霍思伊

中央追逃辦的工作機制是協調，這不僅包括與國內相關部門以及中央和地方的協調，還包括克服法律規(guī)定不同等障礙性因素，與相關的國家協調。

而中國在國際追逃追贓文件制定方面所起的引領作用，有利于為這一工作打開局面。

2016年11月15日凌晨，載著楊秀珠的AA263次航班順利從美國起飛。

聽到這個消息，在中紀委的一個辦公區(qū)內，很多人輕吁了一口氣，擊掌相慶。在他們辦公室的墻上，掛著“天網”宣傳牌，仿佛是他們頭頂懸著的巨大時鐘。

這里是中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室（簡稱“中央追逃辦”）。

從2014年以來，他們的精神就一直處于緊繃的狀態(tài)。其日常工作的三分之一時間，都用來做與楊秀珠有關的事，打電話、開會、磋商。對他們而言，等待過程中的很多不確定性因素，讓這一過程非常煎熬。

中央追逃辦成立于2014年6月，由中央紀委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部和人民銀行等八個成員單位組成。具體的工作，由中央紀委國際合作局承擔。

成立

2005年，新西蘭，聚德軒。

劉陽低調地坐在角落里，對正在進行的政治募捐已經習以為常。他穿著筆挺的西裝，面色從容，領帶嚴絲合縫地貼著襯衫。

劉陽是聚德軒的主人。在《新西蘭先驅報》的報道中，劉陽被描述為一個富有、紳士、對參與政治運動滿懷熱情的中國富商。他在新西蘭當地頗有名望，行事高調。

劉陽先后購下位于奧克蘭市中心大都市酒店頂層的一半房產，價值240萬新元（約1080萬人民幣）。法拉利、保時捷、賓利和寶馬，是他出行的常用標配。他曾連續(xù)豪賭15個小時，一次下注額就高達10萬新元（約合45萬人民幣）。他與新西蘭政府高層也過往甚密。

在2005年新西蘭大選前，劉陽曾分別向工黨和國家黨的候選人捐助5000新元（約2.3萬人民幣）。他的餐館聚德軒，常被議員們用作募捐的場所，工黨候選人霍建強、國家黨的黃徐毓芳及行動黨的王小選，都是這里的常客。

2008年，在黃徐毓芳等三名國會議員的書面支持下，劉陽獲準入籍新西蘭。然而，該國審計總長公署2013年發(fā)表報告，批評時任移民副部長瓊斯批準閆永明（劉陽在新西蘭的另一個名字）成為公民。該報告稱，該移民部副部長批準閆永明入籍新西蘭，是一個“草率”的決定。

新西蘭內政部也一直在調查劉陽使用過的不同姓名，包括Bill Liu和William Yan。而中國人更熟悉他的另一個名字——閆永明，他也被稱為“中國偉哥之父”。

2001年，閆永明辭去通化金馬藥業(yè)集團董事長一職，后攜巨款逃至澳大利亞、新西蘭等國。2002年4月，吉林省公安廳對閆永明以涉嫌職務侵占罪進行立案。

2013年，新西蘭向中國反映閆永明案的情況，引起中方重視。據新西蘭媒體報道，共有三位新西蘭部長卷入了閆永明移民欺詐案。

事實上，閆永明事件是中央追逃辦成立的一個引子。

從大的背景來說，中共十八大以來不斷加強的反腐敗力度，使得負責國際追逃追贓工作專門機構的成立，勢在必行。

2014年伊始，中紀委書記王岐山多次在講話中強調，反腐敗工作，治標的同時也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐專家李永忠分析指出，這種表述上的變化，說明中國的反腐，由治標逐漸走向標本兼治。

中央追逃辦相關工作人員告訴《中國新聞周刊》，在國際追逃追贓方面，所謂標本兼治，就是要追回外逃人員，堵塞外逃渠道，而這些都需要不同部門之間的協作配合，需要建立一個可以統籌各部門資源的協調機制，使各部門之間實現高效的信息共享。

