方麗婷

（廣州市白云區(qū)國土資源和規(guī)劃局，廣州 510075）

基于國土資源“一張圖”的應(yīng)用研究

方麗婷

（廣州市白云區(qū)國土資源和規(guī)劃局，廣州 510075）

信息化的不斷深入，使國土資源在信息方面產(chǎn)生了新的變化，比如實行網(wǎng)上審批的電子政務(wù)、數(shù)據(jù)由數(shù)據(jù)中心統(tǒng)一管理、業(yè)務(wù)審批由一張圖輔助進行以及電子行政效能監(jiān)督等。國土資源信息服務(wù)平臺是基于國土資源“一張圖”建立的，它把數(shù)據(jù)匯總、預(yù)警預(yù)測、輔助決策和空間分析都聯(lián)系在一起，從而使“以圖管地、以圖管礦、以圖防災(zāi)”得以實現(xiàn)，這為國土資源的配置和規(guī)劃提供了依據(jù)。

一張圖；國土資源；挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國國土資源管理面臨許多問題，為了進一步推進國土資源的信息化建設(shè)進程，國土資源部采取了許多措施來解決目前所面臨的問題。《國土資源部關(guān)于進一步運用現(xiàn)代科技信息手段規(guī)范和創(chuàng)新管理的指導(dǎo)意見》于2010年6月發(fā)布，它要求人們以全國國土資源“一張圖”、監(jiān)管的綜合平臺和互通的互聯(lián)網(wǎng)為依據(jù)，建立國土資源管理體系，進而以科技和信息手段為支撐，實現(xiàn)高效配置和全程監(jiān)管國土資源。

1 概述

“一張圖”的概念是國家在2009年開展第二次全國土地調(diào)查時提出的。一張圖就是指把通過第二次土地調(diào)查所得遙感影像的圖紙當(dāng)作基礎(chǔ)，將基礎(chǔ)國土資源的地理信息庫整理并加以完善，也就是說通過統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和坐標(biāo)系將各類土地礦產(chǎn)專題圖形數(shù)據(jù)庫疊加一起，將它們分層分類后集中放在同一套數(shù)據(jù)庫內(nèi)。國土資源部信息化建設(shè)總體要求指出：“要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，建用并舉，將國土資源管理用信息化規(guī)范，并且不斷創(chuàng)新”，這使得“一張圖”概念的范圍逐漸變寬。此外，要重視對綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)和各種數(shù)據(jù)的交換。2012年2月國土資源部在全國國土資源信息化會議上指出，三大平臺是指綜合監(jiān)管平臺、電子政務(wù)平理系統(tǒng)和共享服務(wù)平臺。這次會議強化了一張圖的基礎(chǔ)作用，并提出“一張圖”建設(shè)是國土資源管理的基石。

2 國內(nèi)外土地資源的現(xiàn)狀

2.1 國外土地資源的現(xiàn)狀

目前，很多國家的土地資源都非常短缺，如美國和加拿大，其土地資源雖然相對豐富，但是仍然面臨土地資源短缺的問題。對于土地資源信息化的認(rèn)識和管理，西方發(fā)達國家開展得比較早。加拿大在國土資源管理中使用了信息技術(shù)，最近幾十年一直在研究和發(fā)展這種技術(shù)。美國的土地資源管理信息化也是很早就起步的，其對數(shù)字土地資源建設(shè)的投入在世界上處于領(lǐng)先地位。

歐盟空間信息基礎(chǔ)設(shè)施是歐盟啟動的?！耙粡垐D”的完成也就意味著歐盟空間信息基礎(chǔ)設(shè)施的建成，這就建立了詳細的歐盟自然資源賬，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)框架的建立可以用來支持決策和分析資源。新加坡土地管理局整合了土地測繪、房屋產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃、基礎(chǔ)地理、遙感影像等數(shù)據(jù)，形成了綜合土地信息管理查詢系統(tǒng)。土地信息管理查詢系統(tǒng)不僅能夠為公眾提供一站式的土地信息服務(wù)，還方便了政府和公務(wù)人員進行用地信息審批和管理。

