張曉晴，張 波

(1.北京市人民檢察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龍江省人民政府 法制辦，哈爾濱 150001)

依法治國(guó)研究

論法治政府應(yīng)然形態(tài)及其建設(shè)路徑

張曉晴1，張 波2

(1.北京市人民檢察院 第三分院，北京 100022； 2.黑龍江省人民政府 法制辦，哈爾濱 150001)

建設(shè)法治政府是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵。法治政府必須尊重并遵守法律，在法律的規(guī)范和制約下推行國(guó)家行政管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的根本目的。法治政府的應(yīng)然形態(tài)應(yīng)當(dāng)是有限政府、服務(wù)政府、誠(chéng)信政府、陽(yáng)光政府和守法政府。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)主義法治的理論探索和實(shí)踐推進(jìn)都達(dá)到了新的高度，法治政府建設(shè)更是取得較大的進(jìn)展，形成了進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各級(jí)政府應(yīng)在加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)、改造領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、科學(xué)設(shè)計(jì)政府職能、提高法律制度的科學(xué)含金量、構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的行政執(zhí)法體制、強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督和大力打造法治政府建設(shè)的“專(zhuān)業(yè)隊(duì)”上持續(xù)發(fā)力。

法治政府；依法行政；法治思維

法治政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理想的社會(huì)治理模式，一直受到文明社會(huì)的普遍認(rèn)可和推崇，轉(zhuǎn)型過(guò)程中的中國(guó)社會(huì)更是將其作為政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容予以高度重視。剛剛閉幕的黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了“法治政府基本建成”對(duì)于決勝全面建成小康社會(huì)的重要意義，提出：要完善國(guó)家治理體系，提高國(guó)家治理能力，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治政府建設(shè)已然成為各級(jí)行政機(jī)關(guān)當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)、最直接的實(shí)踐活動(dòng)?？梢灶A(yù)言，對(duì)法治政府應(yīng)然形態(tài)及其建設(shè)路徑的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)必將對(duì)我國(guó)未來(lái)的政治架構(gòu)、法律制度以及公民社會(huì)的每一個(gè)成員的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生深刻而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)影響。

一、法治政府的應(yīng)然形態(tài)

一般意義上說(shuō)，法治政府是法治與政府的集合體，是建立在法治基礎(chǔ)之上的社會(huì)治理架構(gòu)。但在具體認(rèn)識(shí)和實(shí)踐操作上又存在不小的差距。

就法治本身而言，它被認(rèn)為既是一種價(jià)值理念，又是一種法律制度，更是一種社會(huì)治理模式[1]33-35。因此，從古希臘柏拉圖與亞里士多德關(guān)于法治的“偉大對(duì)話”、古羅馬斯多噶學(xué)派的自然法觀念到英國(guó)的約翰·洛克和托馬斯·霍布斯的“法治主義”以及法國(guó)的孟德斯鳩“法律下的自由和權(quán)力”和盧梭的“人民主權(quán)”理論，其間雖有繼承和揚(yáng)棄，但其對(duì)法治及法治政府的認(rèn)識(shí)是有很大不同的。在實(shí)踐層面，英國(guó)是將法治思想付諸實(shí)踐的第一個(gè)國(guó)家，英國(guó)著名法學(xué)家艾爾伯特·維納·戴雪將其歸納總結(jié)為“法的統(tǒng)治”：第一，人民非依法定程序，并在普通法法院確認(rèn)違法，不受財(cái)產(chǎn)及人身上不利的處罰；這是法治的第一要義，意在制止“人治政府”擁有廣泛、擅斷限制人權(quán)的裁量權(quán)。第二，法律面前人人平等，一切等級(jí)平等地服從司法法院形成的或運(yùn)用的普通法，即行政權(quán)受司法權(quán)的直接監(jiān)督。第三，英國(guó)憲法是各法院由個(gè)案判決所累積的成果，所以憲法是保障人權(quán)的結(jié)果，而非人權(quán)之本源，即個(gè)人權(quán)利源于普通法院的司法判決，而不是憲法[1]16。法國(guó)則強(qiáng)調(diào)法治政府是“一種民主共和國(guó)”，這種民主共和國(guó)，以自然法為基礎(chǔ)，并具有四個(gè)基本構(gòu)成要素：自由，平等，人民主權(quán)，合法政府及法律至上。德國(guó)則以康德的“國(guó)家為一群人依據(jù)法律而組織起來(lái)的聯(lián)合體”的理念，提出“法治國(guó)”理論，其主要特征是“國(guó)家平等地賦予其公民精確定義過(guò)的正式權(quán)利，通過(guò)實(shí)施公開(kāi)的、可以為公眾知曉的、可預(yù)見(jiàn)的和可預(yù)期的并且可以實(shí)行合理且統(tǒng)一的司法適用的法律來(lái)行動(dòng)”[1]22。美國(guó)被認(rèn)為是法治政府的典型代表，“洛克的自然法理論與孟德斯鳩的權(quán)力分立原則的結(jié)合，構(gòu)成了美國(guó)政府制度的哲學(xué)基礎(chǔ)”[2]。美國(guó)著名的政治哲學(xué)家托馬斯·潘恩認(rèn)為法治政府應(yīng)當(dāng)具備下列要素：第一，政府不能改變自己的權(quán)力。第二，政府不能作為同人民訂立契約的一方，否則，“等于承認(rèn)政府在能夠取得存在的權(quán)利之前就已經(jīng)存在了”[3]。第三，政府不得任意更改或違反憲法中的任何條款。第四，人民有權(quán)對(duì)每一個(gè)政府和每一部憲法在原則上和形式上的缺點(diǎn)加以公開(kāi)討論，從而推動(dòng)國(guó)民來(lái)改革其政府或憲法。第五，法治政府主要是共和政府[1]24。

