古嶸輝

（重慶大學(xué)法學(xué)院 重慶 404000）

群體性事件處置中存在的問題及對策研究

古嶸輝

（重慶大學(xué)法學(xué)院 重慶 404000）

對群體性事件處置不當(dāng)不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。為完善群體性事件的處置機(jī)制，政府應(yīng)首先認(rèn)識到在群體性事件處置中一直存在缺乏應(yīng)急能力、處置過程缺乏法治特征及現(xiàn)場處置方法缺乏靈活性的問題。問題產(chǎn)生的原因在于有關(guān)應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定存在漏洞、對處置機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定不夠完善及以法治思維處置群體性事件的環(huán)境尚未形成。針對群體性事件處置中存在的問題及其成因，基于制度及實(shí)踐上的可行性考慮，政府應(yīng)通過完善應(yīng)急機(jī)制以強(qiáng)化政府應(yīng)急能力，著重運(yùn)用司法渠道解決糾紛，建立群體性事件處置過程中的溝通機(jī)制。

群體性事件 處置機(jī)制 應(yīng)急機(jī)制 溝通機(jī)制

我國的現(xiàn)行法律并未對群體性事件進(jìn)行統(tǒng)一且明確的定義，而且群體性事件的概念也會隨著社會的發(fā)展而不斷演變。根據(jù)2000年公布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》，群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為；而中共中央辦公廳于2004年發(fā)布的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》則將群體性事件定義為，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、民眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動；2009年，時隔20年后再次出版的《黨的建設(shè)辭典》將群體性事件描述為由某些社會矛盾引發(fā)，特定的群體或不特定的多數(shù)人通過臨時聚合形成偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、語言行為或肢體行為上的沖突，以及其他對社會造成負(fù)面影響的方式，或?yàn)楸磉_(dá)訴求和主張，或?yàn)橹苯訝幦『途S護(hù)自身利益，或?yàn)榘l(fā)泄不滿、制造影響，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件。由此可見，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國對于群體性事件的認(rèn)識隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治環(huán)境的變化而經(jīng)歷了不同的階段。

毫無疑問，群體性事件對我國社會的和諧與穩(wěn)定正產(chǎn)生著巨大的負(fù)面影響。盡管我國政府在治理群體性事件方面付出了巨大的努力，但實(shí)際上并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，自2000年以來，在我國境內(nèi)發(fā)生的參與人數(shù)在100人以上的群體性事件就超過了871起[1]271-272。由此可見，我國在完善群體性事件的處置機(jī)制方面仍然有很長一段路要走。群體性事件處置不當(dāng)既不利于群眾安居樂業(yè)，也會給政府產(chǎn)生巨大的維穩(wěn)壓力。因此，建立并完善群體性事件的處置機(jī)制，力圖使已經(jīng)發(fā)生的群體性事件能得到妥善處置，并將其破壞性牢牢地限制在可控范圍內(nèi)顯得非常重要。

1 政府處置群體性事件過程中存在的問題

1.1 對群體性事件缺乏應(yīng)急能力

政府對群體性事件的應(yīng)急能力不足首先體現(xiàn)為缺乏一套專門為處置群體性事件而建立的機(jī)構(gòu)和制度，在缺乏相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施保障的情況下無法將既有的應(yīng)急預(yù)案有效付諸實(shí)踐。在許多地方政府看來，多數(shù)群體性事件都屬于由某個單一矛盾引起的偶發(fā)事件，很難形成常態(tài)化；群體性事件一旦發(fā)生，最有效的處置辦法就是協(xié)商談判，而且不宜對事件處置的情況進(jìn)行信息公開以及新聞報道[2]?；谶@種錯誤的認(rèn)識，幾乎沒有，或者說只有極少的地方政府會將群體性事件的應(yīng)急管理工作納入到社會發(fā)展的總體規(guī)劃之中。各種針對群體性事件的應(yīng)急預(yù)案因?yàn)槿狈刹僮餍约皩?shí)用性，無益于增強(qiáng)政府對群體性事件的應(yīng)急能力，完全流于形式。正因如此，當(dāng)群體性事件，特別是參與人數(shù)眾多的大型群體性事件發(fā)生時，地方政府常常因?yàn)殡y以把握事件的主要矛盾而顯得不知所措。為了盡快平息事件，不少地方政府首先想到的是如何與群體性事件的發(fā)起者建立聯(lián)系，以便進(jìn)行協(xié)商談判，而且對公開事件處置情況比較反感。然而，群體性事件的參與人員內(nèi)部雖然有比較一致的利益訴求而且相對團(tuán)結(jié)，但該群體實(shí)際上是通過臨時聚合的方式形成的，并不一定存在所謂的發(fā)起者。另外，許多本來在事件初始階段能輕易化解的矛盾往往因?yàn)樾畔⒌拈]塞而變得越發(fā)尖銳。不少群體性事件正是由于政府此類判斷失誤而愈演愈烈，最終給社會穩(wěn)定造成巨大的負(fù)面影響，其中最為典型的案例就是2009年發(fā)生在湖北的石首事件。負(fù)責(zé)處置石首事件的地方政府在人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室發(fā)布的“2009年上半年地方應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情能力排行榜”中，輿情應(yīng)對能力排行倒數(shù)第一[3]。當(dāng)時的石首政府在事件發(fā)生后，認(rèn)為死者家屬就是事件的惡意煽動者，一味地指示當(dāng)?shù)鼐揭詮?qiáng)硬的態(tài)度進(jìn)行壓制。然而根據(jù)事后的調(diào)查得知，石首事件實(shí)質(zhì)上是別有用心的不法分子利用死者家屬及當(dāng)?shù)厝罕妼φ恍湃蔚男睦韾阂馍縿悠饋淼?。而且由于政府在新聞發(fā)布會上對事件的真相含糊其辭，不置可否，使得整個事件的信息管理處于失控的狀態(tài)，加劇了政府與民眾之間的矛盾，使得事件一發(fā)不可收拾。