2.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

目前，我國國土資源信息化建設(shè)正面臨著嚴(yán)峻的國際和國內(nèi)形勢，因此建設(shè)目標(biāo)必須更加明確。當(dāng)然，我國所面臨的任務(wù)也是非常緊迫的。在進行國土資源信息化建設(shè)時，必須把重點任務(wù)標(biāo)出來，在統(tǒng)籌和發(fā)展過程中不斷推進。

最近幾年，國土資源“一張圖”的建設(shè)工作取得了顯著的成就。第一，針對土地的利用現(xiàn)狀，全國所有縣都建立了矢量和柵格數(shù)據(jù)庫；第二，全國所有縣的基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫在依法批準(zhǔn)的基本農(nóng)田范圍的基礎(chǔ)上形成；第三，通過采集多源數(shù)據(jù)，最新遙感影像數(shù)據(jù)庫得以建成，它的面積覆蓋全國。我國目前已經(jīng)建立了年度利用快速變更維護新機制和全國國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”，建成的地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害等級數(shù)據(jù)庫覆蓋全國的不同比例尺和區(qū)域地質(zhì)。

我國的國土資源綜合監(jiān)管平臺集聚集信息、動態(tài)監(jiān)測、在線分析和輔助決策等功能于一體，是國土資源部把“一張圖”當(dāng)作基礎(chǔ)而建成的。部分省市已經(jīng)開始“一張圖”綜合監(jiān)管平臺的試點工作，其框架也都基本形成。

國土資源綜合監(jiān)管平臺中的部分業(yè)務(wù)在浙江省已經(jīng)完成，并且整個平臺的建設(shè)工作也會以最快的速度完成。天津市在“第二次全國土地調(diào)查”形成的基本農(nóng)田的調(diào)查、土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查和權(quán)屬這三個數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，把影像圖、土地利用的總體規(guī)劃圖、地形圖、基本農(nóng)田圖和區(qū)片價這五張圖集合在一起，這樣國土資源一張圖的底圖就形成了。要想形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)平臺，就要按照“五統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)把土地和房產(chǎn)等數(shù)據(jù)進行入庫。遙感監(jiān)測系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)的地面巡查系統(tǒng)由內(nèi)外網(wǎng)交互支持，全市域土地的變化情況都能夠被它及時發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控，要想實現(xiàn)業(yè)務(wù)的全覆蓋，就要把一張圖上的所有業(yè)務(wù)都涵蓋在它的范圍之內(nèi)。

在國土資源綜合監(jiān)管平臺的建設(shè)上，國內(nèi)學(xué)者也做了大量研究?！盎谕恋貓?zhí)法監(jiān)察管理系統(tǒng)的設(shè)計與研究”是由易映輝和李友豐等人設(shè)計的，使土地執(zhí)法的發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)等過程的一站式管理通過該系統(tǒng)得以實現(xiàn)。此外，該系統(tǒng)的建立能夠提高土地執(zhí)法監(jiān)察的信息化水平。“基于嵌入式的土地移動執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)”是由吳長彬和孫在宏等人提出的，該系統(tǒng)提出把手機當(dāng)作嵌入式的終端，利用手機發(fā)布服務(wù)器地圖，從而形成土地移動執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)，實時、動態(tài)、方便、快捷地采集和傳輸信息，而且能夠?qū)⒀膊榈慕Y(jié)果和過程進行在線監(jiān)控。“江寧區(qū)國土資源一張圖工程業(yè)務(wù)審批平臺的設(shè)計與實現(xiàn)”由張愛明和趙建崇提出，對于國土資源“一張圖”管理中的有關(guān)業(yè)務(wù)審批、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的軟件平臺都具有非常大的參考價值。

