■編譯／張占力

以人力資本和信息技術重塑社保經辦機構

■編譯／張占力

綜觀全球，社會保障經辦機構似乎到了一個臨界點：即社保經辦機構初始設計是在一個較為穩(wěn)定的法律環(huán)境之中，接受參保人員大量紙質申請材料以滿足其簡單服務需求，但這一現(xiàn)狀面臨巨大挑戰(zhàn)。宏觀經濟和人口轉變、對數(shù)據化服務需求等源源不斷地給社保經辦帶來壓力；經濟下行期許多國家緊縮財政又讓社保經辦雪上加霜，更需實現(xiàn)有限資源的效用最大化，如2015年英國財政部計劃在未來5年內削減工作與養(yǎng)老金部22%的財務預算，盡管同期福利支出在不斷增加。這導致社保經辦機構深陷兩個悖論之中：其一，自動化技術使社保經辦的許多角色失去必要，與此同時社保經辦機構財務預算不斷縮水；其二，參保人員既期望自己的基本要求得到妥善安排，也希望自身復雜的個性化服務需求能夠被滿足。

這就要求社保經辦機構在由事務性經辦到前瞻性運營模式的轉型中，對如何使用人力資源和信息技術做深入思考。首先，以人為中心，社保經辦機構必須致力于提升經辦人員的服務技能，用數(shù)字化工具和信息技術手段更好地服務參保人。但在經費有限的前提下，社保經辦機構需要提升自動化水平，削減技能欠缺的員工，承擔起更多的工作任務。其次，將新技術貫穿于經辦全流程。參保人通過數(shù)字渠道與經辦機構銜接，盡可能減少人工干預環(huán)節(jié)，提高經辦效率。人工智能借助具有自然語言處理和決策支持的數(shù)字助手，可以使參保人員通過關鍵字與電腦終端互動，極大提高了經辦效率。數(shù)據分析工具對減少誤差、增進規(guī)則、發(fā)現(xiàn)欺詐至關重要；另外，網絡安全也必須始終處于優(yōu)先級的位置。社保經辦機構亦積極獲取新信息技術的支持，并逐漸掌握更為寬泛的技能。社保經辦機構需要社會科學領域的專家?guī)椭A測和理解參保人員行為，需要數(shù)字架構師來設計更完善的數(shù)字服務體系，數(shù)字科學家深挖數(shù)據分析，以及網絡安全專家確保系統(tǒng)安全等。再次，轉型中，社保經辦機構將會逐步發(fā)現(xiàn)角色的巨變，如由經辦機構變?yōu)橐幌盗械谌椒諜C構的監(jiān)督者或管理者，這些第三方服務機構涉及慈善機構、提供承包服務的機構以及其他的政府部門，也會使社保經辦機構面臨信任危機和監(jiān)管上的困難。

當然，不同發(fā)展階段的經濟體，不同的國家，需要在資源投入、自動化、數(shù)字技術等方面不同程度地補課，但是都需要在新模式下去評估、學習和提升服務質量，這一理念是放之四海而皆準的。當然社保經辦機構的轉型不會輕易到來，但一旦成功實現(xiàn)，必能感到一切付出都是值得：有限經辦資源實現(xiàn)了效益最大化，社保經辦效率和效果得到顯著提升，進而能為參保人員提供更好的服務，提升他們的生活品質。

面臨的挑戰(zhàn)

社保經辦機構產生、發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了巨變。許多國家社保經辦機構的歷史悠長。它們成立之初，多是為了滿足彼時的經濟和社會發(fā)展需要，執(zhí)行特定的社保項目。目前看，社保經辦機構產生和面臨的環(huán)境已發(fā)生巨變，原有主要依賴于陳舊、固定模式處理事務性工作的社保經辦機構已跟不上社會形勢的發(fā)展變化，需要在社會保障政策、社保產品和社保服務上作出及時調整。