北京師范大學國際刑法研究所所長黃風，曾舉例說明在國際追逃中部門配合的必要性，“比如，公安機關在辦理追逃案件時，外國有關部門要求我們做出不判處死刑的承諾，按照我國法律規(guī)定，公安機關需要報給最高法院，由最高法院給出決定，而最終的相關承諾，要由外交部代表國家做出。”

2014年初，在第十八屆中央紀委第三次全會上，中共中央總書記習近平就加強海外追逃追贓工作進行強調，他說，“國際追逃工作要好好抓一抓，各有關部門要加大交涉力度，不能讓外國成為一些腐敗分子的‘避罪天堂，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，五年、十年、二十年都要追，要切斷腐敗分子的后路?！?/p>

2014年5月29日，中央紀委會同多部門召開了一場國際反腐座談會，與國際追逃追贓相關的部門悉數出席。第二天，中央紀委又邀請了7位專家學者，專門針對國際追逃追贓工作發(fā)表意見。

2014年6月，中央反腐敗協調小組成立國際追逃追贓工作辦公室。中紀委在機構改革中，把預防腐敗室、外事局整合為國際合作局，承擔中央追逃辦的具體工作。

而在地方層面，成立省級、地市甚至部分縣級追逃辦，從中央到地方建立起一套完整的追逃追贓協調機制。據《人民日報》報道，截至2015年4月底，全國31個省區(qū)市和新疆生產建設兵團都已成立了省一級追逃辦，成員單位一般有6到12家。

中央追逃辦有關工作人員告訴《中國新聞周刊》，中央追逃辦的主要職責有以下幾項：研究提出反腐敗追逃追贓政策建議和工作計劃，協調安排國際追逃追贓工作;匯總分析外逃案件信息，組織開展重點個案追逃追贓;推動建立追逃追贓國際合作網絡;協調和督促做好追逃追贓的有關基礎工作。

協調

協調是中央追逃辦的主要工作機制，這種協調從上往下可分為幾個層面。

在最高層級上，在遇到非常重大的問題時，中央追逃辦要向中央政治局常委會匯報工作。中共中央總書記習近平不僅在十八屆六中全會、中央紀委六次全會、中央政治局常委會會議上對追逃追贓工作作出重要指示，還多次在重大多雙邊國際場合親自推動。

其次，中央追逃辦在中央反腐敗協調小組的領導下開展工作。追逃辦曾先后5次向該小組匯報工作。中央紀委書記王岐山多次主持召開該小組會議，要求把追逃追贓作為政治任務抓緊落實。

接下來一層的協調是中央追逃辦自身的協調。通常是以召開會議的方式，對政策和案件進行協調。政策的協調會成員單位都要參加，案件的協調會，與案件有關的部門出席即可。

再一個層次的協調是中央和地方的協調。這不僅表現為在具體案件上的協調，還有將省級追逃辦人員“請上來”，以及自己“走下去”。2016年4月26日至28日，中央追逃辦組織成員單位和各省區(qū)市紀委副書記、追逃辦主任共170余人，在北京進行了3天的培訓。

中央追逃辦還先后赴14個省督辦案件，向省委省政府主要領導通報工作，同時與省追逃辦人員一起，逐案研究該省的案件。

最后，中央追逃辦還負責與國外執(zhí)法部門和機構進行協調。

據中央追逃辦相關工作人員介紹，該辦的工作更多的是“搭平臺，做好統籌”，而案件承辦的主體責任則在地方，即主體責任在省委，主辦責任在立案單位，協辦責任是其他成員單位和有關部門。

他們對追逃工作總結了一句話：“對象在國外，基礎在國內，關鍵在地方。”

