楊樹斌

（廣東省特種設(shè)備檢測研究院 廣州 510655）

對廣東省特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合改革的思考

楊樹斌

（廣東省特種設(shè)備檢測研究院 廣州 510655）

目前，廣東已完成了地市級特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的整合。本文總結(jié)了整合的初步成效，探尋特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合改革的方向與路徑，提出了整合改革中應(yīng)注意的一些問題。

特種設(shè)備 檢驗(yàn)機(jī)構(gòu) 整合 改革

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步，特種設(shè)備行業(yè)以及特種設(shè)備檢驗(yàn)事業(yè)取得了跨越式發(fā)展。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)從1978年勞動(dòng)部門設(shè)立鍋爐壓力容器檢驗(yàn)所至今，已經(jīng)走過了38個(gè)年頭，在提高特種設(shè)備安全水平、防范特種設(shè)備事故等方面發(fā)揮了重要作用，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。截至2015年底，全國共有特種設(shè)備綜合性檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)485個(gè)，其中質(zhì)檢部門所屬檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)295個(gè)，其他為行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)面臨的形勢與20世紀(jì)七八十年代相比發(fā)生了巨大的變化。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革、檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)改革也都對特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的改革與發(fā)展產(chǎn)生著非常重大的影響。近年來，國家和廣東省分別發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中編辦質(zhì)檢總局關(guān)于整合檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)〔2014〕8號）、《全國質(zhì)檢系統(tǒng)檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合指導(dǎo)意見》（國質(zhì)檢科〔2015〕86號）以及《中共廣東省委 廣東省人民政府關(guān)于實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)省戰(zhàn)略的決定》（粵發(fā)〔2016〕9號）等文件，對檢驗(yàn)檢測認(rèn)證機(jī)構(gòu)整合改革提出了要求。進(jìn)一步認(rèn)識(shí)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)以及在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中的作用，找尋切實(shí)可行的改革發(fā)展方向與路徑，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)面臨的重要任務(wù)，需要大家認(rèn)真加以研究。本文將結(jié)合廣東特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合改革的探索實(shí)踐，對以上問題進(jìn)行分析探討。

1 廣東省特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合改革情況

廣東是經(jīng)濟(jì)大省，也是特種設(shè)備使用大省，現(xiàn)有在冊特種設(shè)備130多萬臺(tái)套。在廣東省特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)整合改革以前，全省各地市都有獨(dú)立設(shè)置的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。但各家機(jī)構(gòu)在人數(shù)規(guī)模、管理服務(wù)、設(shè)備技術(shù)等方面都不同程度存在著與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不適應(yīng)的問題，難以滿足人民群眾對特種設(shè)備安全檢驗(yàn)的需要。特別是面對省委省政府大力發(fā)展石化、電力等支柱產(chǎn)業(yè)的新形勢，廣東省特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、分布散、能力弱的狀況無法滿足大型項(xiàng)目和復(fù)雜設(shè)備的檢驗(yàn)工作需求。同時(shí)，檢驗(yàn)工作面臨著“橫向不能覆蓋、縱向不夠?qū)I(yè)”的局面，難以為地方特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)提供良好的技術(shù)支撐，更難以滿足特種設(shè)備安全隱患排查體系和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)的技術(shù)保障要求。

為進(jìn)一步提升廣東特種設(shè)備檢驗(yàn)水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供更加有力的技術(shù)支撐和保障作用，廣東省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)開展了對系統(tǒng)內(nèi)特種設(shè)備檢驗(yàn)技術(shù)資源的整合。在2005年7月省鍋爐壓力容器監(jiān)測所和特種設(shè)備監(jiān)測中心合并成立廣東省特種設(shè)備檢測院；2006年佛山、東莞、茂名、惠州等四市的五家特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合成廣東省特種設(shè)備檢測院的5個(gè)分院；2010年中山、珠海、江門、湛江、汕頭、揭陽等六市的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合成廣東省特種設(shè)備檢測院的6個(gè)直屬檢測院；廣東省特種設(shè)備檢測研究院在今年6月完成了韶關(guān)、河源、梅州、汕尾、陽江、肇慶、清遠(yuǎn)、潮州和云浮等九個(gè)地市的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合。歷經(jīng)11年，以省編辦文件為依據(jù)，以先易后難、分步實(shí)施為原則，以廣東省特種設(shè)備檢測研究院與各市質(zhì)監(jiān)部門簽訂協(xié)議為標(biāo)志，分3批完成了全省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的縱向整合，形成了以廣東省特種設(shè)備檢測研究院、廣州和深圳特檢院為主體的全省特檢工作格局。