作為一種社會(huì)治理模式，“法治”被認(rèn)為是與“人治”相對(duì)應(yīng)的社會(huì)治理狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，法律取得了社會(huì)中最高依據(jù)的地位，社會(huì)中的一切活動(dòng)都不能違背法律的規(guī)定，任何國(guó)家組織和個(gè)人都不擁有超越法律的特權(quán)。政府的管理只能依法而為，不能超然于法律之上。政府的一切行為只能是保障和促進(jìn)人的全面發(fā)展，保障和促進(jìn)法律明確規(guī)定的人的合法權(quán)益的全面實(shí)現(xiàn)。一言以蔽之，“人治”社會(huì)強(qiáng)調(diào)“朕即國(guó)家”，“法治”社會(huì)突出“法律至上”。

從各國(guó)對(duì)法治政府的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中看，盡管差距是明顯的，但至少都具備以下共同特點(diǎn)：一是政府的產(chǎn)生具備合法性。法律的規(guī)定是政府產(chǎn)生的基本依據(jù)。政府的性質(zhì)、架構(gòu)、職能、形式都要有法律上的明示規(guī)定，甚至政府的編制、人員、行政首長(zhǎng)的數(shù)量及其權(quán)限都要由法律確定。沒(méi)有法律上的規(guī)定，政府自身不得擅自增加或減少機(jī)構(gòu)。二是政府權(quán)力來(lái)源于法律。政府的權(quán)力來(lái)自于人民的讓渡，法律上的授權(quán)是政府行使權(quán)力的唯一來(lái)源，“法無(wú)授權(quán)皆禁止”“法無(wú)授權(quán)不可為”是法治政府運(yùn)行的基本原則。三是政府要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。政府及其工作人員必須嚴(yán)格依照法律確定的職權(quán)職責(zé)辦事，權(quán)力的行使不能突破法律設(shè)定的限制，更不能率性而為。四是政府行權(quán)要符合程序的要求。程序是行使權(quán)力的具體方法、步驟、時(shí)限和形式，對(duì)權(quán)力的自我張力具有獨(dú)特的約束作用。法治政府行使權(quán)力必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序要求，違反程序是嚴(yán)重的違法行為。五是政府對(duì)其行為的后果依法承擔(dān)責(zé)任。權(quán)責(zé)統(tǒng)一是法治政府的內(nèi)在要求。政府必須對(duì)法律負(fù)責(zé)，承擔(dān)因自身行政行為引起的各種法律責(zé)任。

由法治政府的上述特點(diǎn)所決定，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，我們認(rèn)為，法治政府的應(yīng)然形態(tài)應(yīng)該是：