1.2 處置過程缺乏法治特征

政策失當(dāng)、政府失信、利益失衡已經(jīng)成為大多數(shù)群體性事件發(fā)生的原因，而群體性事件的惡化則很大程度上是地方政府對尖銳的社會矛盾不聞不問，麻木不仁的結(jié)果[4]。不少地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部在處置群體性事件的過程中仍然持“人治”的觀念。在群體性事件發(fā)生之后，有的執(zhí)法人員為了規(guī)避責(zé)任，隱瞞轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的可能損害自身政績的事情，會用包括不正當(dāng)手段在內(nèi)的一切辦法，力圖使事件平息在基層[5]。這種維護(hù)虛假穩(wěn)定的做法常常使得群體性事件往危害性增強(qiáng)的方向發(fā)展，從而對社會造成更大的負(fù)面影響，與社會主義法治建設(shè)背道而馳。另一方面，有的地方政府在處置群體性事件時缺乏法律依據(jù)，執(zhí)法者單純以上級意志辦事的情況時有發(fā)生。對于同一個事實(shí)的判斷往往因?yàn)椴灰粯拥纳霞夘I(lǐng)導(dǎo)而出現(xiàn)截然不同的結(jié)果，使得不確定性充斥在整個群體性事件的處置過程中。

實(shí)際上，并非所有的群體性事件都必然猶如洪水猛獸般對社會穩(wěn)定造成巨大威脅，許多群體性事件其實(shí)在發(fā)生之初并不具備社會危害性?！豆矙C(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》的第4條也只是規(guī)定了當(dāng)已經(jīng)發(fā)生的群體性事件出現(xiàn)社會危害性時，公安機(jī)關(guān)才被授權(quán)介入處理。然而，不少地方政府在處置群體性事件的過程中過分依賴甚至是濫用警力的情況時有發(fā)生。群體性事件所反映的社會矛盾或許是尖銳的，但并不總是不可調(diào)和的。對群體性事件的處置缺乏以注重運(yùn)用司法途徑解決問題為主的法治特征，取而代之地輕易使用警力進(jìn)行壓制，非但不利于引導(dǎo)事件參與群眾合法地表達(dá)利益訴求，反而容易加深群眾與政府之間的隔閡，為越級上訪、沖擊政府機(jī)構(gòu)等對社會具有更大負(fù)面影響的行為提供條件。以2004年發(fā)生在四川的漢源事件為例，事件起因涉及征地搬遷糾紛。事件發(fā)生之初，參與人數(shù)雖然比較多，但實(shí)質(zhì)上只是采取了靜坐這種比較溫和的訴求表達(dá)方式，并不具備社會危害性。當(dāng)時的漢源政府只要及時與群眾進(jìn)行溝通，通過司法渠道協(xié)商解決政府與群眾之間有關(guān)拆遷補(bǔ)償方面的糾紛，那么事件形勢很有可能不會惡化。然而，由于當(dāng)時的漢源政府內(nèi)部存在比較嚴(yán)重的腐敗問題，當(dāng)?shù)厝罕娤喈?dāng)一部分的征地拆遷補(bǔ)償款實(shí)質(zhì)上處于被貪污挪用的狀態(tài)[6]，為了隱瞞真相，當(dāng)?shù)啬承╊I(lǐng)導(dǎo)干部選擇直接使用警力進(jìn)行強(qiáng)壓，最終使得漢源事件一發(fā)不可收拾。