省市各級政府對國土資源的考核指標(biāo)主要有：耕地總面積、建設(shè)用地的新增面積、違法的用地面積、土地在各年度的應(yīng)用面積和用地來源情況、巡查地質(zhì)災(zāi)害情況、耕地補充情況、重大民生項目供地情況保障等。市縣兩級政府應(yīng)更多將注意力集中到解決具體問題上，全面了解本地土地情況的展示平臺就是“一張圖”。通過它，人們可以了解全年供地位置，根據(jù)區(qū)片來分析土地的熱度。它能夠清晰展示地價信息，也能夠展示土地的開發(fā)以及利用情況，甚至是土地規(guī)劃情況。

3 “一張圖”建設(shè)的內(nèi)容

作為國土資源核心數(shù)據(jù)庫的“一張圖”，不僅要包括第二次全國土地調(diào)查、耕地保護、利用、防治地質(zhì)災(zāi)害、規(guī)劃礦產(chǎn)資源等成果，還要對內(nèi)實現(xiàn)國土資源的共享和監(jiān)管，對外要將信息資源轉(zhuǎn)化成信息服務(wù)產(chǎn)品，把服務(wù)范圍最大限度地延伸。一張圖可以應(yīng)用到以下方面：

3.1 用“一張圖”管理土地資源

把土地利用現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫當(dāng)作核心，包括農(nóng)村集體登記發(fā)證的土地確權(quán)、基本農(nóng)田土地復(fù)墾規(guī)劃開發(fā)整理、分等定級農(nóng)用地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。通過與DEM數(shù)據(jù)結(jié)合、數(shù)據(jù)庫在不同時段的影像，通過地表情況的立體顯示、土地開發(fā)整理項目數(shù)據(jù)庫在日常土地管理工作中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過建設(shè)項目用地和土地供應(yīng)備案等管理數(shù)據(jù)，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測土地，做到“批、供、用、補、查”，對土地市場全過程監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化和梳理各個業(yè)務(wù)流程之間的關(guān)系，在各類案卷上建立其相互依賴的關(guān)系。要想及時反映土地權(quán)屬和用途的變化，就要充分利用GIS的空間分析能力，把各個要素更加清晰地顯示在一張圖上。

3.2 用“一張圖”管理礦產(chǎn)資源

采礦權(quán)和探礦權(quán)數(shù)據(jù)是在礦產(chǎn)資源管理過程中形成的，把空間地質(zhì)圖數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃礦產(chǎn)資源的數(shù)據(jù)庫和“三查”數(shù)據(jù)庫作為基礎(chǔ)，并將其結(jié)合在一。在選擇其他數(shù)據(jù)時，要根據(jù)工作實際情況進行選擇，例如，要將地質(zhì)勘查程度數(shù)據(jù)庫、礦產(chǎn)分布數(shù)據(jù)庫、DEM數(shù)據(jù)和DOM數(shù)據(jù)庫以及農(nóng)田的基本數(shù)據(jù)庫等結(jié)合起來，進行應(yīng)用和分析，從而使礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管、審批、查詢和分析的管理與服務(wù)趨于一體化，全面掌握礦業(yè)權(quán)審批和發(fā)證情況，使礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序規(guī)范化[1]。