1.法治政府是有限政府。法治政府的權(quán)力來(lái)源于法律的授權(quán)，這就意味著政府的權(quán)力是有限的。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的介入和介入的程度不是隨心所欲的，而是取決于法律的規(guī)定。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制突出市場(chǎng)機(jī)制作用的內(nèi)在要求是相吻合的。在這一大的背景下，凡是公民能夠自主決定的事項(xiàng)，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)能夠自律的事項(xiàng)，政府均不得微觀干預(yù)。在政府可以管理的領(lǐng)域內(nèi)，凡是能夠通過(guò)事后監(jiān)管措施解決問(wèn)題的，就不要以事前審批許可的方式來(lái)解決；凡是通過(guò)提供服務(wù)來(lái)解決問(wèn)題的，就不要通過(guò)強(qiáng)制管理來(lái)解決。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)范圍較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府管理范圍大幅度地縮小。主要集中在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等范疇之內(nèi)。而且即使以在上述有限的范圍之內(nèi)，管理的方式、干預(yù)的程度也要符合法律的要求。因而可以說(shuō)，法治政府是個(gè)有所為有所不為的政府，行政管理不能事無(wú)巨細(xì)，無(wú)所不包。

2.法治政府是服務(wù)政府。一直以來(lái)，“管”字當(dāng)頭是我國(guó)政府管理的基本理念?！熬谐妓溃疾坏貌凰馈钡拿罘男完P(guān)系充斥于整個(gè)中國(guó)封建時(shí)代君臣關(guān)系之中，對(duì)中國(guó)現(xiàn)代管理制度產(chǎn)生了深刻而深遠(yuǎn)的影響。過(guò)分強(qiáng)調(diào)集體主義的社會(huì)理念扼殺了個(gè)人主觀能動(dòng)的有效舒張。體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的政府管理上，就是政府管理居高臨下，“權(quán)力本位”。法治政府是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代治理模式，其與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的最大不同在于，要依法采取一切有效措施保障市場(chǎng)主體主觀能動(dòng)作用的發(fā)揮而不是相反。因此，服務(wù)是法治政府第一位的功能。要通過(guò)服務(wù)助推市場(chǎng)活動(dòng)發(fā)揮最大社會(huì)效應(yīng)，“讓一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資本的活力競(jìng)相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流”[4]。強(qiáng)制性管理只是蘊(yùn)藏在服務(wù)之中的偶爾用之的手段和措施，是服務(wù)無(wú)法奏效和窮盡其他一切溫和手段之后不得已而為之的管理方式。更多的行政管理將是以公共服務(wù)的面目呈現(xiàn)在人們面前。

3.法治政府是陽(yáng)光政府。法治政府在管理過(guò)程中產(chǎn)生的信息，除少數(shù)涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的以外，都要公開(kāi)。政府是基于人民權(quán)力的讓渡而形成的社會(huì)團(tuán)體，其存在的全部理由就是為人民服務(wù)。如果政府的行為都是暗箱操作，人民就無(wú)法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。因此，公開(kāi)透明的本質(zhì)，是保護(hù)公民、法人或其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和糾正權(quán)，讓人民了解自己用納稅方式供養(yǎng)的政府機(jī)關(guān)為自己做了哪些服務(wù)，怎樣的服務(wù)，自己是否滿(mǎn)意，不滿(mǎn)意的話如何來(lái)表達(dá)，如何來(lái)糾正。

4.法治政府是誠(chéng)信政府。講誠(chéng)信，負(fù)責(zé)任，言必信，行必果，是法治政府的重要要求。法治政府是一個(gè)有信譽(yù)的政府，因而也是一個(gè)公信力極強(qiáng)的政府。法治政府的公信力首先來(lái)自于人民的信任。人民之所以會(huì)將自己固有的權(quán)力讓渡給政府，形成政府的公權(quán)力，是因?yàn)槿嗣裣嘈胚@樣一個(gè)通過(guò)自己或自己的代表選舉出來(lái)的社會(huì)團(tuán)體是能夠如其所愿地按照自己制定的法律為自己提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)的。人民相信它是組成它的前提。其次，法治政府必須按照法律的規(guī)定實(shí)施管理、提供服務(wù)是其存在的基礎(chǔ)，也是其獲得公信力的源泉。法治政府的管理中的一招一式必須有板有眼，不能率性而為。最后，政府的誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的基礎(chǔ)。很難想象沒(méi)有一個(gè)誠(chéng)信的政府會(huì)有一個(gè)誠(chéng)信的社會(huì)。政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的風(fēng)向標(biāo)。法治的整齊劃一特點(diǎn)決定了法治政府的誠(chéng)信和責(zé)任，缺乏誠(chéng)信和責(zé)任就不配稱(chēng)為法治政府。

