顧杰 王超

構(gòu)建把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的監(jiān)督體系

顧杰 王超

黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，是新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了黨中央治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)和反腐倡廉的決心?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里”的要求，就是要充分發(fā)揮制度對(duì)權(quán)力的制約、規(guī)范作用，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力監(jiān)督體系，防止權(quán)力濫用。本文從權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)成要素及功能入手，分析了構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督體系的緊迫性，提出應(yīng)從創(chuàng)新監(jiān)督制度、強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)、擴(kuò)大公眾參與、加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)四個(gè)方面構(gòu)建把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的監(jiān)督體系。

權(quán)力；制度；監(jiān)督

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，是回歸權(quán)力本質(zhì)的必然要求，也是對(duì)權(quán)力與制度內(nèi)在關(guān)系的形象概括。我國(guó)現(xiàn)行體制下，公權(quán)力常常出現(xiàn)突破約束邊界的狀態(tài)。當(dāng)公權(quán)力處于不受約束的狀態(tài)時(shí)，就是“制度的籠子”出現(xiàn)了紕漏?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”要解決的主要問(wèn)題應(yīng)該包括：首先，“編織籠子的問(wèn)題”即需要構(gòu)建什么樣的籠子才能關(guān)得住權(quán)力；其次“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督關(guān)籠子的問(wèn)題”，誰(shuí)能發(fā)揮“監(jiān)督、督辦、約束”的作用，真正做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度這個(gè)籠子里。

一、權(quán)力監(jiān)督體系的構(gòu)成和功能

十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持信任不能代替監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外，要堅(jiān)持民主集中制，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的關(guān)系。因此，完善權(quán)力監(jiān)督體系已經(jīng)成為了構(gòu)建制度籠子的首先方面，成為權(quán)力監(jiān)督制度改革的新亮點(diǎn)。

我國(guó)已形成了黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、民眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等相結(jié)合的中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系。其中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是權(quán)力監(jiān)督體系的核心，負(fù)責(zé)制定和出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)；組織和實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)察行動(dòng)；審理和查辦相關(guān)違紀(jì)案件。反貪污賄賂機(jī)構(gòu)是權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，擁有偵查和預(yù)防權(quán)力濫用的職能，對(duì)國(guó)家公職人員的以權(quán)謀私等腐敗行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

權(quán)力監(jiān)督用來(lái)監(jiān)視、規(guī)范權(quán)力主體的行為，可以保證社會(huì)運(yùn)行的良好秩序，有效控制權(quán)力的濫用。第一，權(quán)力監(jiān)督擁有界限功能。它明確了權(quán)力主體的權(quán)力和義務(wù)，規(guī)定權(quán)力主體“做什么，如何做”，同時(shí)還設(shè)置了權(quán)力的邊界，即權(quán)力框架。第二，權(quán)力監(jiān)督擁有秩序功能。監(jiān)督提供了守則，權(quán)力主體必須遵循，在守則的指導(dǎo)下行使權(quán)力，不得違反守則。第三，權(quán)力監(jiān)督擁有導(dǎo)向功能。若權(quán)力主體在運(yùn)用權(quán)力時(shí)出現(xiàn)不合法的行為，監(jiān)督的導(dǎo)向功能可以引導(dǎo)社會(huì)輿論對(duì)權(quán)力主體的不當(dāng)行為進(jìn)行批評(píng)和質(zhì)詢。第四，制衡功能。制衡就是對(duì)權(quán)力制約與平衡，通過(guò)建立完善的監(jiān)督制度，對(duì)權(quán)力的授予、使用過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行全程監(jiān)督和調(diào)控。

二、構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督體系的緊迫性

“制度的籠子”是為了限制和約束擁有權(quán)力的主體，對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)視、調(diào)控和糾偏。從制度上看，監(jiān)督是以問(wèn)題為導(dǎo)向，從問(wèn)題實(shí)際出發(fā)，預(yù)防權(quán)力過(guò)大而超越規(guī)定的范圍；從目的上看，監(jiān)督是為了防止權(quán)力濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)在“編織籠子”和“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督關(guān)籠子”這兩個(gè)問(wèn)題是遇到了困難。