1.3 現(xiàn)場處置方法缺乏靈活性

雖然所有的群體性事件都具備某些共同的特征，但每一個群體性事件因?yàn)楫a(chǎn)生原因、事件規(guī)模、人員組成、治安環(huán)境、進(jìn)展程度、事端類型等因素的不同，相應(yīng)的現(xiàn)場處置方法也可能存在比較大的差異[7]。群體性事件現(xiàn)場處置方法的科學(xué)性對于確保處置群體性事件本身的有效性而言非常重要[8]，而科學(xué)的處置方式應(yīng)該能夠根據(jù)實(shí)際情況的變化而進(jìn)行靈活的變通。然而，我國不少地方政府針對群體性事件現(xiàn)場處置的方法并未隨著社會現(xiàn)實(shí)的變化和發(fā)展進(jìn)行必要的調(diào)整與修正。另一方面，從我國處置群體性事件的經(jīng)驗(yàn)來看，在群體性事件發(fā)生后，現(xiàn)場處置的決策主體實(shí)際上并不明確，而且現(xiàn)有的制度也并未對決策主體的決策權(quán)限及相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定。因此，負(fù)責(zé)群體性事件現(xiàn)場處置的工作人員在實(shí)行決策的過程中只能完全依賴現(xiàn)有的常規(guī)行政決策流程，例如逐級上報請示?，F(xiàn)場負(fù)責(zé)人難以針對群體性事件的實(shí)際進(jìn)展情況進(jìn)行靈活的危機(jī)決策，是現(xiàn)有的現(xiàn)場處置方法缺乏科學(xué)性的重要原因之一。

以2011年發(fā)生在廣東汕頭的海門事件為例，該事件的起因是海門鎮(zhèn)群眾擔(dān)心即將動工的華能集團(tuán)發(fā)電廠對環(huán)境造成污染，于是選擇通過聚眾堵路的方式抗議電廠動工。在事件的過程中，海門鎮(zhèn)政府因?yàn)槲茨芗皶r回應(yīng)群眾的訴求，以至群眾的情緒越發(fā)激烈，并最終選擇占領(lǐng)鎮(zhèn)政府大樓。而在警方動用催淚彈驅(qū)散人群的過程中，由于有群眾因此受傷，直接導(dǎo)致事件不斷升級。最終，事件隨著汕頭市政府宣布暫停電廠項(xiàng)目上馬而平息。負(fù)責(zé)現(xiàn)場處置的海門鎮(zhèn)政府對電廠項(xiàng)目下馬與否并無決策權(quán)，因此，在事件發(fā)生之初未及時回應(yīng)群眾訴求確實(shí)情有可原。回顧海門事件不難看出，對事件實(shí)際情況了解最為清楚并且始終處于事件處置第一線的海門鎮(zhèn)政府因?yàn)槿鄙佻F(xiàn)場決策的權(quán)限，無法就事件的平息及時做出決策，只能單純依靠警力對聚集人群進(jìn)行驅(qū)散。而公安機(jī)關(guān)工作的重點(diǎn)則在于維持現(xiàn)場的穩(wěn)定，而并非回應(yīng)群眾訴求，解決矛盾糾紛。因此，海門事件自始至終缺少既了解實(shí)際情況，又擁有危機(jī)決策權(quán)限的責(zé)任主體進(jìn)行現(xiàn)場處置，整起事件的現(xiàn)場處置方法也顯得缺乏科學(xué)性。盡管汕頭市政府最后通過關(guān)注并回應(yīng)群眾訴求的科學(xué)方式平息了事件，但事件的危害已經(jīng)形成，所造成的損失也無法挽回了。

2 群體性事件處置過程中存在問題的成因分析——以制度與外部環(huán)境為視角

群體性事件的特點(diǎn)包括誘發(fā)原因復(fù)雜、參與主體多元化、對抗性表現(xiàn)突出及突發(fā)性表現(xiàn)明顯[9]。群體性事件處置機(jī)制的有效性主要取決于是否對群體性事件的特點(diǎn)具有針對性。我國政府越來越重視群體性事件的現(xiàn)場處置，并且已經(jīng)建立了一套包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》《信訪條例》《集會游行示威法》《治安管理處罰法》及《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》在內(nèi)的應(yīng)對群體性事件的制度。從我國治理群體性事件的經(jīng)驗(yàn)來看，作為政府處置群體性事件的重要依據(jù)，這套制度的作用是明顯的。

2.1 有關(guān)應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定存在漏洞

進(jìn)門后，川矢笑容可掬地對百里香嘰哩呱啦地說了一通，還比比劃劃，夸張地晃著大拇指，百里香一句也沒聽懂。身著鬼子軍服的莊翻譯說：“川矢隊(duì)長說，他非常欣賞中國民間的美食文化，也非常喜歡百里香腸鋪的香腸，愿拜閣下為師，學(xué)習(xí)中國廚藝，讓中國民間的飲食文化融入大東亞共榮圈，使閣下成為大東亞乃至世界頂級的廚藝大師！冒昧相求，萬望閣下恩準(zhǔn)！”