5.法治政府是守法政府。法治政府之所以能在政府前面冠之以法治，就是因?yàn)槠鋵?duì)法治給予了應(yīng)有的尊重。守法是其題中應(yīng)有之義。法治政府狀態(tài)下，政府作為一個(gè)整體要守法，法治政府的機(jī)關(guān)工作人員也要以法自律，做守法的典范。不能想象，一個(gè)工作人員問(wèn)題百出的政府會(huì)成為一個(gè)法治政府。同樣，所有政府工作人員能夠依法行政，就可以保證政府不出問(wèn)題，就能夠保證政府行為的法治化。因此，法治政府是政府工作人員守法與政府本身守法的完美結(jié)合，兩者相互支撐，相得益彰。

二、我國(guó)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)主義法治的理論探索和實(shí)踐推進(jìn)都達(dá)到了新的高度，法治政府建設(shè)更是取得較大的進(jìn)展，形成了進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.將依法治國(guó)確立為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十五大報(bào)告中，將實(shí)行了多年的“以法治國(guó)”修訂為“依法治國(guó)”，并將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”提升到治國(guó)方略的高度，對(duì)沿襲了兩千多年的法律工具主義傳統(tǒng)進(jìn)行了徹底的了斷。九屆人大二次會(huì)議將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫(xiě)進(jìn)憲法，使之獲得了最高的法律效力，成為每一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和個(gè)人都必須遵循的憲法性原則。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》，明確了全面依法治國(guó)的總目標(biāo)和路線圖。此后，黨中央把全面推進(jìn)依法治國(guó)與全面深化改革、全面建成小康社會(huì)、全面從嚴(yán)治黨確立為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局成為我黨治國(guó)理政的重大方略，為法治政府的建設(shè)和推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.突出了法治政府建設(shè)在國(guó)家法治建設(shè)的核心地位。十八屆黨中央兩次全會(huì)上做出的重大《決定》中，都將法治政府建設(shè)寫(xiě)入其中，濃墨重彩地予以表述，表明了法治政府建設(shè)在我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)中的相當(dāng)重要的地位，為各級(jí)政府加強(qiáng)法治政府建設(shè)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)[5]。

3.將“法治政府基本建成”確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要指標(biāo)。全面建成小康社會(huì)，其標(biāo)準(zhǔn)并不僅僅是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還包括社會(huì)指標(biāo)。要在實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文明大發(fā)展的同時(shí)，大幅度地提升社會(huì)公平正義。不僅要讓人民群眾生活的幸福，更要讓人民群眾生活的有尊嚴(yán)[6]。將“法治政府基本建成”確立為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)內(nèi)容，就為各級(jí)政府推進(jìn)法治政府建設(shè)提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。

4.對(duì)法治政府建設(shè)提出了明確的要求和路線圖。2015年10月，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》，明確了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、具體措施、組織保障和落實(shí)機(jī)制。這是在新中國(guó)歷史上，第一次由中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文對(duì)法治政府建設(shè)做出部署，表明了黨和國(guó)家對(duì)法治政府建設(shè)的高度重視，各級(jí)政府將有的放矢，精準(zhǔn)發(fā)力。

5.法治政府建設(shè)深入推進(jìn)。完善的社會(huì)主義法律體系基本形成，截止到2017年8月底，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律 259部，行政法規(guī)750部，地方性法規(guī)10 400部(含自治條例和單行條例)，地方政府規(guī)章9 200部，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章2 750部，其中絕大部分屬于行政管理法范疇。“放管服”改革不斷深化，國(guó)務(wù)院先后取消下放了大批的行政許可，徹底終結(jié)了非行政許可審批在我國(guó)的歷史，極大地激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)活力。行政職能進(jìn)一步優(yōu)化，清單管理全面實(shí)行。政府法律顧問(wèn)制度普遍建立。行政執(zhí)法體制更加適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的需要。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”全面推行。法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)制度逐步完善并全面落實(shí)。這些都為法治政府的建設(shè)奠定了良好而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前法治政府建設(shè)面臨的瓶頸與障礙