3.3 用“一張圖”防治災(zāi)害

用“一張圖”防治災(zāi)害時，人們可以把礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、地質(zhì)圖空間數(shù)據(jù)庫、地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查數(shù)據(jù)庫、各類礦山環(huán)境數(shù)據(jù)庫、環(huán)境地質(zhì)數(shù)據(jù)庫當(dāng)作基礎(chǔ)。在選擇其他數(shù)據(jù)時，要根據(jù)工作實際情況的變化進行選擇，例如，可以將防治地質(zhì)災(zāi)害規(guī)劃、保護和治理礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃、DEM數(shù)據(jù)和DOM數(shù)據(jù)庫和天氣預(yù)報數(shù)據(jù)結(jié)合起來，進行分析和應(yīng)用，從而使計算機分析、評價和預(yù)測地質(zhì)災(zāi)害變成可能。通過對監(jiān)測點的災(zāi)害評價數(shù)據(jù)庫進行分析，數(shù)據(jù)應(yīng)用和管理的支持系統(tǒng)也就形成。為了實現(xiàn)對地區(qū)的典型地質(zhì)災(zāi)害的準(zhǔn)確監(jiān)測和預(yù)告，就要把已存在的數(shù)據(jù)和與相關(guān)數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，利用系統(tǒng)生成的分析和預(yù)警數(shù)據(jù)，發(fā)布災(zāi)害信息分析處理的結(jié)果。例如，發(fā)布到各個門戶網(wǎng)站，把地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警信息向社會公眾發(fā)布，通報地質(zhì)災(zāi)害情況，從而使突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害的應(yīng)急處理能力全面提高[2]。

4 “一張圖”在國土資源管理中的應(yīng)用

“一張圖”依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和計算機硬件，把各類專題數(shù)據(jù)，如國土資源中的土地資源、礦產(chǎn)資源和地質(zhì)災(zāi)害當(dāng)作基礎(chǔ)，GIS共享服務(wù)平臺當(dāng)作支撐。它的主線是數(shù)據(jù)的應(yīng)用發(fā)布和核心數(shù)據(jù)庫管理，而它是資源共享的應(yīng)用服務(wù)體系，是由標(biāo)準(zhǔn)的信息化規(guī)范體系和交換的數(shù)據(jù)體系結(jié)合而形成的。為了重新包裝整個系統(tǒng)的地理信息服務(wù)、統(tǒng)計分析和屬性查詢、發(fā)布專題圖件等服務(wù)，人們就要建立地政、礦政、測政、地質(zhì)災(zāi)害四維一體化國土資源數(shù)據(jù)中心，為各級政府的日常國土資源管理工作提供強大的數(shù)據(jù)和服務(wù)支撐。例如，對于商品房登記發(fā)證流程來說，可以用第二次全國土地調(diào)查的數(shù)據(jù)展示土地登記業(yè)務(wù)，并通過圖形聯(lián)動來實現(xiàn)：將宗地的基本信息錄入，由系統(tǒng)通過分?jǐn)傁禂?shù)自動計算出分?jǐn)偯娣e，并生成相應(yīng)的樓道表信息；將所需的記錄通過權(quán)利人、土地座落以及地籍號等條件調(diào)出。同時，人們也可以將具體的地塊通過統(tǒng)一的宗地代碼直接定位，方便他人查看詳細信息，將這塊地的權(quán)屬狀況、地理位置，甚至是四至關(guān)系都清晰地展現(xiàn)[3]。

5 “一張圖”的趨勢和發(fā)展方向

5.1 將各類數(shù)據(jù)集中管理和整合

由于涉及到國土資源數(shù)據(jù)專題的種類非常多、分布的范圍也非常廣泛，再加上各類數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，擁有相對獨立且分散的管理平臺，因此人們就要加快建成大整合、高集中、全共享的土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)防災(zāi)類數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理平臺。在進行第二次土地調(diào)查的數(shù)據(jù)分析時，人們基本上遵循了國家建庫標(biāo)準(zhǔn)、坐標(biāo)系和明確規(guī)范的圖層屬性結(jié)構(gòu)文本，所以可以先完成土地利用、基本農(nóng)田、土地確權(quán)登記等數(shù)據(jù)整合工作。

5.2 探索建設(shè)管理數(shù)據(jù)實時共享機制

業(yè)務(wù)審批產(chǎn)生了大量管理數(shù)據(jù)，如建設(shè)用地紅線、采礦權(quán)登記、探礦權(quán)登記等，要想深化對“一張圖”的應(yīng)用和研究，就要建設(shè)數(shù)據(jù)共享服務(wù)平臺，建立實時共享審批數(shù)據(jù)交換機制。要想提取審批信息，如建設(shè)用地、采礦權(quán)、探礦權(quán)等，就直接從已審批的案卷中提取并生成交換文件，要想實時共享幾類審批數(shù)據(jù)，就要以FTP的形式統(tǒng)一市縣局下載交換文件的方式[4]。