而無論是中央還是地方，都需要追逃辦的八個組成單位有效履行各自的職能，相互配合。

具體而言，最高法負責制定相關的法律文件或司法解釋，研究提出對被遣返、引渡者的量刑意見和承諾，指導審判，并沒收違法所得。

最高檢的職責，是對外逃職務犯罪嫌疑人進行線索核查、立案、調查取證，并利用檢務合作開展海外資產追繳、異地起訴。

外交部負責將追逃追贓納入外交活動，代表中國進行有關公約、條約的談判，并按照中央確定的政策和口徑，開展對外交涉。

公安部負責對外逃人員進行邊控、技偵和網偵等，運用國際刑警組織等全球網絡，與相關國家開展情報交換和執(zhí)法合作。

2015年6月8日，逃亡境外7年之久的北京市外逃職務犯罪嫌疑人孫新從柬埔寨被押解回國。這是“天網”行動公布百人紅色通緝令后，北京市首個抓回的被通緝人員。2016年7月26日，孫新因挪用公款罪、貪污罪，被北京市第二中級人民法院一審判處有期徒刑14年零6個月，并處罰金20萬元人民幣。

另外，安全部負責必要時搜集外逃人員的信息，查找去向，掌握動態(tài);司法部負責向有關國家提出司法協助請求;人民銀行負責反洗錢監(jiān)測、預警和調查工作。

中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室負責人、中央紀委國際合作局局長劉建超對《中國新聞周刊》說，八個部門要充分利用各自的優(yōu)勢，各自的渠道和手段，協作開展追逃追贓工作。

“這是制度優(yōu)勢。”劉建超說。

追逃

2016年2月1日，東加勒比海，小安的列斯群島南部，火山島圣文森特和格林納丁斯，首都金斯敦郊區(qū)的一處住宅。

一陣急促的敲門聲把付耀波吵醒。開門后，幾位黑人警察向他出示了搜查令，說他涉嫌非法居留，需進行搜查。兩名中國警察走到他身邊，說“你應該明白怎么回事吧”。

付耀波沒有想到，他都已經逃到了“真正的天涯海角”，中國警方還能把他追回。

他外逃16個月，曾13天內輾轉五個國家。

“每天都在恐懼、病痛、想家的日子里煎熬著，自己也時常想，這樣的日子還不如回國坐牢。我當即表示愿意回國接受調查?！备兑ㄔ谧约旱膽曰阡浿姓f。

付耀波和張清曌分別是遼寧省本溪市勞動和社會保障監(jiān)察支隊案件審理科原科長和原出納員。二人涉嫌利用職務便利，侵吞巨額農民工工資保證金，于2014年9月潛逃出境。他們先后逃到很多國家，最終于2016年2月，在有關國家警方配合下，于圣文森特和格林納丁斯被捕。

相關辦案人員對《中國新聞周刊》透露，追捕付、張的過程極其復雜，其中有很多驚心動魄。

付耀波的妻子有一個習慣，在網上下棋。出逃后的付耀波雖然思妻心切，卻不敢和她聯系，只能每天在網上看她下棋，陪她直到下線才去睡覺。

中方的辦案人員很快鎖定了每日在付妻的網絡圍棋室上定期停留的IP地址，經查詢發(fā)現位于加勒比海地區(qū)，但無法進一步鎖定其具體位置。

工作組連夜趕赴加勒比海地區(qū)。他們的第一站是加勒比海島國巴巴多斯。在當地領館的配合下，中方通過電信公司了解到該IP并非在巴巴多斯。第二站格林納達也隨后被排除。工作組根據相關的信息猜測，這個IP地址很可能位于圣文森特和格林納丁斯，于是迅速趕赴圣文森特和格林納丁斯，并在圣文森特和格林納丁斯警方的配合下，成功抓捕付張二人。

據中央追逃辦相關人員介紹，目前，中國國際追逃的手段主要有三種：引渡、遣返和勸返。

在中國無法對案件行使管轄權時，還可以讓渡管轄權給外逃所在國，支持其依據本國的法律，利用中方提供的證據，對中國外逃人員進行審判。這種做法被稱為異地起訴，往往作為引渡的替代方案。外逃人員被定罪判刑后，往往會被強制遣返。

