李 輝

充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)的對(duì)策研究

李 輝

于2016年10月27日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議審議并通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，習(xí)近平總書(shū)記就《條例(討論稿)》向全會(huì)作了重要闡釋和詳盡說(shuō)明。可以說(shuō)，這是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨在傳承黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)良傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上又一次制度性的飛躍。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的不懈努力

毛澤東十分注重通過(guò)加強(qiáng)共產(chǎn)黨員理想信念教育進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的治理，毛澤東不止一次地講，“共產(chǎn)黨的唯一任務(wù)就是團(tuán)結(jié)全體人民，奮不顧身地向前戰(zhàn)斗，為人民與民族謀利益，絕無(wú)任何私利可言”。毛澤東認(rèn)為只有全黨樹(shù)立正確的理想信念，強(qiáng)化廣大黨員自身建設(shè)和能力水平，才能使黨內(nèi)監(jiān)督做到有始有終。鄧小平在1956年時(shí)就曾經(jīng)指出：“我們需要實(shí)行黨的內(nèi)部的監(jiān)督，也需要來(lái)自人民群眾和黨外人士對(duì)于我們黨的組織和黨員的監(jiān)督”。為了更加清晰表達(dá)這一思想，鄧小平在1957年專門寫(xiě)了一篇文章《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》，文中強(qiáng)調(diào)“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免、要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分”。鄧小平結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和國(guó)際風(fēng)云變幻，高瞻遠(yuǎn)矚地提出了以法律制度、黨內(nèi)民主、民主黨派、道德信念以及人民群眾為主體的社會(huì)主義監(jiān)督體系，這一體系的出現(xiàn)，也正式標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督開(kāi)始走向制度化軌道。在2000年1月的中紀(jì)委四次全體會(huì)議上，江澤民指出，由于黨內(nèi)監(jiān)督管理體制和機(jī)制尚未完善，導(dǎo)致“越是高級(jí)干部越缺少有力的監(jiān)督和管理。黨內(nèi)監(jiān)督，尤其是對(duì)高中級(jí)干部的監(jiān)督，仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)”。胡錦濤也高度重視制度整合對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的作用。黨的十七大報(bào)告指出：“落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！敝屑o(jì)委向黨的十七大報(bào)告中也提道：“把黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督合力。” 2009年9月召開(kāi)的十七屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督為重點(diǎn)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明?！笔舜笾赋觥巴七M(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，同時(shí)強(qiáng)調(diào) “牢牢掌握意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和主動(dòng)權(quán)，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，提高引導(dǎo)能力，壯大主流思想輿論”?？梢哉f(shuō)，在我國(guó)人民民主專政制度之下，以人民代表大會(huì)為權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制中，新中國(guó)成立以來(lái)，我們歷任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)不以立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、以人民利益為己任的大局意識(shí)和使命擔(dān)當(dāng)建設(shè)著我國(guó)的黨內(nèi)監(jiān)督制度體系。

二、黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)與黨要管黨、從嚴(yán)治黨的要求仍有差距

我們?cè)跒槌煽?jī)歡欣鼓舞之時(shí)，仍需清醒地意識(shí)到該體系建設(shè)的不足之處，主要表現(xiàn)在：首先權(quán)力配置的科學(xué)性不夠。我們的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在其內(nèi)部尚未形成相互制約、彼此協(xié)調(diào)的良性互動(dòng)，這就極易導(dǎo)致會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人能力與素質(zhì)不同發(fā)生權(quán)力要么高度集中、要么過(guò)于分散的兩種極端現(xiàn)象。其次，權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度不夠。我國(guó)有紀(jì)檢監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等體系較為完整，覆蓋領(lǐng)域較為全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，但是令人遺憾的是這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門的相互協(xié)調(diào)配合缺乏制度上的保障。導(dǎo)致各自為政，難以發(fā)揮監(jiān)督主體的集群效應(yīng)。監(jiān)督體系和權(quán)力運(yùn)作之間因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱，使得監(jiān)督權(quán)威性不足和難以對(duì)濫權(quán)現(xiàn)象形成制約。對(duì)黨風(fēng)廉政責(zé)任制落實(shí)不夠徹底，公民的有序參與未能形成常態(tài)，對(duì)執(zhí)行權(quán)力者難以實(shí)時(shí)監(jiān)控，所有這些都會(huì)造成監(jiān)督難、難監(jiān)督的結(jié)果。再次，制度執(zhí)行力不強(qiáng)。西漢法學(xué)家恒寬說(shuō)過(guò)，世不患無(wú)法，而患無(wú)必行之法。中國(guó)年紀(jì)最大的憲法，在實(shí)施的過(guò)程中尚不能真正發(fā)揮其限權(quán)、賦權(quán)、保權(quán)之功能，其他制度的執(zhí)行情況可見(jiàn)一斑。再好的制度也需要人來(lái)執(zhí)行，中國(guó)多年的人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)、熟人社會(huì)積習(xí)使得法律制度實(shí)施徘徊在情與法的抉擇之中。如果有了制度而不去執(zhí)行，那么再好的制度也只能是寫(xiě)在紙上、掛在墻上的擺設(shè)。制度是以執(zhí)行為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)值的，在制度執(zhí)行中不允許打折扣。所謂有令不行、有禁不止、枉法用權(quán)最后損害的是法律的尊嚴(yán)和制度的實(shí)效性。