經(jīng)過縱向整合后的廣東省特種設(shè)備檢測研究院，有20個(gè)直屬院，實(shí)現(xiàn)了人、財(cái)、物、業(yè)務(wù)和資質(zhì)的統(tǒng)一管理，保證人才、資金、裝備、技術(shù)、科研信息等資源要素的統(tǒng)一調(diào)配、優(yōu)化組合和有序流動(dòng)。目前全院在職員工將近2000人，儀器設(shè)備原值將近2.4億元，經(jīng)核準(zhǔn)的檢驗(yàn)資格項(xiàng)目達(dá)60項(xiàng)，排名全國第一，責(zé)任區(qū)域范圍內(nèi)在冊特種設(shè)備達(dá)到88.4萬臺(tái)套，占全省在冊設(shè)備總量的70.6%，從機(jī)構(gòu)規(guī)模和檢驗(yàn)資源總量來看已經(jīng)是全國領(lǐng)先的大型檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。尤其是通過整合改革，進(jìn)一步構(gòu)建完善全院質(zhì)量管理體系，統(tǒng)一質(zhì)量管理要求，推動(dòng)檢驗(yàn)、技術(shù)、裝備形成合力，技術(shù)保障水平和技術(shù)服務(wù)能力不斷提高，規(guī)模優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢進(jìn)一步凸顯，綜合實(shí)力及核心競爭力不斷提升，業(yè)務(wù)開拓領(lǐng)域和地域不斷擴(kuò)大，服務(wù)重點(diǎn)工程能力大幅提升。省特檢院近年來先后組織多個(gè)分院承擔(dān)了中海殼牌80萬噸乙烯項(xiàng)目、中海油惠州1200萬噸煉油項(xiàng)目以及茂名石化100萬噸乙烯改擴(kuò)建項(xiàng)目等大型項(xiàng)目的檢驗(yàn)檢測任務(wù)，排除一大批安全隱患，為企業(yè)累計(jì)減少停機(jī)損失30多億元。省特檢院也成為全國唯一一個(gè)具備獨(dú)立開展大型石化項(xiàng)目大修檢驗(yàn)?zāi)芰Φ氖〖壧胤N設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。

可以說，縱向上的整合是特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)走規(guī)?；母锇l(fā)展之路的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化、社會(huì)化的第一步。整合是對特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)形成合力、做大做強(qiáng)的綜合考慮，不改變目前特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，為下一步的深化改革創(chuàng)造了更為積極有利的條件。

2 特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位問題探析

今年初，國家質(zhì)檢總局印發(fā)了《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》（國質(zhì)檢特〔2016〕91號），全國特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革邁入了實(shí)質(zhì)性階段。在已經(jīng)啟動(dòng)改革的個(gè)別省份中，改革后的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的單位屬性發(fā)生了變化。例如江蘇、廣西、湖北、河南等省撤銷地市級特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，取消其事業(yè)單位法人資格；甘肅省鍋檢院、甘肅省特檢院等與中國特種設(shè)備檢測研究院以資產(chǎn)為紐帶，按照母子公司架構(gòu)，成立檢驗(yàn)集團(tuán)；山東省特檢院實(shí)施轉(zhuǎn)企改制，組建山東特種設(shè)備檢測集團(tuán)有限公司，各地市特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也轉(zhuǎn)企為山東特檢集團(tuán)子公司，將整合、改革、轉(zhuǎn)企實(shí)行“三步并做一步走”。

特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)企，具有進(jìn)一步提升市場競爭力的正面作用，但隨著機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)支撐行政監(jiān)管服務(wù)、保障民生安全的公益屬性也隨之消失。機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展能力增強(qiáng)了，但對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障支撐作用卻削弱了，這并不符合改革的初衷。早在2014年5月國務(wù)委員王勇和廣東省委書記胡春華在廣東省質(zhì)監(jiān)局調(diào)研時(shí)就指出，質(zhì)監(jiān)的檢驗(yàn)檢測技術(shù)機(jī)構(gòu)因其具有雙重性、特殊性，決不能完全轉(zhuǎn)企，也不能完全依靠政府。在改革轉(zhuǎn)制過程中既要發(fā)揮市場的一面，又要保持公益的一面，技術(shù)機(jī)構(gòu)要成為政府監(jiān)管的支撐，如果完全市場化后，它將不再承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，話語權(quán)也隨之消失。這兩位領(lǐng)導(dǎo)對技術(shù)機(jī)構(gòu)的分析和判斷，提出了應(yīng)該堅(jiān)持公益性和市場化兩條腿走路的改革模式，為進(jìn)一步明確特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位指明了方向。

