范大平，胡偉偉

（安徽深藍(lán)律師事務(wù)所，安徽 蕪湖 241000）

論涉大氣污染源企業(yè)的法律風(fēng)險與應(yīng)對策略

范大平，胡偉偉

（安徽深藍(lán)律師事務(wù)所，安徽 蕪湖 241000）

隨著我國法律制度的不斷完善，以及公眾對大氣質(zhì)量和環(huán)境污染問題的日益關(guān)注，對涉大氣污染源企業(yè)的法律監(jiān)管和社會監(jiān)督也愈發(fā)嚴(yán)格。國家對大氣污染企業(yè)查處的力度明顯增加。涉大氣污染源企業(yè)面臨環(huán)境污染侵權(quán)民事賠償、行政處罰、刑事犯罪等風(fēng)險。企業(yè)作為市場主體，想要在競爭愈來愈激烈的市場中立于不敗之地，就要正視自身所面臨的法律風(fēng)險，建立完善的法律風(fēng)險防控體系，嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，利用法律和政策為企業(yè)服務(wù)。

大氣污染；企業(yè)法律風(fēng)險；應(yīng)對策略

1 涉大氣污染源企業(yè)面臨的新形勢

1.1 大氣污染防治的法律機(jī)制日甄完善

大氣污染問題已經(jīng)成為今后一個時期制約我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。因?yàn)閲?yán)重的大氣污染問題，我國對境外投資者的吸引力日趨下滑，也導(dǎo)致入境游客數(shù)量下滑。此外，日趨嚴(yán)峻的大氣污染問題，也極大影響了居民的日常生活。因此，國家正從法律層面下決心治理大氣污染問題。

2013年9月，國務(wù)院制定和發(fā)布了《大氣污染防治行動計(jì)劃》，明確了改善大氣質(zhì)量指標(biāo)：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)微顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)微顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。2015年1月1日修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施。2015年8月29日，《中華人民共和國大氣污染防治法》由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議修訂通過。修訂后的《大氣污染防治法》加強(qiáng)了對大氣污染防治的監(jiān)督管理，明確規(guī)定了不同大氣污染源防治的具體措施，明確規(guī)定由國

家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，對大氣污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同控制目標(biāo)。2016年5月25日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，明確要求依法審理大氣污染防治相關(guān)案件，切實(shí)維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)益。

早在《大氣污染防治法》修訂之前，我國部分地區(qū)已經(jīng)在探索和實(shí)踐大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，逐步完善了部門之間、區(qū)域之間的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。各省市相繼制訂了《大氣污染防治條例》等地方性法規(guī)，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提供了地方立法保障，環(huán)境保護(hù)部也正在編制大氣污染源清單，為大氣污染防治提供科學(xué)技術(shù)支持。

1.2 公眾對大氣污染防治的參與度提高

2011年10月，嚴(yán)重的灰霾天氣在北京頻發(fā)，美國大使館公布的PM2.5數(shù)據(jù)被廣泛關(guān)注，大氣環(huán)境化學(xué)專業(yè)術(shù)語PM2.5進(jìn)入公眾視野，其危害逐漸為公眾熟知，媒體、學(xué)者和普通民眾都呼吁環(huán)保部門公布監(jiān)測結(jié)果。隨著公眾呼聲的增強(qiáng), 政府部門做出了積極回應(yīng)。環(huán)境保護(hù)部公布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次修訂稿），舉辦記者發(fā)布會，直面公眾質(zhì)疑的問題，并在2011年底的環(huán)境保護(hù)工作大會上公布了監(jiān)測時間表。2012年1月21日，北京市官方首次發(fā)布PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)，廣州、南京等地也相繼發(fā)布了PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)。公眾參與推動了PM2.5的環(huán)境管理進(jìn)程，對大氣污染防治具有積極意義，得到政府和諸多學(xué)者的一致認(rèn)同。

此后，全國多地在有關(guān)大氣污染防治地方立法時都開辟渠道，廣泛吸收公眾參與立法。2013年8月，北京市人大三次召開座談會，就《北京市大氣污染防治條例（草案）》征集環(huán)保組織、專家、市民、企業(yè)的意見。2014年1月22日《北京市大氣污染防治條例》正式通過并發(fā)布，該條例明確規(guī)定了，防治大氣污染應(yīng)當(dāng)建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動、單位施治、全民參與、社會監(jiān)督的工作機(jī)制。