在對應(yīng)急機(jī)制的規(guī)定方面，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第17條規(guī)定：“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關(guān)部門的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢變化，適時修訂應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂程序由國務(wù)院規(guī)定。”雖然該條文規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂程序由國務(wù)院制定，在一定程度上確保了由地方各級政府所制定的應(yīng)急預(yù)案具備必要的規(guī)范性，然而，對于應(yīng)急預(yù)案該如何實(shí)施，以及在何種情況下予以實(shí)施并未給出明確的指導(dǎo)性意見。另外，群體性事件作為一種社會現(xiàn)象，其成因及特點(diǎn)必然會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，而該條文也要求地方政府制定的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要和情勢變化。從實(shí)際情況來看，使應(yīng)急預(yù)案能夠不斷適應(yīng)實(shí)際情況的最佳辦法就是定期對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行審核和完善，例如將應(yīng)急預(yù)案的更新納入到每年的社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。然而，該條文并未對應(yīng)急預(yù)案更新升級的常態(tài)化進(jìn)行規(guī)定。在現(xiàn)場處置方面，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應(yīng)當(dāng)針對其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應(yīng)急救援隊(duì)伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應(yīng)急處置措施?！泵鞔_了人民政府作為應(yīng)急處置群體性事件責(zé)任主體的地位。然而，地方各級人民政府是一個龐大的行政機(jī)構(gòu)，其中各個管理部門基本上都已經(jīng)有了明確的分工。究竟由人民政府中的哪個部門或者哪位工作人員負(fù)責(zé)群體性事件的應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，該條文并未進(jìn)行明確的規(guī)定。另一方面，我國處于社會轉(zhuǎn)型期，各種尖銳的社會矛盾不斷出現(xiàn)，群體性事件的發(fā)生已經(jīng)慢慢進(jìn)入了常態(tài)化階段。在政府中設(shè)立針對群體性事件一類的突發(fā)事件應(yīng)急處置的專門機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為必然趨勢，籠統(tǒng)地將整個政府作為群體性事件處置責(zé)任主體的規(guī)定已經(jīng)相對過時了。

在對預(yù)警機(jī)制的規(guī)定方面，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》第37條、38條、39條分別規(guī)定了：“國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)；縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過多種途徑收集突發(fā)事件信息；地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定向上級人民政府報送突發(fā)事件信息；有關(guān)單位和人員報送、報告突發(fā)事件信息，應(yīng)當(dāng)做到及時、客觀、真實(shí)，不得遲報、謊報、瞞報、漏報?！比欢瑢τ诟骷壍胤秸占话l(fā)事件信息的方法，以及向上級政府報送信息的程序并未做出細(xì)致的規(guī)定。隨著社會的發(fā)展，群體性事件已經(jīng)逐漸失去偶發(fā)性，與自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)性事件相比，群體性事件更可能具有向常態(tài)化發(fā)展的趨勢。但現(xiàn)有制度并未使群體性事件信息的收集與上報同時實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，不僅如此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然規(guī)定地方政府不得遲報、謊報、瞞報、漏報突發(fā)事件信息，但對于如何確保地方政府及時、客觀、真實(shí)地上報相關(guān)信息并未做出明確規(guī)定。

2.2 對處置機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定不夠完善

從我國目前的實(shí)際情況來看，多數(shù)已經(jīng)發(fā)生的群體性事件的處置工作主要是以公安機(jī)關(guān)作為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》第2條的規(guī)定：“群體性治安事件是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產(chǎn)安全的行為?！睂?shí)際上，不少群體性事件中的參與者盡管人數(shù)規(guī)模巨大，表達(dá)訴求的方式也缺乏法律依據(jù)，但在事件發(fā)生之初，他們往往是以比較溫和的方式來表達(dá)自身的利益訴求，實(shí)際上并未產(chǎn)生社會危害性。從群體性事件剛剛發(fā)生，到產(chǎn)生社會危害性的這段時間內(nèi)，公安機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)介入到事件處置工作中，現(xiàn)有的制度并未對此給予明確規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第50條雖然規(guī)定了在社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取必要的處置措施。但該條規(guī)定存在兩個問題：第一，群體性事件處置的責(zé)任主體不明確。從表面上看，該條文規(guī)定人民政府負(fù)責(zé)處置群體性事件的組織工作，而公安機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)群體性事件的現(xiàn)場處置，似乎分工很明確，但從實(shí)際情況來看，公安機(jī)關(guān)往往在群體性事件的處置工作中處于孤軍奮戰(zhàn)的狀態(tài)。從該條文的立法目的來看，最理想的狀態(tài)應(yīng)該是由人民政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部向公安機(jī)關(guān)下達(dá)指示，然后由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)際的現(xiàn)場處置工作。然而在實(shí)際的情況中，往往是處于處置工作第一線的公安機(jī)關(guān)比其他政府部門更了解群體性事件的實(shí)際進(jìn)展情況。在此情況下，究竟由哪個部門作為群體性事件處置的責(zé)任主體更為合適，則無法從該條文中得到解答。第二，由于該條文未明確指出公安機(jī)關(guān)介入群體性事件處置工作的時機(jī)，使得某些地方政府過度依賴警力，將群體性事件所反映出的復(fù)雜問題進(jìn)行簡單化的處理。雖然群體性事件的背后總會隱藏某些深刻的社會矛盾，但這些矛盾并非都是尖銳的。正因如此，群體性事件的參與者未必總會用激烈的方式去爭取自身的利益。對于群體性事件中并未失去理智的參與者，政府只要能及時關(guān)注并回應(yīng)其利益訴求，事件往往能在惡化之前平息。