（一）民眾監(jiān)督意識(shí)薄弱

首先，絕大多數(shù)民眾缺乏參與意識(shí)，認(rèn)為國(guó)家治理只是政府的事，自身根本無(wú)權(quán)參與到國(guó)家的管理決策活動(dòng)中。其次，我國(guó)公民長(zhǎng)期受封建專制文化的影響，“等級(jí)”、“特權(quán)”思想根深蒂固，造成公眾沒(méi)有勇氣和自覺(jué)意識(shí)參與到監(jiān)督中來(lái)，公眾“不敢監(jiān)督”，造成監(jiān)督體系的缺失。第三，雖然各級(jí)政府積極利用各大平臺(tái)開展電子政務(wù)和信息公開建設(shè)，努力提高政府公權(quán)力的透明度，然而公眾的知情權(quán)仍沒(méi)有得到有效保障。政務(wù)信息公開的內(nèi)容選擇、時(shí)效性、公開的形式均由政府單方面決定，公眾只是被動(dòng)接受，造成信息不對(duì)稱。另外，我國(guó)尚未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策對(duì)政務(wù)信息公開的渠道、方式、時(shí)效性和范圍作出明確規(guī)定。這便增加了公眾及時(shí)獲得準(zhǔn)確政務(wù)信息的阻礙。除了知情權(quán)，公民的舉報(bào)權(quán)也沒(méi)有得到有效保障。例如，實(shí)名舉報(bào)人的身份信息泄漏、舉報(bào)人得不到有效的回復(fù)、舉報(bào)人遭遇被舉報(bào)人的惡意打擊報(bào)復(fù)、舉報(bào)事件未能有效解決等時(shí)有發(fā)生。這些情況的存在，都會(huì)讓社會(huì)公眾在缺乏“知情權(quán)”、“話語(yǔ)權(quán)”的情況下造成“不能監(jiān)督”現(xiàn)象。

（二）人大監(jiān)督缺位

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，各級(jí)人民政府是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級(jí)人民政府向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。各級(jí)人大作為公眾的代表，有權(quán)利有義務(wù)對(duì)政府工作依法進(jìn)行監(jiān)督。因此，各級(jí)人大對(duì)行政機(jī)關(guān)的依法監(jiān)督是我國(guó)現(xiàn)行體制下的最權(quán)威監(jiān)督形式，處于核心地位。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！比欢?，現(xiàn)實(shí)情況卻是由于制度設(shè)計(jì)的原因，相關(guān)監(jiān)督職能只是存在于《憲法》的文字規(guī)定中，并沒(méi)有可操作性。各級(jí)人大并未能充分發(fā)揮其對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。

（三）司法監(jiān)督力度不夠

首先，司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不強(qiáng)。司法機(jī)關(guān)在組織人事上受到同級(jí)政府的制約，使其權(quán)威性大打折扣。其次，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的重視程度不夠，審判機(jī)構(gòu)不健全，審判力度不夠，審判人員的整體素質(zhì)不強(qiáng)等。再次，司法機(jī)關(guān)審理案件范圍有限?，F(xiàn)實(shí)中，相當(dāng)一部分濫用職權(quán)的行政人員未及時(shí)依法受到懲處。這在很大程度上減弱了司法監(jiān)督的職能，阻礙了全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的發(fā)展，對(duì)我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系構(gòu)建產(chǎn)生不利影響。

（四）社會(huì)輿論監(jiān)督難度大

由于新聞媒體及時(shí)深入的報(bào)道，一些公務(wù)人員濫用職權(quán)的現(xiàn)象被大力曝光，如“表哥事件”等，因此，新聞媒體在權(quán)力監(jiān)督體系中的積極作用不容忽視。但是，新聞媒體作為監(jiān)督體系的組成部分，仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先，新聞媒體工作者的合法權(quán)益未受到保護(hù)。我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)新聞媒體在采訪過(guò)程中相關(guān)新聞的采訪形式、報(bào)道方式以及相關(guān)媒體工作人員的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，導(dǎo)致新聞媒體失去了自身的合法監(jiān)督地位。其次，新聞媒體的監(jiān)督常受到強(qiáng)大的行政干預(yù)。新聞媒體有言論自由，可以曝光行政人員的瀆職行為，使其接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和批判。然而，現(xiàn)實(shí)中有些行政機(jī)關(guān)往往打著維護(hù)政府形象的幌子對(duì)新聞媒體的報(bào)道強(qiáng)加干預(yù)，利用手中權(quán)力對(duì)輿論監(jiān)督進(jìn)行不合理干涉，給新聞媒體的合法監(jiān)督增加了難度。