2014年8月13日，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《“同呼吸 共奮斗”公民行為準(zhǔn)則》，倡導(dǎo)公眾參與大氣污染防治。2015年7月13日，環(huán)境保護(hù)部頒布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，為保障公眾獲取環(huán)境信息掃清了障礙，明確了公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，暢通了公眾參與的渠道。公眾參與大氣污染防治已經(jīng)成為各界的共識。

1.3 國家對大氣污染企業(yè)查處力度明顯增加

隨著大氣污染程度的加劇，全國各地加強(qiáng)了對大氣污染企業(yè)的查處力度。2014年3月19日至4月3日，陜西省環(huán)境保護(hù)廳組織環(huán)境執(zhí)法人員對關(guān)中地區(qū)6市2區(qū)的85家大氣工業(yè)污染源企業(yè)的污染治理設(shè)施運(yùn)行情況、環(huán)評“三同時”執(zhí)行情況、落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策及淘汰落后產(chǎn)能等情況進(jìn)行了檢查，檢查發(fā)現(xiàn)62家企業(yè)存在環(huán)境違法問題，占檢查總數(shù)的73%[1]。 2015年11月8日至10日，遼寧重污染期間對重點(diǎn)大氣污染排放企業(yè)落實(shí)限產(chǎn)停產(chǎn)措施，其中限產(chǎn)127家（次）、停產(chǎn)65家（次），落實(shí)24小時駐場監(jiān)察127家（次），共查處涉氣環(huán)境違法企業(yè)53家57起，擬立案處罰38起。原因多為超標(biāo)排放大氣污染物，占比超五成[2]。

修訂后的《大氣污染防治法》規(guī)定了企業(yè)事業(yè)單位大氣污染防治的主體責(zé)任有20多處，對環(huán)境違法行為的處罰力度明顯加大，對部分違法行為取消“造成大氣污染事故環(huán)保罰款50萬元上限額度”，變?yōu)榘簇浿到痤~倍數(shù)計(jì)罰。

2 新形勢下，涉大氣污染源企業(yè)的法律風(fēng)險

“企業(yè)法律風(fēng)險”這一用語第一次被正式提出是在2004年6月1日實(shí)施的《國有企業(yè)法律顧問管理辦法》中。企業(yè)法律風(fēng)險，確切地說，亦可稱為法律性風(fēng)險，是指企業(yè)預(yù)期與未來實(shí)際結(jié)果發(fā)生差異而導(dǎo)致企業(yè)必須承擔(dān)法律責(zé)任，并因此給企業(yè)造成損失的可能性[3]。企業(yè)經(jīng)營過程中不可避免地存在著諸如合同違約等法律風(fēng)險。涉大氣污染源企業(yè)相較于一般企業(yè)，面臨的法律風(fēng)險既有一般共同性也有其特殊性，這里主要指涉大氣污染源企業(yè)區(qū)別于一般企業(yè)的法律風(fēng)險。

2.1 環(huán)境污染侵權(quán)民事賠償風(fēng)險

《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！钡诹藯l規(guī)定:“因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權(quán)人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償。污染者賠償后，有權(quán)向第三人追償。”我國法律對環(huán)境侵權(quán)的認(rèn)定采用的是無過錯責(zé)任原則，企業(yè)的過失導(dǎo)致環(huán)境侵權(quán)必然由涉事企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，企業(yè)沒有過失但客觀上因環(huán)境侵權(quán)造成他人損害的也可能承擔(dān)責(zé)任，第三者侵權(quán)導(dǎo)致的間接環(huán)境侵權(quán)，也可有相關(guān)企業(yè)承擔(dān)責(zé)任?！秶噎h(huán)境保護(hù)局關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償責(zé)任問題的復(fù)函》（（1991）環(huán)法函字第104號）十分明確地指出：“承擔(dān)污染賠償責(zé)任的法定條件，就是排污單位造成環(huán)境污染危害，并使其他單位或者個人遭受損失?，F(xiàn)有法律法規(guī)并未將有無過錯以及污染物的排放是否超過標(biāo)準(zhǔn)，作為確定排污單位是否承擔(dān)賠償責(zé)任的條件?！鄙娲髿馕廴驹雌髽I(yè)自身的特殊性以及我國法律對受害（損）人權(quán)益的保護(hù)，就決定了涉大氣污染源企業(yè)的民事賠償風(fēng)險要高于一般企業(yè)。