三、充分發(fā)揮新聞媒體在從嚴(yán)治黨過(guò)程中的輿論監(jiān)督作用

所謂輿論監(jiān)督是指新聞媒體運(yùn)用輿論的獨(dú)特力量，依據(jù)法定的程序和要求，幫助公眾了解行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、黨的方針政策以及一切涉及公共利益的事務(wù)，并促使其沿著法治和社會(huì)生活共同準(zhǔn)則方向運(yùn)作一種社會(huì)行為。此次《條例》專設(shè)一節(jié)，通過(guò)法條33和34明確了輿論監(jiān)督是十種監(jiān)督制度之一，將其上升到黨內(nèi)法規(guī)層面，在黨的發(fā)展史上尚屬首次，足見(jiàn)其重要性。輿論監(jiān)督對(duì)從嚴(yán)治黨的作用主要體現(xiàn)在：

(一)及時(shí)準(zhǔn)確靈活地發(fā)布信息，有效監(jiān)督公權(quán)

無(wú)論是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督還是黨內(nèi)監(jiān)督，程序合法的同時(shí)也需合理是監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)的必然要求，否則極有可能出現(xiàn)監(jiān)督本身就違法違規(guī)問(wèn)題，所以監(jiān)督主體在行使監(jiān)督權(quán)過(guò)程中必須秉承職權(quán)法定原則，確保程序無(wú)瑕疵，而追求程序的公平公正是以部分或全部犧牲效率為代價(jià)的，滯后性、被動(dòng)性便是最明顯的特征。而輿論監(jiān)督由于其天生的及時(shí)快捷、廣泛便利、直接性、零距離、抗干擾性強(qiáng)、立體直觀、生動(dòng)形象等要素存在，可以在第一時(shí)間主動(dòng)地、前沿地對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督，如果不能及時(shí)發(fā)聲，則必然導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)主體降低對(duì)其工作的評(píng)價(jià)，這顯然是任何一個(gè)新聞工作者都不愿看到的結(jié)果。甚至在有些輿論監(jiān)督過(guò)程中，新聞媒體為其他法定監(jiān)督主體及時(shí)提供了信息和線索，為其他監(jiān)督主體及時(shí)啟動(dòng)調(diào)查程序和強(qiáng)制措施爭(zhēng)取了有效的時(shí)間。

(二)擴(kuò)大知情范圍，有利于強(qiáng)化黨員自律意識(shí)

在社會(huì)信息化的今天，社會(huì)群眾可以通過(guò)多種渠道獲取自己想要的信息，但是準(zhǔn)確的、權(quán)威的、及時(shí)地獲取方式仍然是新聞媒體。我們知道，社會(huì)公眾無(wú)法在第一時(shí)間知曉權(quán)力運(yùn)作的相關(guān)信息，而唯一能打破這一瓶頸的就是新聞媒體了。輿論監(jiān)督通過(guò)職業(yè)的媒體機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員，專業(yè)進(jìn)行信息收集，必然會(huì)極大地拓展普通公民的信息來(lái)源渠道，而正是基于媒體無(wú)所不在的監(jiān)督作用，我們廣大的黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，始終會(huì)感覺(jué)到自己的一言一行時(shí)時(shí)刻刻處于輿論的監(jiān)督之下，迫使其在靈魂深處牢固樹(shù)立自重、自警、自勵(lì)、自省的黨性修養(yǎng)，使廣大黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部在大起大落面前能保持正確的政治立場(chǎng)，在形形色色誘惑之下能筑牢思想道德防線，恬靜地對(duì)待個(gè)人名利得失，始終以一個(gè)共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)履行自己的職責(zé)，敬畏法律、敬畏人民、敬畏組織、敬畏監(jiān)督。

(三)有利于更好地發(fā)揮輿論監(jiān)督的正向作用

《條例》第34條規(guī)定：“新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性原則，遵守新聞紀(jì)律和職業(yè)道德，把握輿論監(jiān)督的正確導(dǎo)向，注重輿論監(jiān)督的社會(huì)效果?！薄吨腥A人民共和國(guó)保密法》第27條規(guī)定：“報(bào)刊、圖書(shū)、音像制品、電子出版物的編輯、出版、印制、發(fā)行，廣播節(jié)目、電視節(jié)目、電影的制作和播放，互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信網(wǎng)等公共信息網(wǎng)絡(luò)及其他傳媒的信息編輯、發(fā)布，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)保密規(guī)定。”新聞媒體行使輿論監(jiān)督權(quán)時(shí)必須是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和恪守職業(yè)道德的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，當(dāng)然，按照保密法的規(guī)定，泄密是更加不被容許的行為。新聞?shì)浾摫O(jiān)督是屬于一種自上而下的社會(huì)監(jiān)督方式，應(yīng)該更多將目光聚集在高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部及其政治生活上，當(dāng)然這是需要勇氣和相應(yīng)的權(quán)利保障的。我們必須承認(rèn)，雖然我國(guó)對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督管理比較嚴(yán)格和規(guī)范，但是，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，一些新聞媒體為追求所謂的轟動(dòng)效應(yīng)，片面蓄意夸大、斷章取義、歪曲事實(shí)，甚至突破職業(yè)底線，同一些當(dāng)事方聯(lián)手炒作，制造假新聞，混淆視聽(tīng)。這雖然是個(gè)別現(xiàn)象，但同樣嚴(yán)重?fù)p害了新聞媒體應(yīng)有的傳遞信息、監(jiān)督權(quán)力的公信力。此次《條例》在賦予媒體輿論監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，也明確了其應(yīng)盡義務(wù)，可以使新聞媒體真正發(fā)揮激濁揚(yáng)清的正向作用。

(作者系中共黑龍江省委黨校政治學(xué)教研部教授)