文/王爾德

建議國家制定環(huán)境政策費用效益分析的指導文件
——專訪昆山杜克大學環(huán)境研究中心主任張俊杰

文/王爾德

費用效益分析是用于判斷公共政策合理性的一種方法。它以社會福利最大化為出發(fā)點，將政策造成的全部成本和收益貨幣化，然后根據(jù)一定的原則進行權衡，從而選擇出最優(yōu)的決策方案。該方法在19世紀初期首次被提出，最早被應用于鐵路基建、防洪與灌溉的公共投資項目中。

20世紀60年代初期，費用效益分析的基本法則被確定。80年代以來，該方法得到了快速發(fā)展和應用。這主要得益于美國總統(tǒng)行政令多次要求在環(huán)境政策制定時采用費用效益分析，以避免一項政策對經(jīng)濟造成重大不利影響。美國環(huán)保署對多個重大環(huán)境政策(如《清潔空氣法案》)進行過費用效益分析。

“由于中國正處在劇烈變革的經(jīng)濟、社會轉型期，中國環(huán)境政策的制定必須兼顧其他社會和經(jīng)濟目標，為此需要一套基準來權衡環(huán)境質(zhì)量改善的成本與收益，我們可以借鑒發(fā)達國家通常采用的環(huán)境政策費用效益分析方法?！崩ド蕉趴舜髮W環(huán)境研究中心主任張俊杰對本刊強調(diào)。

張俊杰長期從事環(huán)境污染、能源和氣候變化政策的經(jīng)濟學分析，對環(huán)境政策的費效分析研究有著深刻的認識。他指出，從20世紀80年代初開始，我國相繼開展了環(huán)境污染損失評估、環(huán)境質(zhì)量改善效益評價等與費用效益分析緊密相關的研究，但從整體來看我國環(huán)境政策的費用效益分析尚處于探索階段，還沒有形成規(guī)范化的分析制度。為此，建議國務院頒布環(huán)境政策費用效益分析的指導意見。

環(huán)境政策費用效益分析的7個步驟

《中國環(huán)境管理》：一個完整的環(huán)境政策費用效益分析包括哪些步驟？

張俊杰：通常包括7個步驟。首先，界定分析的政策或者項目，并考慮其他可能的備擇方案。這一步驟對整個分析起關鍵的奠基作用。例如，在美國環(huán)保署對《清潔空氣法案》的三次分析中，明確針對《清潔空氣法案》下實施的政策，并不包括應對氣候變化的政策，而對照情景則采用沒有《清潔空氣法案》所對應的情景。

其次，界定政策分析的對象，即要考慮哪些群體的費用和效益。在空間上，需要界定哪些地理范圍內(nèi)的群體是分析對象。一般以國家為單位，但在不同的政策情景下也可能縮小至某個地區(qū)或者擴大到幾個國家甚至世界范圍。在時間上，需要確定分析的時間跨度，對于短期污染治理，分析的期限三五年比較合適甚至可以更短，而長期的氣候變化政策，則一般采用五十年、甚至一百年的時間跨度進行分析。

第三，界定和估算相關費用和效益。分為兩個層次：首先是確定哪些費用、哪些效益應該納入核算范圍。例如，在空氣污染的費用效益分析中，涉及到的費用可能有工廠減排的費用、汽車尾氣排放標準提高帶來的成本等;效益包括醫(yī)院就診人次的下降，死亡率的下降，通勤時間的下降等。在清楚界定范圍的基礎上，第二個層次是針對每一項具體的費用和效益進行估算。包括政策直接和間接造成的費用和收益。

例如，美國清潔電力計劃的很大一部分收益來自政策帶來的其他非溫室氣體減排相關的收益。一方面，考慮這些共生效益對于項目的分析至關重要，甚至可能帶來決定性影響;另一方面，需要保證分析本身在經(jīng)費允許的范圍內(nèi)，并避免費用效益的雙重核算問題。