三、構(gòu)建“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”監(jiān)督體系的思路及對(duì)策

關(guān)權(quán)力的籠子即制度，需要時(shí)刻存在。制度不夠完善時(shí)，籠子本身就要出現(xiàn)問(wèn)題，致使權(quán)力突破制度籠子的約束而無(wú)限膨脹和擴(kuò)張。當(dāng)務(wù)之急是要構(gòu)建更為堅(jiān)實(shí)、致密、合理的“制度籠子”。一方面，要盡快對(duì)現(xiàn)有的制度籠子查漏補(bǔ)缺、修繕鞏固，確保已經(jīng)暴露出來(lái)的漏洞被及時(shí)封堵。另一方面，要廣泛聽取社會(huì)民眾的聲音，廣納合理的意見和建議，共同打造新的制度籠子，完善權(quán)力監(jiān)督體系。構(gòu)建一個(gè)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的監(jiān)督體系,需要注意以下幾個(gè)方面：

（一）創(chuàng)新監(jiān)督制度，構(gòu)建監(jiān)督體系

創(chuàng)新制度是為了更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)國(guó)家的進(jìn)步。我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制原則性過(guò)強(qiáng)，可操作性低，因此權(quán)力監(jiān)督體系必須與時(shí)俱進(jìn)。第一，每項(xiàng)制度的設(shè)置都要明確具體，增強(qiáng)其可操作性。注重合理運(yùn)用法制來(lái)完善監(jiān)督體系。第二，要在體系建設(shè)上突破創(chuàng)新。面對(duì)我國(guó)當(dāng)前體系運(yùn)轉(zhuǎn)效能較低的現(xiàn)狀，要在各制度體系的建設(shè)上，加強(qiáng)各體系之間的銜接配套，使各項(xiàng)制度之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互相配合，發(fā)揮體系運(yùn)轉(zhuǎn)的一體化功能。第三，要以黨的十八屆六中全會(huì)精神為指導(dǎo)，圍繞理論、思想、制度構(gòu)建體系，圍繞權(quán)力、責(zé)任等設(shè)計(jì)制度，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、失責(zé)必追究。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，營(yíng)造監(jiān)督氛圍

我國(guó)深受“權(quán)大于法”、“官本位”等傳統(tǒng)思想的影響，社會(huì)各階層對(duì)“制約和監(jiān)督”的理念十分空白。因此，要構(gòu)建完善的權(quán)力監(jiān)督體系，必須更新傳統(tǒng)理念，與時(shí)俱進(jìn)。首先，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要清楚地認(rèn)識(shí)到自身的權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力監(jiān)督是社會(huì)發(fā)展的必然要求，必須將自己置身于“習(xí)慣被監(jiān)督、能夠被監(jiān)督”的環(huán)境中，行使權(quán)力主動(dòng)接受監(jiān)督。其次，社會(huì)公眾應(yīng)主動(dòng)爭(zhēng)取自身的合法權(quán)益，不畏懼所謂強(qiáng)權(quán)，打破“旁觀者”和“沉默者”事不關(guān)己的態(tài)度，共同建立好“制度的籠子”。最后，完善權(quán)力監(jiān)督體系是一項(xiàng)持久的工程。因?yàn)樗婕暗脚f制度的改革，新制度的完善等諸多問(wèn)題，這是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的過(guò)程。

（三）擴(kuò)大公眾參與，拓寬監(jiān)督渠道

在現(xiàn)代民主政治環(huán)境中，政府必須接受公眾的監(jiān)督。公眾的要求和利益關(guān)系到社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，對(duì)公眾負(fù)責(zé)的政府才能受到民眾的信賴和支持。因此，公眾參與的監(jiān)督體系，可以更有效避免“瀆職”、“失職”等行為。