2.1 堅(jiān)決保留特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公益屬性

特種設(shè)備特指涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大的八類設(shè)備，其檢驗(yàn)工作專業(yè)性及技術(shù)性較強(qiáng)，政府機(jī)關(guān)無力承擔(dān)，但從行政監(jiān)管的角度來講又具有不可推卸的責(zé)任。因而，財(cái)政投入大量資源成立特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，為保障特種設(shè)備安全提供技術(shù)支撐。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)是保障特種設(shè)備安全、促進(jìn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展及企業(yè)主體責(zé)任的落實(shí)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)性和安全性的統(tǒng)一。因此，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在改革中要堅(jiān)持鞏固其公益屬性，切實(shí)肩負(fù)起保安全的公益責(zé)任。

2.2 堅(jiān)持特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公益性[1]和市場化相統(tǒng)一

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，特種設(shè)備檢驗(yàn)工作的內(nèi)涵已經(jīng)從最基礎(chǔ)的保障安全向安全、發(fā)展與服務(wù)民生延伸。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，各類型特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)充分利用自身特點(diǎn)和人員、技術(shù)、裝備優(yōu)勢不斷開拓非法定檢驗(yàn)業(yè)務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域，開展強(qiáng)制性檢驗(yàn)之外的委托類檢驗(yàn)和有償服務(wù)，進(jìn)一步促進(jìn)特檢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也提高特種設(shè)備檢驗(yàn)資源的利用率，不斷增強(qiáng)自我發(fā)展能力，逐步形成政府監(jiān)管、機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營管理的運(yùn)行機(jī)制。目前特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所從事的安全閥校驗(yàn)、氣瓶定期檢驗(yàn)、無損檢測以及其他委托性檢測等都屬于市場行為，由市場配置資源，實(shí)現(xiàn)充分競爭。特種設(shè)備檢驗(yàn)行業(yè)的市場化程度也越來越高。特別是如法國BV集團(tuán)等國外大型檢驗(yàn)集團(tuán)紛紛進(jìn)軍中國大陸市場，進(jìn)一步加劇了市場競爭的激烈程度。所以，不斷提升特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的市場競爭力，是實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。這就要求，在特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革過程中要堅(jiān)持公益性和市場化相統(tǒng)一。

今年人力資源社會(huì)保障部新聞發(fā)言人在介紹事業(yè)單位人事制度改革時(shí)表示，研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法。不納入編制管理，就是取消事業(yè)單位編制，但保留事業(yè)單位性質(zhì)。而之所以要保留事業(yè)單位性質(zhì)，主要是考慮到高校、公立醫(yī)院的公益屬性，不能完全推向市場化，還要由財(cái)政進(jìn)行差額撥款即公共財(cái)政投入保障。公立醫(yī)院、高校等公益二類單位取消事業(yè)單位編制，探索“公益”和“市場”兩條腿走路，將是下一階段事業(yè)單位分類改革的重點(diǎn)內(nèi)容，也為特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的改革提供借鑒。

3 特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的改革路徑

特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展起來的事業(yè)單位，其組織目標(biāo)、工作任務(wù)、人員規(guī)模、經(jīng)費(fèi)投入、崗位設(shè)置、人事任免等均由行政主管部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)制度、人事制度、工資福利制度等也與行政系統(tǒng)基本相同。主管部門主要通過行政管理系統(tǒng)、采用行政命令和指令方式來領(lǐng)導(dǎo)、管理、指揮和調(diào)控各自下屬機(jī)構(gòu)。典型特征表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)級別化、內(nèi)設(shè)組織科層化和管理者官僚化。目前，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)自身還不同程度地存在著事業(yè)單位的共性問題，這不僅降低了特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的活力和效益，使之難以很好地承擔(dān)起自身的職責(zé)，而且加重了主管部門的管理負(fù)擔(dān)，不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。為更好地促進(jìn)特種設(shè)備檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)持續(xù)健康發(fā)展，便于政府監(jiān)督管理，應(yīng)由政府直接管理模式逐步過渡到運(yùn)用杠桿手段間接管理模式，在人、財(cái)、物等方面相互獨(dú)立的、真正具有管理公共事務(wù)能力的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，通過加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善特種設(shè)備責(zé)任體系，形成有效的監(jiān)督和約束機(jī)制，確保特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的宗旨和改革的方向。因此在特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的過程中，也必須以問題為導(dǎo)向，遵循以下幾個(gè)改革方向。