截至2016年9月，中國已經與47個國家簽署了引渡條約。這些國家大多集中在亞洲，且以發(fā)展中國家為主。在發(fā)達國家中，只有法國、西班牙、意大利、澳大利亞等少數幾個與中國簽訂了引渡條約。而外逃貪官相對集中的美國、加拿大、新西蘭等國，都沒有與中國簽署相關條約。在沒有簽訂引渡條約的情況下，國家不具有引渡的義務。是否引渡以及在什么條件下引渡，完全由主權國家自主決定。

中央財經大學金融法研究所所長黃震在一篇文章中說，現代國家往往把引渡當作本國外交政策的組成部分，對于是否接受外國引渡請求，主要根據政治需要來判斷。所以，兩國關系的好壞往往成為引渡的一個重要標準。

而在引渡問題上，死刑的因素不可回避。黃震在上述文章中說，中國無論在與外國談判簽訂引渡條約的過程中，還是在具體的雙邊引渡實踐中，都會遇到對方提出的如何處理“死刑犯不引渡”的問題。

據中央追逃辦相關工作人員介紹，目前中國在追逃中采取最多的方式是勸返，其次是遣返。

遣返，又稱移民法遣返，是指由中國向外逃所在地國提供外逃官員的違法犯罪線索，以及偽造護照等虛假身份情況，讓所在地國根據移民法規(guī)，剝奪外逃者的居留地位，并強制遣返至中國或第三國。

勸返，則是對外逃貪官進行說服教育，使其主動回國接受追訴、審判或執(zhí)行刑罰。

根據外逃人員不同的認罪態(tài)度，中國會在法律框架內對其區(qū)別對待。如果其主動投案自首，會依法從輕或減輕處理，而對不愿主動回國，最后被遣返回國的外逃者，則會依法從重處罰。

劉建超說，雖然近幾年國際追逃追贓的大環(huán)境比較好，中國國際追逃追贓的機制建設也更加完善，但國際追逃追贓對中國而言，依然是一個巨大的挑戰(zhàn)。

其中一個挑戰(zhàn)，是很多國家與中國在法律制度上有差異，證據的要求也不一樣。

比如，在追逃過程中，中方必須要向外方提供可以證明外逃人員犯罪的完整證據鏈條。就國內證據來說，很多外逃人員外逃時間久遠，證據鏈條斷裂，搜集證據的難度很大。而對于國外證據，中方一般從非法移民和洗錢犯罪這兩個角度進行取證。當外逃人員已經獲得了移民身份時，就很難再從移民角度對其調查。洗錢犯罪的調查難度則更大。外逃人員經常通過地下錢莊轉移資金，而中方很難確認具體的資金轉移鏈條。

對違法所得證據的認定也存在難點。外逃貪官有時候會利用簽訂虛假商貿合同、借貸合同或者在境外注冊空殼公司等方式，掩蓋巨額資金的劃轉、取得或使用。這些人洗錢后，辦案機關很難查明哪些是屬于非法所得，因而很難向其他國家證明資產的非法性。

另外，黃震在上述文章中說，中國刑法對于犯罪分子的違法所得，采用“沒收個人全部財產”。但有些國家對個人財產權有不同的規(guī)定，在凍結、扣押和沒收自然人或法人資產問題上都有自己的條件、程序及證據標準，而現有的國際條約均強調，有關國際合作需在資產流入國“法律允許的范圍內”進行。

針對這些問題，中國一方面加強和各國的執(zhí)法合作，建立健全雙邊或多邊的執(zhí)法合作機制;另一方面建立外逃信息統計報告制度，從中央到省一級均建立外逃人員數據庫，及時更新、動態(tài)管理，摸清底數。

據中央追逃辦一位工作人員介紹，按照規(guī)定，在腐敗分子外逃之后的24小時內，關于外逃人員的具體信息必須要層層上報，直達中央追逃辦。新增外逃人員要及時加入數據庫。外逃人員追回后，其名字要及時從追逃名單中刪除。

