防工作責(zé)任目標(biāo)情況進(jìn)行考評考核，考評發(fā)現(xiàn)：各縣市區(qū)政府均完成上半年消防工作責(zé)任目標(biāo)任務(wù)，部分還超額完成。其根本原因在于：通過開展消防安全知識(shí)大培訓(xùn)，政府、部門有了消防工作“明白人”，消防工作不僅提速，而且提質(zhì)。

(四)基礎(chǔ)工作不扎實(shí)

一些地方政府對火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估研判不深入、不細(xì)致，沒有真正找到本地區(qū)的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)單位場所，評研失真導(dǎo)致在消防工作決策上偏離重心，責(zé)任分解不到位。雖然在國家推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)的背景下，一些部門建立了相關(guān)信息平臺(tái)，但因部門“利益化”，多數(shù)沒有實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任是“隔山打?！?。一些地方開展消防安全宣傳教育不經(jīng)常，公民的消防安全意識(shí)不強(qiáng)，被動(dòng)接受落實(shí)消防安全責(zé)任。相反，如果基礎(chǔ)工作扎實(shí)，一些不穩(wěn)定的潛在因素就有可能消除。2009年2月2日1時(shí)30分左右，湖北黃岡市團(tuán)風(fēng)縣團(tuán)風(fēng)鎮(zhèn)團(tuán)方大道南側(cè)縣市場開發(fā)服務(wù)中心發(fā)生火災(zāi)，在該中心內(nèi)的利萬家購物廣場(百貨部分7個(gè)承租戶)、團(tuán)商家具城和夢幻娛樂城受災(zāi)，過火面積2 900 m2，直接經(jīng)濟(jì)損失3 534 111.11元，無人員傷亡。在火災(zāi)撲救中發(fā)現(xiàn):團(tuán)風(fēng)縣(建縣時(shí)間短，縣城原為黃州區(qū)的一個(gè)建制鎮(zhèn))市政建設(shè)滯后，市政給水管網(wǎng)的主供水管為支狀管網(wǎng)，管徑普遍為150 mm以下，管徑過小，而且主干管道老化，導(dǎo)致發(fā)生火災(zāi)需要增壓時(shí)，水壓不敢加大，嚴(yán)重影響了滅火行動(dòng)。這一事實(shí)引起了黃岡市市委、市政府高度重視，從當(dāng)年起，該市政府下定決心，按每年增建1 000具的速度推進(jìn)市政消火栓建設(shè)，同時(shí)，結(jié)合市政道路改造、建設(shè),同步推進(jìn)市政消防給水管網(wǎng)建設(shè)，通過幾年的努力，該市新增市政消火栓7 000多具，不論在城市，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市政消火栓給水系統(tǒng)均達(dá)到規(guī)范要求，徹底消除了因市政消火栓系統(tǒng)給水不足影響滅火行動(dòng)問題。由于這項(xiàng)基礎(chǔ)工作做得十分扎實(shí)到位，給火災(zāi)撲救提供了充足的水源、水壓，極大地縮短了滅火行動(dòng)時(shí)間，贏得了群眾的好評。幾年來，該市未發(fā)生1起因滅火行動(dòng)時(shí)間問題引發(fā)的爭議。