第四，將費用和效益貨幣化并且折合為現(xiàn)值。為了方便比較，一般將所有的費用和效益都折合成貨幣形式。考慮到通貨膨脹率，通常使用某一年作為基年，并用該年的貨幣價值進行衡量。費用本身大多就是以貨幣形式存在，比如燃煤過程中使用脫硫技術需要多少資金投入。但是收益很多時候都并非直接以貨幣形式存在，比如死亡率下降多少，因此需要一些工具將這些影響貨幣化。最常用的一個概念是統(tǒng)計意義上的生命價值；其他的貨幣化方法也有相應的學術研究作為支撐，比如可以將通勤時間的減少乘以時間價值算出相應的貨幣收益。最后，由于費用和效益發(fā)生的時間往往不一致，需要將所有的費用效益貼現(xiàn)到當下以進行比較。貼現(xiàn)率的選擇至關重要，這也一直是環(huán)境經(jīng)濟學探討的重要內(nèi)容之一。

第五，費用和效益的加總以及比較。社會的成本和收益是個人成本和收益的直接加總。通常對在分析中對涉及到的每一個人賦予相同的權重，但是在某些分析中也可以考慮在加總過程中給予低收入人群更高的權重，以最大化社會總效用。對于單個政策的分析，一般以貼現(xiàn)后的貨幣效益大于貨幣費用為決策依據(jù)，如涉及到多個政策，則優(yōu)先采用貼現(xiàn)凈貨幣效益最大的項目。

值得注意的是，費用效益分析不應該成為政策分析的全部依據(jù)，根據(jù)具體情況的不同，還可以考慮用達到相同目標的費用最小化，或者相同金額對應的效益最大化進行決策，如在預算約束下選擇能最大程度上降低死亡風險的政策。

第六，風險和不確定性分析。風險和不確定性貫穿費用效益分析的全過程，不管是范圍的界定還是參數(shù)的估計，都存在較大的自主性，需要進行敏感性分析。

以提高工廠排放標準的政策為例，首先對于在政策情景和非政策情景下的污染量的估計就存在不確定性。如果是采用基于污染量的控制限額，不確定性相對較小；如果是采用污染稅，則對污染量的估計相對較難。在排放量變化的基礎上，基于大氣污染物擴散模型進行的模擬往往需要許多假設，在分析時除了點估計值以外，最好同時提供最高和最低估計或者置信區(qū)間。將污染物的分布變化轉化為健康影響，然后再貨幣化，需要以往研究估計的參數(shù)值。如果有多個適用的參考研究，可以計算健康影響的下限和上限。受人類認知水平的制約，對于一些風險和不確定性的估計十分困難，比如氣候變化可能帶來的極端災難的概率估計。此外， 對風險的認識跟時間跨度有關。對霧霾短期引起的呼吸道疾病就醫(yī)人數(shù)的估計可能較為準確，但是對長期霧霾可能引起的癌癥發(fā)病率的增加的估計相應地不確定性就高很多。

最后，分群體影響分析，即公平性分析。在很多情況下，費用效益對于不同群體的影響是不一樣的。例如中國治理霧霾的政策，其受益方主要是城市居民，而對遠離城市的農(nóng)村收益較小。政策公平與否不僅取決于收益是否均衡，還取決于政策成本的負擔如何分配。比如在治霾政策中，如果受益方同時承擔政策絕大部分的成本，則相對公平，政策實行的阻力也相對較小。分群體影響分析并不是傳統(tǒng)費用效益分析的重點，但是近年來受到越來越多的重視，被作為費用效益分析的重要補充。在條件允許的情況下， 如果能對不同群體承擔的費用和效益加以區(qū)別，更能提高政策的可行性，確保弱勢群體的利益沒有受到損害，從而促進社會公平。

值得一提的是，并非所有的項目都需要依據(jù)以上步驟進行費用效益分析，尤其是在時間緊迫的情況下。

美國《清潔空氣法案》的分析案例

《中國環(huán)境管理》：你能否以美國的《清潔空氣法案》為例，介紹一下美國是如何做環(huán)境政策的費用效益分析的？

張俊杰：《清潔空氣法案》1990年修正案第812 條要求美國環(huán)保署研究法案對公共健康、經(jīng)濟以及環(huán)境的影響。研究的主要目的為判斷清潔空氣所帶來的健康以及環(huán)境效益是否大于工業(yè)、納稅人和消費者需承擔的成本。

為此，美國環(huán)保署進行了三次費用效益分析，包括：1970年到 1990 年的回顧性分析，1990年到2010年的第一次前瞻性分析，以及 1990年至2020年的第二次前瞻性分析。三次報告均表明《清潔空氣法案》所帶來的公共健康和環(huán)境效益遠大于成本。這些報告為決策者和公眾提供了關于該法案全面、及時、公正的信息。