2.2 行政處罰風(fēng)險

修訂后的《大氣污染防治法》對違反法律規(guī)定造成大氣污染的處罰做了細(xì)節(jié)化規(guī)定，共有12種處罰種類，基本覆蓋了涉及到的絕大部分大氣污染違法行為。此外，《大氣污染防治法》中多個條款都規(guī)定了有權(quán)機(jī)關(guān)可以責(zé)令涉事企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)或者關(guān)閉。涉大氣污染源企業(yè)在實(shí)施了違反《大氣污染防治法》的行為后，不僅面臨的是巨額的罰款，嚴(yán)重的會被責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，甚至是關(guān)閉。而企業(yè)的停產(chǎn)、停業(yè)也將造成企業(yè)陷于合同違約的風(fēng)險，企業(yè)將會承擔(dān)違約金、賠償金以及訴訟費(fèi)等一系列財(cái)產(chǎn)損失。

2.3 刑事犯罪風(fēng)險

2015年4月，邢臺市橋東區(qū)法院對建滔（河北）焦化有限公司大氣污染案作出一審判決，判決建滔（河北）焦化有限公司污染環(huán)境罪，判處罰金245萬元（含行政處罰145萬元）；判決5名直接責(zé)任人污染環(huán)境罪，分別判處單處罰金兩萬元、有期徒刑一年不等的刑罰，這成為我國首例涉大氣污染環(huán)境的刑事案件。法院審理查明，2014年3月，建滔（河北）焦化有限公司發(fā)現(xiàn)二期生化處理站的生化池出現(xiàn)活性污泥死亡的現(xiàn)象，導(dǎo)致不能達(dá)標(biāo)處理蒸氨廢水。該公司總經(jīng)理以及相關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)這一情況后，為逃避環(huán)保部門的監(jiān)管，捏造達(dá)標(biāo)的虛假水質(zhì)檢測表，并將未達(dá)標(biāo)處理的蒸氨廢水用于熄焦塔補(bǔ)水，導(dǎo)致蒸氨廢水中的有毒物質(zhì)揮發(fā)酚被直接排入大氣，經(jīng)環(huán)保部門檢測，熄焦塔補(bǔ)水中的有毒物質(zhì)揮發(fā)酚超出國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)137倍，嚴(yán)重污染了環(huán)境。

污染環(huán)境罪是最高人民法院、最高人民檢察院對《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱《修正案八》）罪名做出的補(bǔ)充規(guī)定，取消了原“重大環(huán)境污染事故罪”罪名，改為“污染環(huán)境罪”。該罪具體的內(nèi)容包括“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！蔽廴经h(huán)境罪的成立并不要求造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果，只要是嚴(yán)重污染環(huán)境就可成立此罪。

2014年9月，河北省環(huán)保廳、省公安廳和省檢察院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于辦理環(huán)境污染犯罪案件的若干規(guī)定（試行）》，規(guī)定了三部門辦理環(huán)境污染刑事案件的工作職責(zé)，明確了信息共享、執(zhí)法聯(lián)動、重大案件掛牌督辦等制度。正因?yàn)樾吓_當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門與公安部門的聯(lián)合檢查，建滔（河北）焦化有限公司的違法行為才得以曝光，并最終受到刑罰處罰。隨著修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》的嚴(yán)格實(shí)施，以及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的完善，環(huán)保機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以及區(qū)域之間相關(guān)機(jī)關(guān)的聯(lián)合行動成為常態(tài)，對大氣污染企業(yè)的違法犯罪行為的打擊也將越來越嚴(yán)厲。