(五)查處問責(zé)不嚴(yán)格

一些地方多次開展消防安全檢查，但火災(zāi)隱患總量仍然難以下降，最根本的原因是重檢查輕處理，放任火災(zāi)隱患總量不斷增大和違法行為大量存在，直接導(dǎo)致消防安全有責(zé)不依、有責(zé)不盡。而在事后問責(zé)上，責(zé)任追究多數(shù)停留在重特大火災(zāi)事故本身，而對于消防工作責(zé)任不落實(shí)、不到位、不履職盡責(zé)等問題，幾乎沒有進(jìn)行追責(zé)，導(dǎo)致一些單位和個(gè)人對消防工作心存僥幸，消防安全責(zé)任難以落到實(shí)處。反之，如果查處嚴(yán)格、問責(zé)深入，消防工作成效就大不一樣。如，湖北黃岡市公安消防支隊(duì)從2011年起，堅(jiān)持每年提請當(dāng)?shù)卣畳炫贫睫k重大火災(zāi)隱患100多處，對在期限內(nèi)未整改完畢的，依法嚴(yán)格實(shí)施處罰，對因建筑結(jié)構(gòu)、多產(chǎn)權(quán)、單位無經(jīng)濟(jì)能力整改等歷史和客觀原因確實(shí)一時(shí)無法整改到位的，采取查封、搬遷、政府“買單”等多種措施強(qiáng)力推進(jìn)整改，并做到隱患未整改到位措施力度不減，幾年來，堅(jiān)持對重大火災(zāi)隱患嚴(yán)格查處，取得了顯著成效。2011年至今，黃岡市未發(fā)生1起一次死亡2人以上火災(zāi)事故。再如，黃岡貿(mào)易股份有限公司是湖北黃岡市1家經(jīng)營超市的國營企業(yè)，2015年6月22日凌晨，該公司的三級單位黃州副一便民店發(fā)生火災(zāi)，過火面積43 m2，直接經(jīng)濟(jì)損失18萬元，無人員傷亡，火災(zāi)因電氣短路引發(fā)?；馂?zāi)事故發(fā)生后，黃岡市公安消防支隊(duì)對這起火災(zāi)進(jìn)行了認(rèn)真細(xì)致調(diào)查，查明起火原因后，對過失引發(fā)火災(zāi)的當(dāng)事人進(jìn)行了拘留處罰，并責(zé)成黃岡貿(mào)易股份有限公司在系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任人。黃岡貿(mào)易股份有限公司高度重視，迅速召開董事會(huì)，研究對三級單位黃州副一便民店店長、原店長、原電工，二級單位超市公司黃州區(qū)域經(jīng)理、超市公司副總經(jīng)理、原總經(jīng)理、現(xiàn)任總經(jīng)理，黃岡貿(mào)易股份有限公司安全部主管、防損部部長等9名同志分別給予記過、記大過、警告處分，隨后，該公司以正式文件形式下達(dá)了對以上人員處分決定。這次嚴(yán)肅問責(zé)，對黃岡貿(mào)易股份有限公司經(jīng)理層、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，其下10個(gè)二級單位、21個(gè)三級單位法人代表產(chǎn)生了極大振動(dòng)。該公司上下紛紛開展消防安全自查自改，累計(jì)投資1 500多萬元更新、維修了消防設(shè)施，在內(nèi)部制定一套消防安全工作管理規(guī)定，集中培訓(xùn)培育了20名消防工作“明白人”，消防安全自主管理水平得到極大提高。2015年6月以來，該公司未發(fā)生1起火災(zāi)，年年被表彰為消防工作先進(jìn)單位，其消防工作經(jīng)驗(yàn)也被借鑒和推廣。

三、壓實(shí)三大消防安全責(zé)任的關(guān)鍵措施

(一)抓制度法規(guī)制定，系統(tǒng)化完善消防安全責(zé)任

一是健全完善以政府為主導(dǎo)的消防安全責(zé)任制體系。按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的要求，消防責(zé)任制也要實(shí)行“一把手”工程,將責(zé)任分解落實(shí)至省、市、縣、鄉(xiāng)級政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，部門、行業(yè)系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，建立黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。二是適時(shí)修訂法規(guī)。把消防安全責(zé)任作為單獨(dú)一個(gè)章節(jié)寫入《消防法》，進(jìn)一步具體明確省級人民政府、地級人民政府、縣級人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、行政村消防安全職責(zé)。對于縣級以上人民政府工作部門消防安全職責(zé)，公安派出所消防安全職責(zé)，以及社會(huì)單位(包括火災(zāi)高危單位、消防安全重點(diǎn)單位)消防安全職責(zé)，在《消防法》中增加相對應(yīng)的處罰條款。三是完善配套規(guī)定。根據(jù)修訂后《消防法》消防安全責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，以國務(wù)院名義印發(fā)“消防安全責(zé)任規(guī)定”，各部委出臺(tái)相應(yīng)的“行業(yè)消防安全責(zé)任規(guī)定”，以省級政府名義出臺(tái)“消防安全責(zé)任規(guī)定實(shí)施細(xì)則”，系統(tǒng)性完善消防安全責(zé)任法定規(guī)定。在《消防法》一時(shí)難以修改的情況下，可先行以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)“消防安全責(zé)任暫行規(guī)定”，推進(jìn)消防安全責(zé)任落實(shí)，成熟后再上升到法律高度。

(二)抓考評問責(zé)，推進(jìn)政府、行業(yè)部門主動(dòng)作為

1.科學(xué)制定考評內(nèi)容

消防安全考評的“綱和目”要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，與省、市、縣三級政府年度社會(huì)消防工作責(zé)任目標(biāo)相對應(yīng)。要根據(jù)消防工作發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，提請國務(wù)院修訂《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》，對省級以下政府、政府工作部門履行的消防安全責(zé)任進(jìn)一步明確、明晰。修訂國務(wù)院辦公廳2013年印發(fā)的《消防工作考核辦法》，確保考評依據(jù)更趨完善。同時(shí)，還要注意考核的時(shí)效性，省、市、縣三級政府要依據(jù)修訂后《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見》和《消防工作考核辦法》，結(jié)合當(dāng)年消防工作實(shí)際制定“年度消防安全責(zé)任書”，上報(bào)上級政府審核批準(zhǔn)實(shí)施，考核時(shí)依據(jù)“年度消防安全責(zé)任書”規(guī)定的任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，使考核工作科學(xué)有序、有的放矢[5]。