人口因素導致社保經辦機構的社會責任發(fā)生變化。全球范圍內人口急劇老齡化，對老年照看和支持體系帶來較大壓力，家庭結構向核心型家庭的變遷更使留守老年人處境進一步惡化，如2015年歐盟統(tǒng)計局數(shù)據顯示，其成員國中單親家庭占比高達16%。就業(yè)模式的變化也帶來了不利影響，自20世紀90年代中期以來，經合組織（OECD）35個成員國創(chuàng)造的工作崗位中，半數(shù)以上是兼職、臨時工作或者個體經營，這就使本來存在的收入不平等狀況滑向更深的泥潭。

經濟下行期社保經辦遭遇經費縮減的考驗。2008年經濟危機之后，多國政府為了減少財政赤字而實施財政緊縮政策，社保經辦機構的經費大幅下降。如歐盟地區(qū)國內生產總值（GDP）總量占全球的四分之一，但社會福利支出卻高達世界福利總支出的一半以上，許多歐盟成員國開始削減社保預算以應對經濟危機造成的財務困境。此外，不斷攀升的醫(yī)療支出以及減稅行動，都將促使社保經辦機構以較少的資源去做更多的事情，實現(xiàn)有限資源的效用最大化。

信息技術革命要求政府部門提升數(shù)字化服務的能力。與社會變革伴生的是，我們目前正經歷著一個與新一輪工業(yè)革命密切關聯(lián)的數(shù)字化、信息化轉型。過去10年間，信息技術發(fā)展取得了世界矚目的成就，并對社會服務領域產生了深遠影響。據專家預測，到2030年，美國將會有半數(shù)的工作實現(xiàn)自動化處理。數(shù)字化、自動化的便捷，最終會使參保人對社保經辦機構提出新的、更高的需求。事實上，隨著參保人數(shù)字化意識覺醒和成熟度的提升，他們也渴望社保經辦機構提供更加合理、積極回應、富有個性化的服務。埃森哲公司預測，未來一半以上居民期望通過計算機完成與政府的溝通；以納稅人和稅務部門為例，81%的納稅人愿意與稅務部門無紙化溝通，但由于技術或可用性的問題，無紙化溝通的比重僅為45%。這也顯示出政府在數(shù)字服務上有很大的改善空間。

預算的縮減和服務對象的增加倒逼社保經辦機構轉型。近年，社保經辦機構陷入預算大幅縮減、參保人員不斷增加的兩難困境之中。美國預算與政策優(yōu)先中心（CBPP）的一份報告指出，2010年以來，美國社會保障署核心運營預算扣除物價因素后減少了10%，但該機構承擔的工作量卻達到歷史最高點。即使社保經辦機構能夠精兵簡政，它們仍需面對日益多元、靈活敏捷的服務需求，這并非經辦機構與生俱來的本領，需要不斷地學習和改進。社保經辦機構需要不斷反思自身運營模式，更優(yōu)的部署、提升人力資本、新的技術和工具將會為社保經辦機構帶來更好的效率和生產力。事實上，數(shù)據分析等技術已經為服務的升級創(chuàng)造了條件，而這在以往是不可能實現(xiàn)的。

難逢的機遇

上述一系列困難看似是壞的消息，但也不盡然。如同任何事物都有兩面性，這些困難之中也蘊藏著向上、向好的機遇：社保經辦機構不僅能夠以更高效、更優(yōu)質的方式提供現(xiàn)有服務，未來亦能夠在服務上做出更多創(chuàng)新。事實上，這更是給社保經辦機構自身轉型提供了一個難逢的機遇：從被動滿足參保人需求的提供方，轉變?yōu)橹鲃臃盏墓┙o者。有些地區(qū)，如約有150萬人口的芬蘭Apotti地區(qū)，已引入了一個跨部門項目來管理記錄、共享數(shù)據、協(xié)調行動，為參保人在醫(yī)療保險和社會福利方面提供更及時的服務。該項目的目的是分析出哪些事件或情形下需要將醫(yī)療健康和其他社會服務進行整合，以便為參保人提供更優(yōu)的服務，更好的體驗。換言之，數(shù)字革命的優(yōu)勢是無與倫比的，經辦機構如能加以利用，將能實現(xiàn)事務性工作自動化，從而實現(xiàn)人力的解放。隨著社保經辦人員技能的提升，借助更為廣泛的工具和科技，社保經辦機構將成為以需求導向驅動的主動型服務機構，而非疲于應付工作量日益增加的被動式官僚政府機關。