5.3 建設(shè)省、市、縣三級數(shù)據(jù)庫目錄，形成信息共享機制

雖然各級數(shù)據(jù)中心都實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集中管理，但是各級數(shù)據(jù)的共享程度仍然非常低，如重復(fù)建設(shè)數(shù)據(jù)路、數(shù)據(jù)管理不一致、難以獲取數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)的共建共享將會因為這些問題得不到解決而受到制約。只有建立省、市、縣三級數(shù)據(jù)庫目錄，將各級數(shù)據(jù)庫目錄的原數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進行詳細定義，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度共享，這有利于最大限度地減少數(shù)據(jù)庫重復(fù)的整合工作，實現(xiàn)資源的共享。

5.4 探索建立和完善以“一張圖”為基礎(chǔ)的綜合監(jiān)管平臺

要想做到科學(xué)有效的配置土地資源，那么在國土資源管理的方方面面，甚至是每一宗土地的審批和監(jiān)管，都要做到對各個環(huán)節(jié)嚴(yán)密的監(jiān)管。大量的管理數(shù)據(jù)會伴隨“一張圖”的不斷深化應(yīng)用而產(chǎn)生，而這些管理數(shù)據(jù)對管理和檢查土地資源非常重要。只有首先對系統(tǒng)的功能進行梳理，并且調(diào)研需求情況，才能建好綜合監(jiān)管平臺，并且建設(shè)的綜合監(jiān)管平臺要適應(yīng)國土監(jiān)管業(yè)務(wù)的需要。

6 結(jié)語

通過對“一張圖”的深化和應(yīng)用，國土資源部門的辦事效率和行政審批都得到了提高，業(yè)務(wù)辦理人員的負擔(dān)也相應(yīng)減輕。同時，它也減小了行政審批的風(fēng)險，所以人們說對“一張圖”的深化和應(yīng)用是一次“效能革命”。當(dāng)然，它既然是一場革命，肯定就會推陳出新。因此，人們在關(guān)心自己的需求和科學(xué)開發(fā)系統(tǒng)的同時，可以通過制度強力推廣“一張圖”的應(yīng)用。

1 秦慶偉.基于國土資源“一張圖”的應(yīng)用研究[J].中國西技，2015，（3）：30-32.

2 畢 曼.國土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設(shè)研究[D].西安：長安大學(xué)，2013.

3 劉西濱，蔣志欣.國土資源“一張圖”基礎(chǔ)服務(wù)平臺研究與應(yīng)用[J].浙江國土資源，2014，（8）：45-46.

4 高占普，李鐵鋼.淺談“一張圖”建設(shè)意義及思路[J].國土資源，2012，（10）：47.

Research on the Application of "One Map" Based on Land Resources

Fang Liting
(Guangzhou Baiyun District Land Resources and Planning Bureau, Guangzhou 510075, China)

The development of information, the Ministry of land and resources has had the new change in terms of information, such as the implementation of e-government, online approval, unified management of data by the data center business approval, by a map aided and electronic administrative efficiency supervision. Land resources information service platform is based on the "one map" of land resources is established, he put the data collection, early warning and forecasting,decision making and spatial analysis together, so that "managing, managing of mine, to disaster prevention can be achieved,which provides a basis for the allocation of land resources and planning.

a map; land resources; challenge

P208

A

1008-9500(2017)05-0086-04

2017-03-18

方麗婷（1984-），女，廣東廣州人，碩士研究生，研究方向：基于“一張圖”管理模式的國土規(guī)劃數(shù)據(jù)中心建設(shè)。