2.切實(shí)增強(qiáng)考核實(shí)效

主要從七個(gè)方面落實(shí)：一是明確考核對象。要按照黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的總要求設(shè)計(jì)消防考評責(zé)任體系，將各級黨委政府、部門、社會(huì)單位等責(zé)任主體納入考評對象中。通過考核其履職情況、社會(huì)面的火災(zāi)防控、消防工作社會(huì)化程度等，綜合評價(jià)政府的消防工作履職情況和一個(gè)地區(qū)的消防安全整體情況。二是科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)我國東西部、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，制定差異化的考評內(nèi)容。對于指標(biāo)任務(wù)，發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)高一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可適當(dāng)?shù)鸵恍τ诰唧w內(nèi)容，要側(cè)重重特大火災(zāi)事故及較大亡人火災(zāi)事故、城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、公共消防設(shè)施建設(shè)、消防裝備建設(shè)、專項(xiàng)資金投入、政府專職消防隊(duì)建設(shè)、地方法制建設(shè)、公益性宣傳等宏觀層面，或加大重點(diǎn)考核內(nèi)容的權(quán)重，不宜面面俱到。三是理順考核方式。變“明考”為暗訪和明查相結(jié)合，變年終一次考核為階段驗(yàn)收；實(shí)現(xiàn)“總結(jié)成績?yōu)橹鳌毕颉安檎彝▓?bào)問題、推動(dòng)工作落實(shí)為主”轉(zhuǎn)變。四是合理安排考核時(shí)間。變“翻年結(jié)算”為當(dāng)年結(jié)賬。五是創(chuàng)新考核程序，變中央考核地方為公安部牽頭、省與省之間交叉考評與中央隨機(jī)抽考相結(jié)合。六是突出考核重點(diǎn)。重點(diǎn)考核政府和部門消防工作履職成效，把考核目標(biāo)由消防部門轉(zhuǎn)移到政府和各有關(guān)部門。七是理順評價(jià)方式，綜合“考核評議結(jié)果和問題整改結(jié)果”進(jìn)行最終評定。

3.嚴(yán)格問責(zé)追責(zé)。主要從三個(gè)方面嚴(yán)格執(zhí)行：首先，對火災(zāi)防控不力的，要嚴(yán)格分層問責(zé)。如，行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生3次較大火災(zāi)事故的，對縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施記大過處分，對地級政府分管領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施警告處分；行政區(qū)域內(nèi)當(dāng)年發(fā)生1次重大火災(zāi)事故的，對縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施撤職處分，對地級政府主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施記大過處分，對省級政府分管領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)施警告處分等。其次，對未完成年度社會(huì)消防工作責(zé)任目標(biāo)任務(wù)的，對政府分管領(lǐng)導(dǎo)、主責(zé)部門主要領(lǐng)導(dǎo)要給予處分。再次，對消防工作問題突出的，要點(diǎn)名道姓通報(bào)，適時(shí)約談警示?？傊浴按罂己恕钡膬?nèi)容全面做好消防工作的大布局，以“大考核”的嚴(yán)謹(jǐn)作風(fēng)全面改變政府、部門消防工作作風(fēng)，以“大考核”嚴(yán)格問責(zé)全面樹起考核的權(quán)威，努力形成地方各級政府、部門主動(dòng)作為，認(rèn)真履行消防工作職責(zé)的工作格局。

(三)抓精細(xì)管理，推進(jìn)單位消防安全主體責(zé)任落地見效

1.抓好社會(huì)單位“關(guān)鍵少數(shù)”管理

確立法定代表人或主要負(fù)責(zé)人為主體，要求其對本單位的消防安全責(zé)任全面負(fù)責(zé)，一旦發(fā)生重大火災(zāi)事故，要依法承擔(dān)法律責(zé)任；督促火災(zāi)高危和消防安全重點(diǎn)單位明確消防安全責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)和消防安全管理人，建立“關(guān)鍵人員”管理臺(tái)賬，對逃避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)或處罰單位要建立“影子法人”備案制度。建立單位消防安全責(zé)任人定期匯報(bào)機(jī)制，在單位日常消防安全管理工作中，要通過建立消防安全責(zé)任人定期匯報(bào)制度，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)對消防安全工作的參與意識(shí)，提高重視程度，每季度針對自身安全管理中發(fā)現(xiàn)和解決的問題，由單位消防安全管理人根據(jù)實(shí)際情況寫出書面報(bào)告，消防安全責(zé)任人閱后簽字，報(bào)送當(dāng)?shù)毓蚕啦块T備案。