基于追逃的困難，防逃變得非常重要。據中央追逃辦相關工作人員介紹，中國目前的防逃體制，主要集中在三個方面：人、錢、證。

在“人”方面，主要是清理“裸官”。對那些配偶子女移居國外的國家工作人員加強管理，嚴格執(zhí)行相關的護照管理、出入境審批報備等制度，并做好對個人有關報告事項的抽查核實。

在“錢”方面，主要是加強反洗錢和外匯管理工作，切斷非法資金的外流渠道。為此，人民銀行、公安部、最高法、最高檢和國家外匯管理局等五部門，聯合開展了打擊利用離岸公司和地下錢莊向境外轉移贓款專項行動。

在“證”方面，中組部會同公安部，開展了治理違規(guī)辦理和持有因私出入境證照專項行動，重點對領導干部違規(guī)辦理和持有證照情況進行清查，并對審批、保管環(huán)節(jié)負有責任的人員進行追責。

中央追逃辦相關人員告訴《中國新聞周刊》，2016年1至11月，“天網”行動共從70多個國家和地區(qū)追回外逃人員908人，其中國家工作人員122人，“百名紅通人員”19人，共追回贓款23.12億元。

追贓

除了把外逃的“人”追回來，中央追逃辦還要負責把“錢”追回來。

2014年8月，新西蘭警方突襲搜查了閆永明在奧克蘭的公寓，查封并凍結了他本人名下約4000萬新元（折合1.6億元人民幣）的資產，其中包括一套超奢華公寓、一輛賓利汽車、幾個有定期存款的銀行賬戶，以及用于投資其他公司的資產。

此前，中方向新方提供了關于閆永明洗錢的相關證據，并通報新方，閆在中國的涉案金額巨大。

2016年11月12日，在中新兩國執(zhí)法部門的密切合作下，潛逃15年的閆永明回國投案自首。中方發(fā)表聲明稱，對閆追逃追贓工作，實現了“人贓俱獲、罪罰兼?zhèn)洹钡哪繕恕?/p>

在此案中，新西蘭將其所查封閆的4000多萬新元與中國分享。據中央追逃辦相關工作人員介紹，這種追贓方式屬于“由贓款贓物所在國啟動國內追繳程序，對贓款予以沒收并返還”。

在閆永明逃至澳大利亞期間，澳方曾依據《2002年犯罪所得追繳法》，依法沒收其轉移至該國的部分贓款，并于2006年11月，將337.4萬澳元（約合2159萬元人民幣）的沒收贓款全部返還給中國。

除了由贓款所在國啟動追繳程序外，另外一種比較常見的追贓方式是，通過雙邊刑事司法協助條約或引渡條約，進行追贓，即在開展引渡、遣返等追逃國際合作的同時，隨附請求移交贓款贓物。

以“開平案”為例，中國銀行廣東分行開平支行三任行長余振東、許超凡和許國俊在1992年至2001年期間，先后利用職務之便貪污、挪用銀行資金4.82億美元，并將贓款通過洗錢的方式轉移到香港、美國等地。

2001年10月12日案發(fā)后，上述三人分別潛逃至美國和加拿大，后均在美國落網。

2001年11月5日，中方首次依據《中美刑事司法協助協定》，向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、調取有關人員在美國的金融交易記錄、凍結和扣押被非法轉移到美國的資產等協助請求，并在后一項請求中特別提到了余振東在2001年10月15日從香港匯往美國舊金山的355萬美元犯罪所得。

針對這355萬美元，美國司法機關于2001年12月7日，依據中方提供的證據材料作出對余振東刑事扣押的決定，隨后啟動了民事沒收程序。2003年9月23日，美方將這筆贓款以支票的形式退給中方。