3.1 實(shí)現(xiàn)去行政化

中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別?！泵鞔_將事業(yè)單位去行政化列為加快政府職能轉(zhuǎn)變、推動(dòng)社會(huì)事業(yè)管理創(chuàng)新的改革重點(diǎn)，并對其實(shí)施的緊迫性予以了強(qiáng)調(diào)。

要對事業(yè)單位去行政化，就要通過對“行政”與“事業(yè)”兩大部門職責(zé)界限明確劃分，將公共服務(wù)舉辦主體和實(shí)施主體之間由傳統(tǒng)的隸屬關(guān)系改換為一種契約關(guān)系。這種契約關(guān)系所改變的只是“行政事業(yè)一體化”組織體制，并不意味著弱化和放棄政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)盡責(zé)任。當(dāng)然，隨著政事分開的推行，政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)形式將由行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)換為監(jiān)督評價(jià)為主。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)去行政化也必須以保持政府在特種設(shè)備安全監(jiān)管領(lǐng)域的保安全、促發(fā)展、惠民生職能作用不被弱化為前提，實(shí)現(xiàn)政事分離。

3.2 建立完善法人治理結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)是解決事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)不合理問題的一種有效模式[2]，能夠在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求下，通過制度的安排，達(dá)到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分立與制衡，以實(shí)現(xiàn)法人有效治理、平衡利益、達(dá)到多方共贏的目的。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為公益類事業(yè)單位，要實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)公益服務(wù)，就必須建構(gòu)具有清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬、明確的公益目標(biāo)、完善的約束機(jī)制及高效的微觀運(yùn)行的法人治理結(jié)構(gòu)。

首先，明確事業(yè)單位獨(dú)立法人地位。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，我國的法人分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類，事業(yè)單位和企業(yè)可直接進(jìn)行法人登記。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)登記為事業(yè)單位法人是可行的，但改革的難點(diǎn)在于建立公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)的真正分離，充分保障事業(yè)單位的自主權(quán)?，F(xiàn)在的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為政府舉辦和管理的公益類事業(yè)單位，其采用的體制與管理形式受政府的管理模式直接影響。因此，建立科學(xué)、規(guī)范的特種設(shè)備事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，必須理順與政府的關(guān)系，建立政事分開、管辦分離制度，使特種設(shè)備事業(yè)單位成為真正獨(dú)立的法人。

第二，建構(gòu)理事會(huì)—行政負(fù)責(zé)人的治理結(jié)構(gòu)模式。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所有制形式單一，全部由財(cái)政資源投入創(chuàng)辦，在未有引入外部資本的情況下，無須明確股權(quán)結(jié)構(gòu)。因此，推行的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)應(yīng)建立以理事會(huì)為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)模式，而不是股份制單位的董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)模式。在理事會(huì)治理結(jié)構(gòu)下，理事會(huì)是特種設(shè)備檢驗(yàn)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)；而單位行政負(fù)責(zé)人是特種設(shè)備檢驗(yàn)單位的執(zhí)行者，在理事會(huì)的授權(quán)下依照理事會(huì)的章程獨(dú)立自主地開展業(yè)務(wù)工作。

第三，建構(gòu)科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)制度規(guī)范與保障。科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)包括治理組織結(jié)構(gòu)及規(guī)范其運(yùn)行的治理機(jī)制和治理規(guī)則。保障特種設(shè)備檢驗(yàn)單位法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作，提高治理效率，必須做到治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、治理機(jī)制有效及治理規(guī)則強(qiáng)針對性此三者的有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為高度專業(yè)化、知識(shí)化、技術(shù)化的事業(yè)單位，建立法人治理機(jī)構(gòu)，要達(dá)到適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需求，就必須同步構(gòu)建完善更加靈活高效的引人用人、市場開拓、資產(chǎn)管理、社會(huì)保險(xiǎn)、合作交流機(jī)制，為下一步市場化的運(yùn)作留下接口。