3 涉大氣污染源企業(yè)應(yīng)對法律風(fēng)險的策略

3.1 構(gòu)建法律風(fēng)險防控體系

（1）企業(yè)的決策者和領(lǐng)導(dǎo)者要有法律風(fēng)險意識，要能夠認(rèn)識到法律事務(wù)工作對企業(yè)經(jīng)營的重要性，所作的決策和管理不能違背法律的規(guī)定。

（2）企業(yè)要設(shè)立專職部門履行法律風(fēng)險管理的職責(zé)。一般中大型企業(yè)都設(shè)有法務(wù)部門，法務(wù)部門可作為企業(yè)法律風(fēng)險防范和解決的主要機(jī)構(gòu)，在企業(yè)中除承擔(dān)日常法律事務(wù)外，主要承擔(dān)對企業(yè)法律風(fēng)險的識別、預(yù)防、控制和化解。法務(wù)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)了解企業(yè)經(jīng)營內(nèi)幕，對企業(yè)重大決策享有知情權(quán)、表決權(quán)。沒有條件設(shè)立法務(wù)部門的企業(yè)可以聘請有經(jīng)驗(yàn)的律師或法律專門人士作為企業(yè)的法律風(fēng)險顧問，承擔(dān)企業(yè)法律風(fēng)險管理職責(zé)。

（3）企業(yè)的法務(wù)部門或其他相關(guān)部門應(yīng)對企業(yè)的法律風(fēng)險信息進(jìn)行全面的收集和整理，包括企業(yè)可能面臨的大氣污染風(fēng)險，以及相關(guān)的案例、行業(yè)政策等信息。

（4）對收集和整理的風(fēng)險信息進(jìn)行分類分析，利用大數(shù)據(jù)和專業(yè)知識進(jìn)行風(fēng)險評估，并根據(jù)評估的結(jié)果制定相應(yīng)的解決方案。

（5）建立法律風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案。在大氣污染法律風(fēng)險不可避免的情況下，針對不同的法律風(fēng)險制定相應(yīng)的預(yù)案。如環(huán)境污染侵權(quán)糾紛，首先是分析和尋找是否存在法律規(guī)定的免責(zé)事由，如果確是企業(yè)的過錯導(dǎo)致，則應(yīng)從訴訟經(jīng)濟(jì)原則的角度，選擇調(diào)解或庭外和解。如果涉嫌行政處罰或者刑事犯罪，則應(yīng)行使法律賦予的申訴和辯護(hù)等權(quán)利，搜集證據(jù)，積極申訴和抗辯。

3.2 積極參與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法，表達(dá)企業(yè)的合理訴求

從民主政治的角度看，企業(yè)作為社會公眾的一個重要組成部分，企業(yè)應(yīng)該有權(quán)參與立法，表達(dá)自己的利益訴求[4]。國家以及地方的環(huán)境保護(hù)政策對涉大氣污染源企業(yè)的生存和發(fā)展影響巨大。涉大氣污染源企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極參與國家和地方的環(huán)境保護(hù)以及大氣污染防治等相關(guān)立法活動和政策的制定，表達(dá)對某項(xiàng)條款的意見，向決策者表明該條款可能會對企業(yè)甚至是行業(yè)產(chǎn)生的不利影響，供決策者權(quán)衡考量。

3.3 積極參與大氣污染防治，爭取國家資金扶持

隨著社會各界對大氣污染防治的日趨重視，國家和地方都加大了對大氣污染防治的財(cái)政投入，對企業(yè)的大氣污染防治也規(guī)定了具體的補(bǔ)助制度，設(shè)立了專項(xiàng)資金，如國家補(bǔ)助和省級配套大氣污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目、環(huán)境大氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)助項(xiàng)目等，山東省還設(shè)有省級環(huán)保和大氣污染防治專項(xiàng)資金。涉大氣污染源企業(yè)應(yīng)當(dāng)仔細(xì)研究相關(guān)補(bǔ)助政策，結(jié)合自身?xiàng)l件和項(xiàng)目的可行性，積極申報(bào)國家和地方補(bǔ)助大氣污染防治項(xiàng)目。這樣既得到了國家的資金扶持，又升級了產(chǎn)能，減少了大氣污染源的排放，降低了企業(yè)的法律風(fēng)險。

