馬 永

(中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510610)

新形勢(shì)下水土保持方案報(bào)告制度的思考

馬 永

(中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510610)

水土保持方案；行政許可；新形勢(shì)

自國(guó)務(wù)院開(kāi)展行政審批改革以來(lái)，中央及省級(jí)水行政主管部門下放了部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收權(quán)限，隨著權(quán)力與責(zé)任的下放，國(guó)家應(yīng)給予地方相對(duì)應(yīng)的技術(shù)、資金支持。水土保持方案作為行政許可事項(xiàng)的載體，主要功能是界定和載明許可的內(nèi)容；主體設(shè)計(jì)的水土保持章節(jié)或?qū)Ｕ略O(shè)計(jì)，是對(duì)水土保持措施類型、數(shù)量、斷面尺寸的確定及投資的測(cè)算，應(yīng)據(jù)此進(jìn)行依法管理。應(yīng)建立技術(shù)審查超市，建立可復(fù)議的技術(shù)審查機(jī)制，減少技術(shù)審查壁壘，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的水土保持方案編制服務(wù)市場(chǎng)。

自國(guó)務(wù)院開(kāi)展精簡(jiǎn)行政審批、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高辦事效率的行政審批改革以來(lái)，水土保持方案及水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政審批作為水利部獨(dú)立開(kāi)展的審批事項(xiàng)依法保留。自2015年10月《國(guó)務(wù)院決定第一批清理規(guī)范的國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)目錄》(國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào))發(fā)布以來(lái)，水利部先后出臺(tái)了《水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào)文件 進(jìn)一步做好水土保持方案行政審批工作的通知》(辦水?！?015〕247號(hào))、《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)<生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)>的通知》(辦水?！?016〕65號(hào))、《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的通知》(辦水?！?016〕123號(hào))、《水利部關(guān)于下放部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限的通知》(水保〔2016〕310號(hào))。這些規(guī)范性文件，對(duì)貫徹水土保持法，落實(shí)國(guó)務(wù)院決定，規(guī)范行政審批，做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理做出了具體、明確的規(guī)定，使得地方各級(jí)水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持技術(shù)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持各項(xiàng)工作均有章可循，權(quán)責(zé)清晰。但根據(jù)筆者一段時(shí)期以來(lái)執(zhí)行這些規(guī)范性文件的切身體會(huì)，現(xiàn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案報(bào)告管理制度仍有一些需要改革完善的方面。

1 正確認(rèn)識(shí)水行政主管部門水土保持監(jiān)督管理法定職責(zé)

根據(jù)水土保持法，國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制和審批辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定。根據(jù)《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部5號(hào)令)：水行政主管部門對(duì)水土保持方案實(shí)行分級(jí)審批制度；中央審批立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和限額以上技術(shù)改造項(xiàng)目的水土保持方案，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門審批；地方審批立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和限額以下技術(shù)改造項(xiàng)目的水土保持方案，由相應(yīng)級(jí)別的水行政主管部門審批。此規(guī)定可簡(jiǎn)單理解為水行政主管部門審批同級(jí)部門立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案。水土保持設(shè)施驗(yàn)收審批權(quán)限與方案審批權(quán)限一致。依據(jù)水利部水保〔2016〕310號(hào)文，國(guó)家下放了部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收權(quán)限，下放意味著權(quán)力轉(zhuǎn)移，下放后相對(duì)應(yīng)的審批權(quán)力及后果由承接部門負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)仍應(yīng)引起注意：

一是依法履職層面下放不等于無(wú)責(zé)。水利部5號(hào)令是行政規(guī)章，水?！?016〕310號(hào)文是規(guī)范性文件，規(guī)章效力大于規(guī)范性文件，也就是說(shuō)在行政管理層面，隨著審批權(quán)下放，權(quán)力轉(zhuǎn)移了，責(zé)任相應(yīng)轉(zhuǎn)移，但在法律層面，水保方案審批的法定職責(zé)是同級(jí)水行政主管部門的，在規(guī)章修訂前，同級(jí)水行政主管部門仍應(yīng)承擔(dān)沒(méi)有依法履職的后果。