另外，在資金轉移的證據鏈條比較完整的情況下，中國也可以自己啟動違法所得沒收程序，進行追贓。

根據中國刑訴法第280條，違法所得特別沒收程序，是指對于貪污賄賂犯罪、恐怖活動犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通緝1年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法規(guī)定應當追繳其違法所得及其他涉案財產的，人民檢察院可以向人民法院提出沒收違法所得的申請。人民法院依據特別程序對該違法所得的追繳進行審理，并依法作出是否沒收的裁定。

當中國的法院對境外的贓款贓物做出生效沒收判決后，可以通過刑事司法協助渠道，請求贓款贓物所在國予以執(zhí)行。

除此以外，由外逃人員自行退贓，以及通過境外民事訴訟方式進行追贓，也是兩種常見的追贓手段。

中央追逃辦工作人員說，由于是否積極退贓是審判量刑的考量之一，在大多數情況下，回國的外逃人員都愿意主動退贓。

而通過境外民事訴訟方式追贓中，最典型的成功案例，便是廣東“開平案”。

余振東等人出逃后，中國執(zhí)法機關和中國銀行采取行動，在境外司法機關的協助下，通過刑事扣押或者民事保全的措施，對被轉移的資金予以凍結。中國銀行隨后作為受害單位，在境外提起民事訴訟。最終，余振東等人轉移到內華達州的大約90萬美元，被美國法院判還中國銀行。

劉建超說，追贓既是為了不讓外逃人員享受到腐敗紅利，也是讓國家的損失減到最低。

由于很多外逃分子是國家公職人員，如付耀波和張清曌，他們的贓款直接來自政府的財政賬戶。而一國政府（無論是中央還是地方）或者某一國家機關是否適宜以原告身份在外國法院提起民事訴訟，需要反復權衡，因為這種行為本身就意味著，該國自愿接受外國法院的司法管轄，并且放棄了自己本可享有的主權豁免，即一旦敗訴，就要承擔相應的法律責任，且不能在訴訟中針對其他當事人提出的反訴，以國家主權豁免為理由進行抗辯。

目前，中國一方面通過人民銀行反洗錢監(jiān)測分析中心，及時追蹤資金的流向，并展開專項行動打擊洗錢和地下錢莊。同時，也與新西蘭、瑞士等40多個國家共同簽署了一項稅收信息自動交換宣言，同意自動共享與稅務相關的海外賬戶信息。

根據這一宣言，全球最大的離岸金融中心瑞士，或將定期每年自動向40多個簽約國政府傳遞瑞士銀行客戶的金融信息，這些信息包括銀行賬戶余額、利息、股息和其他金融收入等。據了解，目前這一宣言僅僅是政治承諾，最快要到2017年才能生效。

除了上述金融情報交換機制以外，2016年9月，中國和加拿大簽署了《中加關于分享和返還被追繳資產的協定》。根據這一協定，如果一方法院認定犯罪所得屬于另一方或其境內的企業(yè)、個人合法所有，犯罪所得將依法“返還”。如果無法認定犯罪所得的合法所有人，一方沒收后可依法與另一方“分享”沒收資產，分享比例根據另一方提供的協助大小確定。這是中國在追繳犯罪所得領域對外締結的首個專門協定。

2016年12月，劉建超赴巴拿馬參加第17屆世界反貪污大會。他在會上發(fā)現，資產追繳成為此次大會的重要議題，各國反復討論避稅天堂、資產返還、銀行透明度等核心話題。

與會各國領導人紛紛向中國表示祝賀，對中方在國際追逃追贓方面所做的工作表示贊賞。

2016年9月4日至5日，G20各國領導人一致批準通過由中方起草的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》。這一文件規(guī)定，對外逃腐敗人員要做到在態(tài)度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在執(zhí)行上“零障礙”。

劉建超稱，“零容忍”“零漏洞”和“零障礙”的原則已經成為國際共識，“在這方面，我們有意識地在國際社會起到了引領的作用?！彼f：“這幾年，我在國際反腐敗會議上說‘老虎蒼蠅一起打，已經不用解釋什么是老虎，什么是蒼蠅了?！?