3.4 增進(jìn)對排污權(quán)交易制度的認(rèn)知，通過購買排污權(quán)的方式降低企業(yè)法律風(fēng)險

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。2007年，國務(wù)院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個?。▍^(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。2014年國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出建立排污權(quán)有償使用制度，加快推進(jìn)排污權(quán)交易。修訂后的《大氣污染防治法》明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要，對國家重點(diǎn)大氣污染物之外的其他大氣污染物排放實(shí)行總量控制。國家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易。”隨著該法的正式實(shí)施，大氣污染排污權(quán)交易制度也將正式實(shí)施。全國多地都成立了省級或者市級的排污權(quán)交易中心，排污權(quán)交易制度必將是我國未來環(huán)保政策的發(fā)展方向。

涉大氣污染源企業(yè)應(yīng)當(dāng)積極研究并參與排污權(quán)交易，通過合理的價格購買排污權(quán)，以市場方式化解企業(yè)的法律風(fēng)險。

3.5 運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)減少污染排放防治大氣污染，化解被處罰的法律風(fēng)險

對于大氣污染防治，企業(yè)既要從法律、管理以及市場的角度來防范，更要借助現(xiàn)代科技手段提高科技創(chuàng)新能力，加快企業(yè)技術(shù)改造，構(gòu)建空間、空中和地面三位一體的大氣污染源解決機(jī)制，以化解被處罰的法律風(fēng)險。

涉大氣污染源企業(yè)要嚴(yán)格按照環(huán)保規(guī)范要求，加強(qiáng)內(nèi)部管理，增加資金投入，采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)，確保污染物達(dá)標(biāo)排放，甚至“零排放”。逐步淘汰一些高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，采用先進(jìn)適用的清潔生產(chǎn)技術(shù)、工藝和裝備，實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造。企業(yè)之間可以加強(qiáng)大氣污染治理先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的交流與合作。國內(nèi)企業(yè)可以借助國際間交流的機(jī)會，向發(fā)達(dá)國家企業(yè)學(xué)習(xí)大氣污染經(jīng)驗(yàn)。

2016年3月，13家山東企業(yè)與8家韓國企業(yè)就煤炭發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目達(dá)成了環(huán)保技術(shù)對接，韓國大氣污染防治先進(jìn)技術(shù)在山東得以應(yīng)用實(shí)施。早在2005年，山東省政府與韓國環(huán)境部共同成立魯韓環(huán)保事務(wù)合作委員會，為雙方政府與企業(yè)之間開展環(huán)保技術(shù)合作搭建了一個平臺。涉大氣污染源企業(yè)可以結(jié)合企業(yè)自身污染防治需求，借助相關(guān)環(huán)保合作平臺，引進(jìn)大氣污染防治先進(jìn)技術(shù)，積極開展企業(yè)污染防治。

總之，涉大氣污染源企業(yè)必須正視自身所面臨的法律風(fēng)險，未雨綢繆，建立完善的防污染制度和法律風(fēng)險防控體系，嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，利用最新科學(xué)技術(shù)以及法律和政策為企業(yè)服務(wù)，將大氣污染風(fēng)險降到最低。

[1] 西安晚報(bào)[N].2014-05-14.

[2] 東北新聞網(wǎng)[DB].2015-11-12.

[3] 李嵐，張凱旋.立法活動中的企業(yè)參與：問題、原因與對策[J].學(xué)習(xí)論壇，2012（12）.

On Legal Risks and Countermeasures of Enterprises Involved in Air Pollution Sources

Fan Da-ping, HU Wei-wei
(Anhui Blue LLP, Anhui Wuhu 241000, China)

The enterprises confront with environmental pollution infringement civil compensation, administrative penalties, criminal and other risks involving in air pollution source. The enterprises as the main body of the market, want to remain invincible in the ferce market competition. They must envisage the legal risks faced by them, establish and perfect the system of legal risk prevention and control, strictly abide the laws and regulations, and use the laws and policies to provide services for enterprises.

air pollution; legal risk; enterprise; countermeasure

D922.68

A

1006-5377（2017）02-0032-04