二是省級(jí)以下水行政主管部門下放水保方案審批及水保設(shè)施驗(yàn)收權(quán)限目前無(wú)法規(guī)依據(jù)。水土保持法規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制和審批辦法，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定；水利部水?！?016〕310號(hào)文下放的是部分應(yīng)當(dāng)由水利部審批水土保持方案項(xiàng)目的審批權(quán)限，沒(méi)有提及更改省級(jí)以下的水土保持方案審批權(quán)限的問(wèn)題，省級(jí)以下的水土保持方案審批權(quán)限仍應(yīng)執(zhí)行同級(jí)立項(xiàng)同級(jí)審批原則，各地自行規(guī)定的審批權(quán)限未經(jīng)水利部同意的，在法律層面實(shí)質(zhì)上屬違規(guī)行為。

三是中央應(yīng)支持和指導(dǎo)地方加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)。下放既是權(quán)力的下放，也是責(zé)任的下放，上級(jí)部門在轉(zhuǎn)移責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)給予下級(jí)部門技術(shù)、資金支持，使地方的審批能力與審批責(zé)任相匹配，這樣才能真正貫徹好中央簡(jiǎn)政放權(quán)的精神實(shí)質(zhì)。

2 理順?biāo)帘３址桨概c主體設(shè)計(jì)的關(guān)系

自實(shí)施水土保持方案審批制度以來(lái)，業(yè)界對(duì)水土保持方案的定位始終存在爭(zhēng)論，水土保持方案是主體設(shè)計(jì)的組成部分，是指導(dǎo)主體設(shè)計(jì)的前置文件，還是評(píng)價(jià)主體設(shè)計(jì)是否滿足水土保持要求的文件？早期的《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》(SL 204—98)，提出了水土保持方案是開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)的重要組成部分，是設(shè)計(jì)和實(shí)施水土保持措施的技術(shù)依據(jù)。從這個(gè)定位角度看，水土保持方案是設(shè)計(jì)文件，并不突出評(píng)價(jià)功能。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和依法治國(guó)的深入推進(jìn)，對(duì)水土保持方案的定位出現(xiàn)了更多爭(zhēng)議：曾大林認(rèn)為應(yīng)深化開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持論證工作[1]；趙永軍認(rèn)為水保方案應(yīng)側(cè)重于防治措施的定位設(shè)計(jì)[2]；孫禮認(rèn)為水保方案編制應(yīng)側(cè)重評(píng)價(jià)[3]。后在《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(GB 50433—2008)中，沒(méi)有再提水土保持方案的定位，但明確工程可行性研究階段(或項(xiàng)目核準(zhǔn)前)必須編報(bào)水土保持方案，并達(dá)到可行性研究深度，工程可行性研究報(bào)告中必須有水土保持章節(jié)，從本條理解，水土保持方案與主體工程可研報(bào)告的水土保持章節(jié)(設(shè)計(jì))是兩個(gè)相互獨(dú)立的部分，水土保持方案是用于載明行政許可的內(nèi)容，水土保持章節(jié)(設(shè)計(jì))是工程主體設(shè)計(jì)的組成部分，但沒(méi)有明確這兩個(gè)部分的關(guān)系。從目前的實(shí)際情況看，因?yàn)閷徟块T不同，水土保持方案由水行政主管部門審批，主體工程可行性研究報(bào)告由投資主管部門審批(發(fā)展和改革部門審批居多)，所以除水利工程外，水土保持方案的內(nèi)容與可行性研究報(bào)告的水土保持章節(jié)內(nèi)容往往不一致[4]。

筆者以為，應(yīng)從設(shè)立行政許可的本質(zhì)來(lái)定位水土保持方案。行政許可的內(nèi)容是國(guó)家一般禁止的活動(dòng)，以一般禁止為前提，以個(gè)別解禁為內(nèi)容。批準(zhǔn)水土保持方案的實(shí)質(zhì)，是對(duì)占用水土資源、破壞水土保持設(shè)施的一種特定許可(解禁)。水土保持方案作為許可事項(xiàng)的載體，主要功能是界定和載明許可的內(nèi)容，應(yīng)包括：①是否同意占用一定的水土資源和水土保持設(shè)施(即是否同意生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的選址、選線)；②占用水土資源和水土保持設(shè)施的數(shù)量和范圍(防治責(zé)任范圍、擾動(dòng)破壞地表的范圍)；③補(bǔ)償和恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)(繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，采取措施并達(dá)到相應(yīng)的防治標(biāo)準(zhǔn))。滿足以上3點(diǎn)，就基本達(dá)到了水土保持方案行政許可審批的需要，也基本涵蓋了水土保持法規(guī)定的“水土保持方案應(yīng)當(dāng)包括水土流失預(yù)防和治理的范圍、目標(biāo)、措施和投資等內(nèi)容”。