2.3 以法治思維處置群體性事件的環(huán)境尚未形成

以法治思維處置群體性事件的環(huán)境缺失主要體現(xiàn)為兩個方面：第一，群眾表達(dá)利益訴求時缺乏法治思維；第二，政府處置群體性事件時缺乏法治思維。毫無疑問，自提出建設(shè)社會主義法治的目標(biāo)以來，我國的法治發(fā)展已經(jīng)取得了非常顯著的成效，但法治環(huán)境的形成仍然任重道遠(yuǎn)。法治的權(quán)威至今未能在人們心中扎根，無論是政府還是民眾都未形成普遍的法治思維，在群體性事件的處置過程中更是如此。盡管我國的普法教育已經(jīng)實(shí)施多年，但人們對于法治的敬畏至今還遠(yuǎn)不及對權(quán)力的敬畏。就連地方政府中的公職人員也早已對群眾信訪不信法、因?yàn)閳孕欧ú回?zé)眾而選擇將用激烈的方式“將問題鬧大”來達(dá)到自己目的的做法習(xí)以為常[1]284-285。

用法治思維進(jìn)行國家治理就意味著革命色彩較濃的政治意識形態(tài)要被法治意識形態(tài)所取代，法治將成為解決社會矛盾與沖突的主要手段[10]。政府對群體性事件的處置實(shí)際上屬于一種社會治理的過程。然而，某些地方政府仍然存在包括有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)在內(nèi)的行政失范問題。法治環(huán)境的優(yōu)化離不開執(zhí)法人員素質(zhì)的提升[11]，但某些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然以人治思維處置群體性事件，以上級的意志而非現(xiàn)行法律作為現(xiàn)場處置的首要依據(jù)。尤其是當(dāng)群體性事件發(fā)生之后，由于某些地方政府仍以人治思維進(jìn)行現(xiàn)場處置，甚至存在某些違法行為，使得事件參與群眾對法律失去信心，加深了對政府的不信任感。在政府公信力受損，以合法途徑表達(dá)訴求無望的情況下，涉事群眾也只能拋棄法治思維，以“小鬧小解決，大鬧大解決”的非法治思維爭取利益訴求，從而形成惡性循環(huán)。

3 完善群體性事件處置機(jī)制的對策研究

群體性事件作為國內(nèi)社會科學(xué)界關(guān)注的一個熱點(diǎn)，基于理論與實(shí)證調(diào)查的相互結(jié)合，我國學(xué)者在群體性事件的研究方面取得了豐碩成果。在有關(guān)群體性事件的特點(diǎn)、分類、成因及對策方面的研究中，毫無疑問，群體性事件的對策研究是學(xué)者們研究群體性事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而群體性事件的處置機(jī)制研究則是該環(huán)節(jié)的重要組成部分。目前，在學(xué)者們提出的諸多完善群體性事件處置機(jī)制的對策中，推動社會組織參與及對合理訴求進(jìn)行實(shí)質(zhì)回應(yīng)得到了比較廣泛的提及與認(rèn)同。雖然上述兩項(xiàng)對策對于完善群體性事件的處置機(jī)制具有非常正面的作用，然而就其制度上及實(shí)踐上的可行性來說仍然存在比較大的提升空間。