新的工作方式可供社保經辦機構選擇。埃森哲咨詢公司的數(shù)據表明，如有可能人們愿意參與社保經辦機構的事務中。63%的受訪者認為數(shù)字互動能夠使政府更易接近；51%的受訪者認為如能通過數(shù)字與政府互動，能提升其深度參與的熱情；49%的受訪者認為數(shù)字互動有助于建設透明化的政府。然而，數(shù)字互動得之不易，3/4的受訪者在這條道路上都有過不愉快的經歷。

對于社保經辦機構來說，應該努力使人們掌控他們孜孜以求的東西，改變過去面對面服務的習慣，代之以數(shù)字化自助式服務方式。當然，有人會主動擁抱自動化，有些人則需要社保經辦機構通過開展專項的宣傳教育活動，推進他們接受數(shù)字化和自助式服務。實現(xiàn)這些目標，基礎設施設計必須有一個質的提升，如數(shù)字化要求客戶在首次接觸點即要進入數(shù)字化工作流程之中；人們也希望政府更能得心應手，將不同公共部門和功能整合一起，提供一體式、數(shù)字化的服務?？上驳氖牵恍┳咴谇傲械纳绫＝涋k機構在這些領域已進行了大量探索，如2/3的美國養(yǎng)老機構認為非接觸式服務有助于提高服務水平，80%的英國養(yǎng)老機構更是認同此觀點。

社保經辦機構將具備需求導向服務的能力。隨著解析學的發(fā)展，現(xiàn)在可以對人群進行客戶臉譜繪制或者“畫像”，并為特定人群設計出個性化的數(shù)據服務。例如美國伊利諾伊州最大的社會服務組織——路德教會社會服務機構，已為社保經辦機構設計出了基于數(shù)據互動的記錄體系，通過建立參保人員電子檔案并制作電子信息卡，當參保人通過電子信息卡進行業(yè)務預約時，社保經辦機構的工作人員能夠即時得到信息，進而對該項業(yè)務的申請人有詳細了解，形成對服務訴求的感知與預判能力。

當然，這一過程依賴于雙方每個接觸點都能得到持續(xù)、準確的識別。更進一步說，公共部門整合的現(xiàn)實需求，也促使公共部門在技術創(chuàng)新應用上做出更深、更廣的探討。相關工作已逐步開展，許多機構目前正在評估智能科技的潛力，開展試點研究，并朝著全面推進的方向發(fā)展。

研究表明，超過3/4的公共服務機構利用先進的分析方法和預測模型來評估或試點項目，生物特征識別技術和身份分析技術也得到較為普遍的應用。然而，隨著公民敏感信息的大量搜集和深入處理，也將會使公共機構陷入信任危機和監(jiān)管困難的處境。調研發(fā)現(xiàn)，公共部門雇員對這些創(chuàng)新持積極擁抱的態(tài)度，并認為有助于提高自身工作技能。72%的公共部門雇員認為此舉能提高工作滿意度；55%的受訪者認為自己可以得到更有價值、更個性化的工作體驗；亦有40%的受訪者認為越來越多的技術應用會減少工作機會。盡管略有爭議，但回報仍是令人興奮的，如美國健康與人類服務部（DHHS）引入文本分析工具，通過自然語言處理方式，實現(xiàn)了用戶反饋信息解釋和分析的自動化，相當于每年為該部門節(jié)省高達30萬個工時，實現(xiàn)了勞動力的大解放。