而主體設(shè)計(jì)的水土保持章節(jié)或?qū)Ｕ略O(shè)計(jì)，應(yīng)是對(duì)水土保持方案的落實(shí)，包括但不限于水保方案的內(nèi)容，且更多的應(yīng)是對(duì)水土保持措施類型、數(shù)量、斷面尺寸的確定及投資的測(cè)算。

筆者以為，水土保持方案與主體設(shè)計(jì)的關(guān)系，可以簡(jiǎn)單理解為水土保持方案是指導(dǎo)思想，主體設(shè)計(jì)是貫徹措施。從對(duì)口管理來(lái)講，水行政主管部門審批水土保持方案，投資主管部門審批水土保持設(shè)計(jì)(含在工程設(shè)計(jì)內(nèi))；水行政主管部門驗(yàn)收水土保持設(shè)施是對(duì)占用水土資源、破壞水土保持設(shè)施的補(bǔ)償和恢復(fù)結(jié)果的功能鑒定與驗(yàn)收，投資主管部門驗(yàn)收水土保持設(shè)施是對(duì)水土保持工程完成數(shù)量、質(zhì)量、投資的驗(yàn)收。

3 建立可復(fù)議的技術(shù)審查機(jī)制

國(guó)發(fā)〔2015〕58號(hào)文中，保留審批部門現(xiàn)有的水土保持方案技術(shù)評(píng)估、評(píng)審事項(xiàng)。依據(jù)行政許可法第四十五條，依法需要專家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在行政許可的辦理期限內(nèi)。據(jù)此，只要是需要進(jìn)行技術(shù)評(píng)審的水土保持方案，審批時(shí)限并無(wú)一個(gè)明確的規(guī)定，一旦技術(shù)評(píng)審?fù)ǖ牢ㄒ唬纬蓧艛嘈再|(zhì)，則技術(shù)評(píng)審單位的權(quán)限可以無(wú)限放大，因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步是無(wú)止境的。特別是審批權(quán)限下放后，地方往往技術(shù)力量不足，技術(shù)評(píng)審無(wú)規(guī)可循，水土保持方案行與不行由個(gè)別專家說(shuō)了算，而請(qǐng)不請(qǐng)這個(gè)專家則由水行政主管部門決定，這也是早在2008年郭延輔[5]就指出的審查審批工作中存在不和諧的問(wèn)題至今在大部分地方并沒(méi)有好轉(zhuǎn)的根源。更為突出的是，可以通過(guò)技術(shù)審查形成壁壘而保護(hù)相關(guān)團(tuán)體的利益，影響公平競(jìng)爭(zhēng)的水土保持方案編制服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境。

目前，廣東中山、惠州、深圳等地通過(guò)建立技術(shù)審查超市，政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)，隨機(jī)從超市中抽選技術(shù)審查單位開(kāi)展某項(xiàng)技術(shù)評(píng)審工作，基本解決了審查的公平、公正、時(shí)效問(wèn)題，這種做法值得在全國(guó)推廣。由于技術(shù)審查實(shí)質(zhì)上是行政許可的前置，鑒于此，技術(shù)審查結(jié)論應(yīng)當(dāng)與行政許可一樣，建立可復(fù)議機(jī)制才算合理。而真正改革到位，應(yīng)是破除技術(shù)審查機(jī)制，建立健全企業(yè)誠(chéng)信和懲戒機(jī)制，建設(shè)單位自己聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)水土保持方案質(zhì)量把關(guān)，自己對(duì)自己負(fù)責(zé)，自己對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)。

[1] 曾大林.深化開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持論證工作[J].中國(guó)水土保持，2007(11)：11-12.

[2] 趙永軍.近期水土保持方案編制中需注意的幾個(gè)問(wèn)題[C]//中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)規(guī)劃設(shè)計(jì)專業(yè)委員會(huì)2009年年會(huì)暨學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.北京：2009：135-138.

[3] 孫禮.論水土保持方案編制理念的更新[J].中國(guó)水土保持，2008(7)：10-12.

[4] 馬永.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制存在的問(wèn)題及建議[J].中國(guó)水土保持，2014(3)：50-53.

[5] 郭廷輔.淺論水土保持發(fā)展空間[J].中國(guó)水土保持，2008(1)：1-5.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)04-0029-03

馬永(1973—)，男，陜西鎮(zhèn)巴縣人，高級(jí)工程師，長(zhǎng)期從事水土保持規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

2017-01-19