何為社會組織，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部課題組給出過明確的定義：我國當(dāng)前所稱的社會組織，在西方一般被稱為“非政府組織”，即不同于政府組織與企業(yè)組織，主要從事服務(wù)提供、利益代言、社會支持、資源募集等業(yè)務(wù)，具有非營利性特征的一類組織[12]。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種利益群體猶如雨后春筍般涌現(xiàn)。不同的利益群體為了實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求，在市場活動中難免發(fā)生摩擦。一旦利益群體中的某些成員在解決糾紛過程中出現(xiàn)過激行為，社會組織即可發(fā)揮作用，防止糾紛擴(kuò)大。有的學(xué)者認(rèn)為，通過加強(qiáng)社會組織的建設(shè)，以高度的組織化取代分散的個體利益訴求是緩解不同利益群體間利益沖突的有效措施[13]。在民主的前提下，特定的利益群體可以通過相應(yīng)的社會組織表達(dá)利益訴求，以程序化的形式將訴求傳達(dá)給相對人，例如政府。通過這種方式，確實(shí)有利于避免大規(guī)模群集活動的發(fā)生。另一方面，某些社會組織作為市場經(jīng)濟(jì)及公民社會的主體，在參與市場活動及政治活動的過程中發(fā)揮著越來越重要的作用，并且在事實(shí)上承擔(dān)了一部分政府的職能，與政府在社會管理方面形成了一種合作和互補(bǔ)的關(guān)系[14]。因此，加強(qiáng)社會組織參與群體性事件的處置不但能夠使利益群體表達(dá)訴求的方式有序化，還能在一定程度上減輕政府的維穩(wěn)壓力，提高處置效率。

然而，社會組織參與群體性事件的處置無論是在實(shí)踐上還是制度上都缺乏足夠的可行性。首先在實(shí)踐中的可行性方面，由于大多社會組織屬于非盈利組織，因此，其活動資金主要依靠社會捐助及成員繳納會費(fèi)，經(jīng)費(fèi)來源比較單一。群體性事件的處置是一項(xiàng)龐雜的工作，需要耗費(fèi)大量的人力物力，這也是政府在治理過程中一直舉步維艱的重要原因。社會組織無論是在財力還是人力上與政府都無法相提并論，能夠保持自身持續(xù)的運(yùn)作已實(shí)屬不易，而有能力在群體性事件處置的過程中給予政府適當(dāng)輔助的社會組織更是鳳毛麟角。至少在目前看來，與社會組織發(fā)達(dá)的西方國家相比，中國暫時還沒有出現(xiàn)能夠憑自己的力量化解群體性事件的社會組織。在群體性事件的處置工作中，現(xiàn)有的社會組織在今后很長一段時間內(nèi)仍然只能作為政府治理的重要補(bǔ)充。其次，在制度上的可行性方面，由于我國政府在社會管理方面一直采用全能型的管理模式，因此，只有很少的地方政府會將社會組織看作群體性事件處置的合作對象。另一方面，我國現(xiàn)有的法律制度也并沒有授予社會組織處置群體性事件的權(quán)力。所以，即使社會組織能夠積極參與到群體性事件的治理當(dāng)中，但實(shí)際上其行為很有可能是缺少法律依據(jù)的，將不得不承擔(dān)一定的法律風(fēng)險。

3.2 完善應(yīng)急機(jī)制以強(qiáng)化政府應(yīng)急能力

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。要使群體性事件的處置科學(xué)化，不但要對政府在社會管理中的重大決策進(jìn)行風(fēng)險評估，而且要將風(fēng)險評估落實(shí)到日常的管理活動當(dāng)中?？偟膩碚f，針對群體性事件的應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括預(yù)警機(jī)制與反應(yīng)機(jī)制。預(yù)警機(jī)制首先必須建立在對當(dāng)前社情民意進(jìn)行充分調(diào)查的基礎(chǔ)之上。預(yù)警機(jī)制最大的作用在于對實(shí)時的社會公共安全情況進(jìn)行科學(xué)的分析與判斷，一旦出現(xiàn)可能引發(fā)群體性事件的因素，能夠及時向政府有關(guān)部門發(fā)出警報。構(gòu)建完善的預(yù)警機(jī)制的核心是建立客觀全面的群體性事件誘發(fā)因素統(tǒng)計分析機(jī)制。在通過運(yùn)用綜合調(diào)查得來的大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上厘清群體性事件發(fā)生及其演變的規(guī)律，并以此為依據(jù)制定科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案。而處理機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是當(dāng)群體性事件發(fā)生時，政府內(nèi)部各個部門的相互協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。群體性事件的發(fā)生可能牽涉多個不同領(lǐng)域的利益糾紛，因此，群體性事件絕不可能僅僅依靠某個單一部門就能得到妥善的處置。群體性事件往往具有突發(fā)性，為了避免群體性事件發(fā)生時政府因猝不及防而出現(xiàn)驚慌失措的情況，應(yīng)當(dāng)提前設(shè)計多個可以應(yīng)對不同類型的群體性事件的處理預(yù)案，明確各部門的分工，從而確保政府能及時做出科學(xué)的決策。