2.深化消防安全“四個(gè)能力”建設(shè)

提高單位“四個(gè)能力”(即檢查消除火災(zāi)隱患能力、組織撲救初起火災(zāi)能力、組織人員疏散逃生能力、消防宣傳教育培訓(xùn)能力)，就是要求單位在落實(shí)消防安全責(zé)任制和各項(xiàng)消防安全措施的前提下，通過建立完善快速反應(yīng)機(jī)制，最終生成迅速組織撲救初起火災(zāi)和及時(shí)引導(dǎo)人員疏散的戰(zhàn)斗力。

3.加大消防監(jiān)督執(zhí)法力度

加大對單位自身消防安全管理薄弱環(huán)節(jié)的處理力度，采取有效措施強(qiáng)化單位自身消防安全管理；加大對單位違法違章發(fā)生火災(zāi)的處罰力度，敦促單位進(jìn)一步重視消防安全；加大對單位違反消防法律法規(guī)的處罰力度，依法督促單位落實(shí)消防安全措施；加強(qiáng)對單位消防安全責(zé)任人、管理人履職大檢查，發(fā)現(xiàn)有未履行消防安全工作職責(zé)行為的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

4.加強(qiáng)單位消防安全管理隊(duì)伍建設(shè)

要?jiǎng)?chuàng)新思維，大力推進(jìn)火災(zāi)高危和消防安全重點(diǎn)單位消防安全工作分管領(lǐng)導(dǎo)和消防安全管理人資質(zhì)認(rèn)證建設(shè)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

5.大力推進(jìn)單位消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理

實(shí)施消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理是社會(huì)單位規(guī)范消防管理行為、整合消防管理資源、全面提高消防安全管理水平、有效改進(jìn)加強(qiáng)消防工作的重要措施。通過在社會(huì)單位推行消防安全標(biāo)準(zhǔn)化管理，使單位消防管理做到組織健全、制度完善、職責(zé)明確、責(zé)任落實(shí)、設(shè)施完備、培訓(xùn)到位、管理有序，形成“防火自查、隱患自改、責(zé)任自負(fù)”的消防安全管理格局

6.大力推進(jìn)“三防”建設(shè)

積極推廣消防監(jiān)控技術(shù)、信息化技術(shù)并進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，公安消防機(jī)構(gòu)建設(shè)面向社會(huì)單位的互聯(lián)網(wǎng)公共消防安全服務(wù)平臺(tái)，賦予該平臺(tái)消防宣傳教育、消防網(wǎng)校、員工在線考試、消防曝光臺(tái)、消防業(yè)務(wù)咨詢、防火檢查、巡查、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)上傳、消防電子政務(wù)(發(fā)文、行政審批、視頻會(huì)議等)、值班人員、消防設(shè)施、重點(diǎn)要害部位、火警、滅火救援遠(yuǎn)程監(jiān)控、重大節(jié)日前消防預(yù)警、短信、郵件發(fā)布、單位之間相互業(yè)務(wù)工作觀摩、工作評比等功能，指導(dǎo)監(jiān)控高危、重點(diǎn)單位的消防工作運(yùn)行落實(shí)情況，真正把人防、物防、技防的消防工作落實(shí)好，確保萬無一失，無一疏漏。

[1] 國務(wù)院.天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告[R].2016.

[2] 全國人大常委會(huì)辦公廳.中華人民共和國消防法[Z].北京：中國民主法制出版社，2009.

[3] 國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的意見[Z].2011.

[4] 國務(wù)院辦公廳.消防工作考核辦法[Z].2013.

[5] 湖北省消防安全責(zé)任規(guī)定[Z].

(責(zé)任編輯陳華)

StudyonHowtoImplementFireSafetyResponsibilities

CHENG Duyun

(HuanggangMunicipalFireBrigade,HubeiProvince438000,China)

To improve fire safety, efforts shall be made on “prevention” and priority shall be placed on “responsibility”. Implementing the three major responsibilities of fire safety is not only an important manifestation of promoting fire service’s socialization, but also a key measure to effectively prevent and control fire, and maintain social harmony and stability. In addition, it is an important means for the economic society to enter a new normal, and for the fire fighting force to demonstrate and practice the principle of “prevention first” when facing new situation and problems.

fire safety; three responsibilities; systematization

2017-06-13

程度云(1973— )，男，安徽安慶人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)10-0078-07