公眾參與的監(jiān)督體系需要調(diào)動(dòng)政府、公民、社會(huì)各方面的積極性。政府應(yīng)出臺(tái)完善的監(jiān)督制度，保證公眾參與權(quán)力監(jiān)督時(shí)受到保護(hù)，沒(méi)有后顧之憂。公眾通過(guò)媒體輿論、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、社會(huì)組織等方式參與權(quán)力監(jiān)督。拓寬公眾參與權(quán)力監(jiān)督的有效途徑，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督的主動(dòng)性，搭建政府與公眾良性溝通的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公眾“敢參與、敢監(jiān)督”的文化氛圍。完善聽證會(huì)制度，全面實(shí)施依職權(quán)和依申請(qǐng)相結(jié)合的方式，開展正式聽證和非正式聽證并舉，加大政務(wù)信息公開力度，有效擴(kuò)大公眾參與程度，保證公眾的批評(píng)和意見可以及時(shí)得到反饋。

（四）加大異體問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化外部監(jiān)督

異體問(wèn)責(zé)是相對(duì)于同體問(wèn)責(zé)而言，外部對(duì)組織系統(tǒng)成員的問(wèn)責(zé)，如人大、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和新聞媒體都屬于異體問(wèn)責(zé)。異體問(wèn)責(zé)更加符合中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明的要求，更有利于推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展。由于異體問(wèn)責(zé)的主體與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接利益沖突，且具有相對(duì)獨(dú)立性，避免了同體問(wèn)責(zé)“息事寧人”、“不愿問(wèn)責(zé)”的弊端，從而更有利于進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。第一，發(fā)揮人大問(wèn)責(zé)作用，將《憲法》中明確規(guī)定的人大的監(jiān)督權(quán)力落到實(shí)處。通過(guò)建立和完善具體問(wèn)責(zé)制度、問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)形式，使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第二，強(qiáng)化司法問(wèn)責(zé)機(jī)制，防止行政問(wèn)責(zé)代替法律問(wèn)責(zé)追究現(xiàn)象的出現(xiàn)。促進(jìn)司法獨(dú)立，追求司法公正。在檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)工作機(jī)關(guān)中建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)參與各項(xiàng)調(diào)查，避免責(zé)任追究案源的流失。加強(qiáng)人民法院對(duì)行政行為的司法審查力度，將抽象行政行為和內(nèi)部行政行為納入行政訴訟的受案范圍，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。第三，規(guī)范新聞媒體問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先，出臺(tái)輿論監(jiān)督法，保障新聞媒體的合法地位。保證新聞媒體對(duì)政府的問(wèn)責(zé)有法可依，同時(shí)避免新聞媒體與政府各部門之間的矛盾沖突，以及“夸大報(bào)道”、“政績(jī)表彰”等不實(shí)報(bào)道的出現(xiàn)。其次，探索新聞媒體市場(chǎng)化新方式，倡導(dǎo)以服務(wù)為宗旨，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)模式，促使新聞媒體將關(guān)注焦點(diǎn)放在社會(huì)發(fā)展和公眾利益上，建立“百姓關(guān)注”工作熱點(diǎn)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公眾的根本利益，實(shí)現(xiàn)新聞傳媒的監(jiān)督價(jià)值。最后，加強(qiáng)對(duì)新聞媒體的監(jiān)管。一方面，新聞媒體的從業(yè)人員必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格考核并且合格獲得從業(yè)資格之后，方可持證上崗；另一方面，要對(duì)新聞媒體的從業(yè)人員出臺(tái)具體的行業(yè)守則和工作制度，對(duì)從業(yè)人員的行為進(jìn)行依法約束，違反行業(yè)守則和職業(yè)道德的行為，必須在相關(guān)法律法規(guī)的指引下追究其相應(yīng)責(zé)任。

（本文作者：武漢科技大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，湖北省現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)；武漢科技大學(xué)博士）

責(zé)任編輯：張穎智