該對策的優(yōu)勢在于無論在制度上還是實(shí)踐上都頗具可行性。因?yàn)樵撜呒炔恍枰贫ㄐ碌闹贫?，也不需要修改現(xiàn)有的制度，而且在實(shí)踐中幾乎不會有阻力產(chǎn)生的可能。首先在制度上，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的第2章至第4章已經(jīng)對突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警及應(yīng)急進(jìn)行了規(guī)定。雖然多數(shù)條文在內(nèi)容上并沒有對實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行說明，而是更多的類似于指導(dǎo)性意見，盡管如此，至少在法律層面上，各級地方政府實(shí)際上已經(jīng)獲得了制定與自身實(shí)際情況相符的應(yīng)急機(jī)制的授權(quán)。在此授權(quán)之下，政府大可充分調(diào)動自身的主觀能動性，根據(jù)轄區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況制定科學(xué)的應(yīng)急機(jī)制。其次在實(shí)踐上，建立科學(xué)的應(yīng)急機(jī)制看似是一項(xiàng)龐雜的過程，但其核心其實(shí)就是制定一套對群體性事件處置有針對性的應(yīng)急預(yù)案。隨著社會的發(fā)展，群體性事件的成因、特點(diǎn)、演化規(guī)律也在不斷發(fā)生變化，這就決定了針對群體性事件處置的應(yīng)急預(yù)案也必須是靈活的。要確保應(yīng)急預(yù)案能夠應(yīng)對各種紛繁復(fù)雜的群體性事件其實(shí)并不難，只要各級地方政府將針對群體性事件的應(yīng)急管理工作納入本轄區(qū)定期的社會發(fā)展規(guī)劃之中即可。而對于財政相對寬松的地方政府來說，如果能夠強(qiáng)化應(yīng)急機(jī)制所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保相關(guān)物資供應(yīng)，那么該政府的應(yīng)急能力就能得到更大程度的提升。因此，只要政府各部門在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的帶領(lǐng)下協(xié)同配合，同心協(xié)力，即可實(shí)現(xiàn)該對策的施行。

3.3 著重運(yùn)用司法渠道解決糾紛

從某種意義上講，群體性事件其實(shí)是利益糾紛的一種表現(xiàn)形式。雖然并不是所有的利益糾紛最終都能得到解決，但只要使利益糾紛始終處于可控的區(qū)間內(nèi)，就能達(dá)到避免其引發(fā)群體性事件的目的。從我國治理群體性事件的經(jīng)驗(yàn)來看，法治是應(yīng)對利益糾紛最為妥當(dāng)及權(quán)威的方式。雖然化解糾紛的途徑是多元的，但要確保以法治思維處置群體性事件，就必須著重運(yùn)用司法渠道解決糾紛。隨著社會主義法律體系的不斷完備，我國在日常社會生活方面不但基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，而且建立了一套包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》《信訪條例》《集會游行示威法》《治安管理處罰法》及《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》在內(nèi)的應(yīng)對群體性事件的法律制度。雖然如本文前部所述，該套制度確實(shí)存在某些不足，但在實(shí)際操作中仍然是政府處置群體性事件及解決相關(guān)糾紛的重要依據(jù)。

運(yùn)用司法渠道成為解決糾紛首要選擇的關(guān)鍵是政府自身要做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，因?yàn)橹挥腥绱瞬拍鼙ＷC司法的權(quán)威，使群眾相信利益糾紛能夠通過司法途徑得到有效解決。群體性事件背后隱藏著各種錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，是非對錯在一時之間很難得到準(zhǔn)確判斷。群體性事件的發(fā)起者既可能是為了維護(hù)自身合法的利益，也可能是心懷鬼胎，企圖借此對抗政府，擾亂社會秩序。因此，無論群體性事件發(fā)起者與參與者的目的是什么，政府在處置群體性事件的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事件發(fā)展的實(shí)際情況，及時告知涉事群眾其非理性行為的違法性，并在已有制度的基礎(chǔ)上建議涉事群眾運(yùn)用其他合法途徑表達(dá)利益訴求，以此達(dá)到引導(dǎo)群眾運(yùn)用司法渠道解決糾紛的目的。針對不同類型的群體性事件，政府應(yīng)該以現(xiàn)有的法律法規(guī)對其進(jìn)行分析，力圖將事件所反映出來的矛盾與糾紛全部納入到司法渠道中，嚴(yán)格依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行解決。此對策不但有利于現(xiàn)有的法律制度發(fā)揮更大的作用，讓群體性事件所產(chǎn)生的風(fēng)險始終處于可控狀態(tài)，防止其對社會穩(wěn)定產(chǎn)生更大的負(fù)面影響，而且對于政府來說具備良好的可操作性，只要政府內(nèi)部各部門能夠相互協(xié)調(diào)并統(tǒng)一認(rèn)識，即可施行。