1.部分領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏應(yīng)有的法治思維。習(xí)近平總書(shū)記指出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展工作，解決問(wèn)題，推動(dòng)發(fā)展的能力，是推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵?！钡珡漠?dāng)前的實(shí)際看，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部，還不完全具備應(yīng)有的法治思維。想問(wèn)題，作決策，不是以國(guó)家的法律規(guī)定為價(jià)值取向和判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是一切從權(quán)力出發(fā)，將擴(kuò)大權(quán)力或方便權(quán)力的行使作為第一要?jiǎng)?wù)。

2.行政職能不完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。盡管30多年來(lái)歷經(jīng)多次改革，特別是2013年以來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)“放管服”改革，在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面取得很大成就,但是行政管理中的政企、政社、政資、政事關(guān)系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯(cuò)位的問(wèn)題依然存在。一些部門(mén)職能權(quán)限界定不清，職責(zé)交叉，權(quán)責(zé)失衡的問(wèn)題比較突出。

3.現(xiàn)行制度體系仍需不斷完善。有的領(lǐng)域法律的制定尚有空白；有些領(lǐng)域雖然有法，但未能隨著國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的變化適時(shí)修訂；有的領(lǐng)域基本法律已制定，但配套法規(guī)沒(méi)有及時(shí)跟上；有些法規(guī)可操作性不夠強(qiáng)，在行政管理實(shí)踐中不管用、不好用，不能有效解決實(shí)際問(wèn)題；“部門(mén)利益”、借“法”擴(kuò)權(quán)、以“法”爭(zhēng)利、違法損害公民權(quán)利、不當(dāng)增設(shè)公民義務(wù)的現(xiàn)象還不同程度的存在[7]。

4.行政執(zhí)法體制有待于進(jìn)一步科學(xué)化?？傮w上看，我國(guó)的執(zhí)法體制是隨著立法的不斷完善而逐步建立起來(lái)的。一般情況是，每立一個(gè)法，就確定一個(gè)執(zhí)法主體，賦予一個(gè)執(zhí)法范圍，建立一套執(zhí)法程序。法越立越多，執(zhí)法的主體也越來(lái)越復(fù)雜，相互之間缺乏內(nèi)在的邏輯和協(xié)調(diào)。表現(xiàn)在執(zhí)法上，就是各主體之間邊界不清，職責(zé)不明，交叉執(zhí)法，重復(fù)管理，造成政出多門(mén)、趨利執(zhí)法、重復(fù)處罰等諸多弊端。

5.行政執(zhí)法監(jiān)督作用不夠突出。當(dāng)前，對(duì)依法行政的監(jiān)督不少，但行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)有的功能發(fā)揮得并不盡如人意。在制度建設(shè)層面，行政執(zhí)法監(jiān)督尚無(wú)全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)則；實(shí)踐中一些監(jiān)督部門(mén)之間各自為戰(zhàn)，協(xié)調(diào)、配合不夠，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)尚未形成應(yīng)有的監(jiān)督合力，作用發(fā)揮不夠明顯。

6.行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)需要進(jìn)一步提升。部分執(zhí)法人員缺乏基本的法律素養(yǎng)，法律意識(shí)淡漠。對(duì)應(yīng)知應(yīng)會(huì)的綜合性法律知識(shí)掌握不夠，對(duì)本部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施的專(zhuān)業(yè)法律只知其然，不知其所以然，執(zhí)法中不能融會(huì)貫通，不能熟練地應(yīng)對(duì)各種違法行為。執(zhí)法中不文明現(xiàn)象依然存在，不愿擔(dān)當(dāng)?shù)膱?zhí)法不作為問(wèn)題在一些地方和部門(mén)比較突出。

四、法治政府的建設(shè)路徑

1.加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中，黨始終發(fā)揮著根本性、全局性的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。因此，法治政府建設(shè)必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，納入黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。各級(jí)政府在法治建設(shè)中的重要規(guī)劃和實(shí)施方案要報(bào)黨委審批，法治政府中的重大改革舉措要由黨委常委會(huì)研究決定，法治政府的考核要納入黨委的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)考核體系，法治建設(shè)中遇到的重大問(wèn)題和體制機(jī)制障礙要由黨委統(tǒng)籌解決。