其中，相較于前瞻性分析，回顧性分析所需要的假設和估算較少，其爭論主要來自于如何將政策對社會環(huán)境的影響進行貨幣化。

這種爭論在20世紀90年代尤其普遍，因此產(chǎn)生了大量的相關文獻。1997年公布的費用效益分析是通過比較法案前后的經(jīng)濟、健康以及環(huán)境結果的差異得出的。其中分為兩種情景討論：政策情景和對照情景。政策情景的分析建立在歷史數(shù)據(jù)上，反映在《清潔空氣法案》推出之后的現(xiàn)實情景。對照情景則假設空氣污染防治控制法案停留在1970年政策頒布前的狀態(tài)，并以此為前提進行模擬。兩種情景的差值是這次分析報告的主要估值基礎。

相較于費用，效益的估算要復雜得多。首先，需要得到排放量減少程度的數(shù)據(jù)。1990年的空氣污染物排放量大大低于對照情景下的估值。相較于對照情景，政策實施后空氣污染物的排放量有不同程度的下降。例如，二氧化硫排放量下降40%，揮發(fā)性有機化合物45%，一氧化碳50%，主要顆粒物75%，鉛99%。

其次，計算排放量減少所帶來的空氣質(zhì)量效益。這是由于考慮到排放量和空氣質(zhì)量之間存在的非直線關系和地區(qū)差異，并不能依靠簡單對應關系將排放量轉化為空氣質(zhì)量變化。由于排放量的減少，在全國水平基礎上臭氧濃度較對照情景降低了15%，顆粒物(如PM10和PM2.5)排放減少了45%，在部分地區(qū)硫和氮的沉積也大幅降低。光散射污染物(如硝酸鹽和硫酸鹽)濃度的降低導致整個東部地區(qū)和西南部城市能見度明顯改善。這些空氣污染物濃度的降低帶來了一系列顯著的人體健康、福利和生態(tài)效益。所以，下一步是從科學文獻中找到將每種污染物轉化成健康影響的方法，如不同污染物濃度下降對應發(fā)病率或死亡率的下降。根據(jù)空氣質(zhì)量的差值和科學文獻中污染物和健康的關系，來估算各類污染物減少所帶來的健康效益，最后再將健康效益量化。

在上述回溯性分析的基礎上，前瞻性分析報告提供了當前和預期未來清潔空氣監(jiān)管計劃的全面費用效益分析。第一次報告結果顯示，1990年到2010年期間《清潔空氣法案》的總效益約為690億美元，費用約為180億美元，效益與直接合規(guī)成本的比率為四比一。其凈效益的90%置信區(qū)間為負200億美元到正1.4萬億美元，意味著負收益的概率很小。第二次報告則估計《清潔空氣法案》的平均收益超過成本30倍，是一項對社會非常有利的投資。

大體上，兩次分析報告步驟非常相似，但第二次前瞻性分析彌補了前者很多效益無法量化的不足，提供了大量的補充性分析，例如針對空氣毒素控制和生態(tài)效應的案例研究。

兩次前瞻性費用效益分析都大致分為六大步來進行：一是排放量預估，二是直接成本估算，三是空氣質(zhì)量模型，四是健康與環(huán)境影響估算，五是經(jīng)濟估值，六是結果整合與不確定性表征。

中國環(huán)境政策費用效益分析的挑戰(zhàn)和對策

《中國環(huán)境管理》：在中國推行環(huán)境政策的費用效益分析，有哪些挑戰(zhàn)？

張俊杰：我們認為這一挑戰(zhàn)至少體現(xiàn)在以下四個方面。

首先，數(shù)據(jù)有限。數(shù)據(jù)透明度低，公開可使用的數(shù)據(jù)有限。中國的數(shù)據(jù)收集和發(fā)布也不夠規(guī)范，缺少權威性的數(shù)據(jù)公布和儲存平臺。這極大制約了對相關費用和效益的科學實證研究，使得政策評估結果的可信度降低。

其次，人員有限。環(huán)境經(jīng)濟學作為交叉學科在中國還處于發(fā)展初期，不管在政策部門還是研究機構都缺乏這一領域的從業(yè)人員和專業(yè)培訓。

第三，經(jīng)驗有限。中國環(huán)保法規(guī)的農(nóng)業(yè)和生態(tài)影響對效益分析的影響較大，而西方國家的應用一般以健康影響為估值主體。因此，在這一方面，中國可借鑒的國外經(jīng)驗有限，需要建立符合我國國情的模型。