更為先進有效的技術期待社保經辦機構去探索和應用。先進的技術和分析方法成為提升社保經辦服務的力量源泉，許多社保經辦機構也積極探索更為先進的技術并加以利用，如南非利用生物測定技術以確保電子支付的安全。其他探索擇要舉例如下：第一，下一步最佳行動支持。即根據分析學，尤其是預測分析學的方法，將過去對特定群體或某些需要行之有效的辦法，用于后來具有相似特點的群體或者需求，以期待產生最好結果的策略。下一步最佳行動支持策略已在私人部門得到較好普及，如電子商務公司依據顧客以往的網購消費記錄和偏好提供針對性的營銷策略。第二，風險預測。社保經辦機構由被動提供服務到主動作為，需要依據參保人員諸如就醫(yī)記錄、教育背景以及其他的社會因素，利用醫(yī)療、消費等生活軌跡信息，動態(tài)掌握參保人狀態(tài)，輔助判斷參保人員的待遇享受資格，通過識別特定的接觸點來實現(xiàn)長期開支的縮減，進而將社保資源更有效、更有針對性地投放。第三，模擬社會福利項目。通過對參保人群的識別，為他們作出最合適的項目安排，達到最積極的效果。第四，自我評估。分析法同樣可應用于社保經辦機構自身，通過內部提升來營造成為學習型組織。事實上，80%的機構已建立起評估員工工作績效的辦法，但僅有9%的機構認為是有效果的。此外，在社保欺詐的識別和預防領域，先進的技術和分析工作也將大有作為。

擁抱新角色

社保經辦機構必須意識到，過去典型的社會保障經辦機構角色必將改變，只有主動去適應形勢的變化，以人力資本和信息技術為核心實現(xiàn)自身轉型。

提升經辦人員工作技能。工作技能是多元化、多方面、多維度的。自動化意味著經辦人員將把更多的精力投入到更復雜、更高標準的工作中，要求工作人員有良好的人際交往技能去處理繁雜的問題；自助化服務的導向需要經辦部門有方案設計專家，為參保人提供便捷、高效、易得的服務；數(shù)據分析工具也應交由數(shù)據科學家來操作執(zhí)行。為此，社保經辦機構既需要提升內部現(xiàn)有人力資源的工作技能，主動服務參保對象，與參保人建立更為融洽和諧的關系；同時，也需要引入外部專業(yè)人員來處理復雜的技術和新型工具。內外結合、新舊互補，技能提升與技能引進銜接，才能讓人力資源激發(fā)出最大的潛力，為創(chuàng)造一個響應敏捷、形式靈活、效率高的社保經辦體系奠定人力保障。

以協(xié)同整合、開放共享的姿態(tài)促進社保經辦機構轉型。由于參保人對公共服務需求的多元化，社保經辦機構應建立開放共享機制，形成社會共建的新形態(tài)，與其他公共部門通過協(xié)同整合的方式，為參保人提供更全面的服務，同時也會帶來社保經辦機構自身轉型。如澳大利亞出于戰(zhàn)略和整合服務的考慮，在過去10多年里，澳大利亞人類服務部合并了多個公共部門，成為本土最大的政府機構，為海內外居民提供廣泛的服務；美國愛達荷州2009年進行了一個以家庭為中心、一鍵式的業(yè)務流程再造改革，2010年患者保護與平價醫(yī)療法案（PPACA）頒布，奧巴馬政府加大了對技術升級的財政支持，愛達荷州對系統(tǒng)又進行了一次升級并將其應用到其他項目中。

總之，社保經辦機構在經濟和社會波動的大環(huán)境中已有良好表現(xiàn)，尤其是考慮到擔當日增但資源有限甚至縮減的情況下更是值得褒揚。社保經辦機構面臨的現(xiàn)狀不是自身選擇的結果，而是歷史趨勢的推動；經辦機構也不可能期望回到過去那個“平凡的時代”。在這個急劇的轉型期，經辦機構必須抓住人力資源和技術創(chuàng)新的機遇，實現(xiàn)組織變革，提供靈活便捷、協(xié)同共享、需求導向的服務，才能應對未來的挑戰(zhàn)，更好地滿足參保人的需求。(文獻來自《國際社會保障評論》Gaurav Gujral，“Reshaping the social security agency around improved human capital and technology”)■

譯者單位:中國社科院世界社保研究中心