3.4 建立群體性事件處置過程中的溝通機(jī)制

群體性事件處置過程中的溝通機(jī)制指的是政府與群體性事件參與者之間的溝通機(jī)制。從我國已經(jīng)發(fā)生過的群體性事件來看，雖然政府在處置事件的過程中與事件參與者進(jìn)行溝通的情況并不少見，但實(shí)際取得的效果并不明顯，其最主要的原因是這種溝通始終未形成一種有效的常態(tài)化機(jī)制。建立群體性事件處置過程中的溝通機(jī)制，有利于政府與民眾之間形成良好的互動，從而為政府在現(xiàn)場處置過程中做出科學(xué)決策提供一定保障。群體性事件處置過程中溝通機(jī)制的核心是政府與群眾之間的對話協(xié)商機(jī)制。通過將政府與群眾之間的對話與協(xié)商落實(shí)為制度化的形式，在客觀上給群體性事件的參與群眾提供一條合法高效的表達(dá)利益訴求的途徑，從而為增進(jìn)不同利益群體相互間的溝通與理解提供機(jī)會。

當(dāng)群體性事件發(fā)生后，政府在著力于維護(hù)現(xiàn)場秩序的同時應(yīng)該立即在事發(fā)現(xiàn)場設(shè)立訴求收集點(diǎn)，并派專人負(fù)責(zé)，訴求收集點(diǎn)的數(shù)量可以根據(jù)群體性事件的規(guī)模而進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。訴求收集點(diǎn)并不需要承擔(dān)鑒別群眾訴求合理性的工作，只需負(fù)責(zé)將收集到的全部訴求及時轉(zhuǎn)達(dá)到政府即可。通過設(shè)立訴求收集點(diǎn)這種簡易的方式，不但可以使政府第一時間了解群體性事件發(fā)生的原因，還能夠通過分析訴求的相關(guān)內(nèi)容對事件的發(fā)展與演化有比較客觀全面的把握，從而為政府制定科學(xué)決策提供信息支持。另外，訴求收集點(diǎn)還可以作為政府發(fā)布相關(guān)公告及公開事件處置情況的中心。目前，我國不少群體性事件因?yàn)檎谔幹眠^程中未能做到及時的信息公開，從而令政府對事件的信息管理處于失控狀態(tài)，最終使群體性事件不斷惡化。由于訴求收集點(diǎn)設(shè)立在事件發(fā)生的現(xiàn)場，通過固定的收集點(diǎn)及時發(fā)布事件相關(guān)信息可以有效消除群眾心中的疑慮，降低對政府的不信任感，壓縮謠言傳播的空間。

4 總結(jié)

鑒于群體性事件所帶來的巨大負(fù)面影響，加強(qiáng)群體性事件處置方面的研究顯得非常必要。雖然我國政府對完善群體性事件的處置付出了巨大的努力，但還遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果?；仡櫸覈卫砣后w性事件的歷程，政府在處置群體性事件的過程中一直存在三個頑疾：第一，對群體性事件缺乏應(yīng)急能力；第二，處置過程缺乏法治特征；第三，現(xiàn)場處置方法缺乏靈活性。頑疾產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，既涉及制度層面，也與我國本身的大環(huán)境有關(guān)。在制度上，有關(guān)應(yīng)急和預(yù)警機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定存在漏洞，使政府缺乏針對群體性事件的應(yīng)急能力。群體性事件一旦爆發(fā)，在短時間內(nèi)政府往往陷入驚慌失措的狀態(tài)，很難及時制定科學(xué)的決策。另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)對處置機(jī)制運(yùn)作的規(guī)定不夠完善，直接導(dǎo)致群體性事件處置過程中的責(zé)任主體不明確。地方政府過度依賴警力，而公安機(jī)關(guān)也因此被推上群體性事件處置的第一線，經(jīng)常處于孤立無援的狀態(tài)。從我國目前的實(shí)際情況來看，以法治思維處置群體性事件的環(huán)境尚未完成。無論是政府還是群眾，都沒有習(xí)慣性地將法治思維運(yùn)用到的糾紛解決當(dāng)中，政府不依法及群眾不信法的情況并不罕見。為了解決我國在處置群體性事件過程中存在的頑疾，不少對策被相繼提出，但現(xiàn)有的對策在制度及實(shí)踐上都缺乏可行性。因此，從可行性及最優(yōu)性的角度來看，與目前現(xiàn)有的對策相比，完善應(yīng)急機(jī)制以強(qiáng)化政府應(yīng)急能力；著重運(yùn)用司法渠道解決糾紛；建立群體性事件處置過程中的溝通機(jī)制不失為更好的選擇。

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（責(zé)任編輯：孟凡騫）

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2095-7939（2017）01-0065-07

10.14060/j.issn.2095-7939.2017.01.010

2016-11-21

重慶市社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（編號：2015ZDSH42）。

古嶸輝（1990-），男，廣東廣州人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事法社會學(xué)研究。