另外，由于費用效益分析需要大量的基礎數(shù)據(jù)和假設支持，前期的基礎性研究是非常必要的。例如，對空氣污染的健康影響分析中， 需要的重要參數(shù)往往是取自以往的流行病學研究文獻，其應用會受到地理環(huán)境因素限制。在高濃度情況下的污染物濃度減少可能帶來的收益很可能與低濃度情形下不同。這就需要有基于中國不同地域條件的研究結果作為經(jīng)驗積累。

第四，時間有限。對于比較復雜的環(huán)境政策，進行一個完整的費用效益分析往往需要幾年時間。其中包括數(shù)據(jù)調(diào)研、模型計算、政策制定、社會聽證、政策試行、政策推廣等。由于政府人員的更換，要獲得持續(xù)的政府支持，完成全部分析，并能對政策制定產(chǎn)生實際影響可能會遇到多方面的障礙。當下中國的環(huán)境形勢嚴峻，這對政策的制定和實施造成了極大的社會壓力。

在這種情況下，決策者既要保證政策的科學性，避免急功急利，又要維持公眾對政府施政能力的信息，減少政策發(fā)布的不確定性。這不僅對費用效益分析的實踐是個挑戰(zhàn)，也對政府的公關能力是個挑戰(zhàn)。

《中國環(huán)境管理》：對中國構建環(huán)境政策的費用效益分析，你有何建議？

張俊杰：第一，頒布指導意見，制定統(tǒng)一的分析標準。為了提高政策分析的可比性，指導意見既要規(guī)定什么項目需要進行費用效益分析，也要規(guī)定分析要按照什么步驟、每一步需要注意的事項以及關鍵參數(shù)的選取。為保證不同部門之間分析的可比性并避免利益沖突，最好由國務院頒布統(tǒng)一的指導意見，各部委可以在此基礎上制定更加詳細的參考細則。全國性的指導意見應主要界定分析范圍和核心原則，避免設定過多過細的具體要求，否則將限制分析人員采用最合適的分析方法和參數(shù)的靈活性。

第二，完善信息收集、儲存和分享機制。費用效益分析對于數(shù)據(jù)質(zhì)量有較高要求， 因此需要完善現(xiàn)有的數(shù)據(jù)收集、儲存和分享機制。在數(shù)據(jù)收集中，規(guī)范數(shù)據(jù)格式可以節(jié)省大量后期處理分析的成本;在數(shù)據(jù)儲存上，在條件允許的情況下盡可能保存歷史數(shù)據(jù)和細分數(shù)據(jù)，將極大地提高研究分析中參數(shù)估計的準確性;在數(shù)據(jù)分享上，可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，將不涉密和不涉及個人隱私的數(shù)據(jù)以方便下載和軟件處理的數(shù)據(jù)格式對公眾發(fā)布，對于較為敏感的數(shù)據(jù)提供便捷的申請渠道。

第三，公開透明，提高分析的中立性和可信度。公開透明是費用效益分析的核心原則。由于費用效益分析結果受到范圍界定、方法選取、參數(shù)選擇等多方面的影響，在費用效益的分項估算中應詳細記錄所選擇的模型和參數(shù)依據(jù)，以便專家評審委員會和其他研究者對分析的合理性進行評估。對于較為重大的項目，可以考慮采用多個研究團隊進行獨立分析，然后進行綜合決策。如果同時進行多個費用效益分析并不可行，可以由獨立的專家評審委員會對費用效益分析報告進行評審，通過以后再作為政策制定的參考依據(jù)。

第四，開展能力建設，進行環(huán)境政策費用效益分析的試點研究。我國環(huán)境政策制定過程中尚未進行過系統(tǒng)性的費用效益分析，政策部門和研究機構都缺乏這一領域的專業(yè)人員，因此亟需加強組織機構和人才隊伍建設，鼓勵成立環(huán)境政策費用效益分析的決策支持機構和第三方評估機構。

為了更好地在環(huán)保法律、法規(guī)、規(guī)劃、標準、政策、措施的制定過程中引入費用效益分析作為決策輔助工具，我們也建議在一些環(huán)境政策領域先期開展試點研究。在小規(guī)模的政策評估試點的基礎上，歸納出適合中國國情特點的費用效益分析方法學，然后再推廣到不同區(qū)域、行業(yè)、政策對象。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.020