2.改造領(lǐng)導(dǎo)干部的思維模式。建設(shè)法治政府，關(guān)鍵在于各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)識(shí)、決心和行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，其思維模式至關(guān)重要，是否善于運(yùn)用法律思維想問(wèn)題，做決策，辦事情，對(duì)于法治政府建設(shè)意義重大。因此，要采取有效措施，深化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，使其牢固樹(shù)立憲法法律至上的觀念，忠實(shí)地履行憲法和法律賦予的職責(zé)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)主義法治的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。要嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，注重實(shí)效，強(qiáng)化學(xué)法用法硬約束。用科學(xué)的制度督促其嚴(yán)格依法履行職責(zé)，既不能亂作為，也不能不作為。將法律作為工作的最高原則和價(jià)值取向，努力運(yùn)用法治思維和法治方式管理國(guó)家行政事務(wù)。

3.科學(xué)設(shè)計(jì)政府職能。一是深刻理解黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求，并將其真正地落實(shí)到政府職能的轉(zhuǎn)變中來(lái)。將政府職能的配置重點(diǎn)放在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)不到或作用發(fā)揮不盡如人意的領(lǐng)域，起到拾遺補(bǔ)闕的作用。二是給市場(chǎng)主體更大的自由度，引導(dǎo)、監(jiān)督市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)更高水平的自律和自治。三是轉(zhuǎn)變工作方式，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。改“坐商”為“行商”，強(qiáng)化事后監(jiān)督而不是事前審批。四是進(jìn)一步理順政府部門(mén)之間職責(zé)關(guān)系，努力做到政企、政社、政資、政事分開(kāi)。

4.提高制度建設(shè)的科學(xué)含金量。以法律制度是否符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)政府立法精細(xì)化，增強(qiáng)政府立法的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性。科學(xué)確定立法重點(diǎn)，圍繞黨委和政府的中心工作，發(fā)揮立法的指導(dǎo)、規(guī)范和引領(lǐng)作用，對(duì)實(shí)踐中矛盾比較突出，管理難度較大，利益關(guān)系復(fù)雜的領(lǐng)域及時(shí)立法，用法律手段來(lái)調(diào)整利益、化解矛盾，推進(jìn)發(fā)展。同時(shí)，根據(jù)形勢(shì)和情況的變化和需要，及時(shí)做好法律的廢改釋工作。

5.構(gòu)建符合市場(chǎng)發(fā)展需要的行政執(zhí)法體制。重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)法主體進(jìn)行合并同類(lèi)項(xiàng)，將職能相同或相近的管理部門(mén)進(jìn)行深度整合，形成職能統(tǒng)一的執(zhí)法主體。同時(shí)，將微觀管理職能向基層傾斜，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法主體的建設(shè)，充實(shí)人員，提升其行政執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力，使其有能力承擔(dān)繁重的行政執(zhí)法任務(wù)。創(chuàng)新行政管理方式，全面推行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管模式，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，不折不扣地落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度。

6.完善行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。一是結(jié)合行政執(zhí)法實(shí)際，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督法，使行政執(zhí)法監(jiān)督有更加具體明確的法律依據(jù)。二是建立健全各種監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，使分散的監(jiān)督成為有機(jī)整體，切實(shí)發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督的整體效能。三是突出社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，暢通監(jiān)督渠道，方便群眾投訴舉報(bào)、反映問(wèn)題。

7.大力打造法治政府建設(shè)“專(zhuān)業(yè)隊(duì)”。法治政府建設(shè)的艱巨性和緊迫性決定了政府內(nèi)部必須有一支能打硬仗的專(zhuān)業(yè)化法制隊(duì)伍。目前，市縣兩級(jí)的政府法制機(jī)構(gòu)，編制配備和人員構(gòu)成極不適應(yīng)工作需要，無(wú)法有效地承擔(dān)起法治政府建設(shè)“專(zhuān)業(yè)隊(duì)”任務(wù)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律顧問(wèn)制度和公職律師制度的落實(shí)，從國(guó)家層面對(duì)市縣兩級(jí)的法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍做出統(tǒng)一的設(shè)置和安排，使其機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備形成硬約束，確保與其承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)。

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張曉晴,張波.論法治政府應(yīng)然形態(tài)及其建設(shè)路徑[J].知與行,2017,(11):71-75.

2017-10-11

張曉晴(1988-)，女，黑龍江哈爾濱人，法律碩士，從事行政法與訴訟法研究。

D90

A

1000-8284(2017)11-0071-05

〔責(zé)任編輯：張 毫〕