3.3 實(shí)施市場化運(yùn)作

作為質(zhì)監(jiān)部門直屬的事業(yè)單位，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)一直以來面臨的問題就是行政化色彩濃厚，舊有的財(cái)政保障體制、行政管理模式以及業(yè)務(wù)、人員、薪酬等內(nèi)部運(yùn)營機(jī)制不同程度地束縛了特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的事業(yè)發(fā)展和檢驗(yàn)檢測能力的提升。目前特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)是檢驗(yàn)、評審、培訓(xùn)，主要收入來源是行政事業(yè)性收費(fèi)，對行政力量有依賴，尚未形成自我約束、激勵(lì)和良性循環(huán)的業(yè)務(wù)發(fā)展模式。與此同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，特種設(shè)備的數(shù)量急劇增加，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)也面臨了更高的檢驗(yàn)檢測能力需求和更突出的國外檢測機(jī)構(gòu)競爭挑戰(zhàn)。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步提升資源的使用效率，在競爭日益劇烈的特種設(shè)備檢驗(yàn)行業(yè)保持良性發(fā)展，就必須降低對行政資源的依賴，借助市場機(jī)制及采用商業(yè)企業(yè)運(yùn)作的成功管理技術(shù)、方法、手段等方式，來進(jìn)行組織管理、戰(zhàn)略選擇、財(cái)務(wù)管理、人力資源、服務(wù)營銷、績效評估、考核激勵(lì)等一系列運(yùn)作，形成外部結(jié)構(gòu)治理的市場化架構(gòu)和內(nèi)部功能治理的企業(yè)化管理的搭配與組合。

目前廣東質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)在完成縱向整合后，綜合實(shí)力已明顯增強(qiáng)，但要實(shí)現(xiàn)更高水平的市場化運(yùn)作還需要從多方面進(jìn)行加強(qiáng)。一方面要大力加強(qiáng)自身能力建設(shè)。要在市場競爭中贏得優(yōu)勢，獲得先機(jī)，靠的不是政策的扶持，而是自身的能力和技術(shù)水平。應(yīng)當(dāng)充分利用好整合后的人員、設(shè)備和檢驗(yàn)資源的優(yōu)勢，實(shí)施統(tǒng)一的質(zhì)量管理體系，實(shí)行統(tǒng)一的質(zhì)量技術(shù)措施，盡快形成整合后的規(guī)?；?yīng)，以規(guī)模效應(yīng)帶來競爭優(yōu)勢。突出要通過提升檢驗(yàn)質(zhì)量，提高檢驗(yàn)效率獲得市場的認(rèn)可；通過提升人才整體素質(zhì)、建設(shè)公共檢測平臺(tái)、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、加大科研投入和成果轉(zhuǎn)化力度取得技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢。另一方面要在嚴(yán)格落實(shí)特種設(shè)備檢驗(yàn)安全保障職責(zé)的基礎(chǔ)上，實(shí)行特種設(shè)備檢測業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展。不能將眼光只局限與特種設(shè)備法定檢驗(yàn)這個(gè)重點(diǎn)陣地，特別是要打破社會(huì)上對特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)“沒有市場的外在約束，因此并不會(huì)因?yàn)榉?wù)能力差而退出市場，也不會(huì)因?yàn)榉?wù)能力好而獲得更高的市場回報(bào)”的觀點(diǎn)，積極拓展真正面向市場的業(yè)務(wù)。要加強(qiáng)市場化運(yùn)作意識(shí)，更新經(jīng)營觀念，加強(qiáng)市場理念、服務(wù)理念、品牌理念、競爭理念。要堅(jiān)持有利于充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制的原則，積極實(shí)施“走出去”的技術(shù)服務(wù)戰(zhàn)略，拓寬檢驗(yàn)檢測服務(wù)的領(lǐng)域和地域，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)的多元化布局，形成專業(yè)檢測、監(jiān)理服務(wù)、人員培訓(xùn)、專項(xiàng)評審、專業(yè)咨詢等多種混業(yè)經(jīng)營的服務(wù)項(xiàng)目與內(nèi)容。特別是面對國內(nèi)外檢測機(jī)構(gòu)的競爭，要找準(zhǔn)體現(xiàn)自身特色的優(yōu)勢檢驗(yàn)檢測業(yè)務(wù)，打造拳頭產(chǎn)品，在檢驗(yàn)檢測方面提供綜合性、一站式服務(wù)，形成自身核心競爭力，贏得發(fā)展先機(jī)。

4 特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革后的組織形式問題

經(jīng)過去行政化、建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)施市場化運(yùn)作等一系列改革措施后，同時(shí)兼具公益性、市場化兩種屬性的特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)到底將是何種組織形式，這是一個(gè)值得思考的問題。目前可供考慮的組織形式有事業(yè)單位、社會(huì)組織或法定結(jié)構(gòu)、企業(yè)等幾種。企業(yè)和事業(yè)單位是比較常見的組織形式，在此不予贅述，下面將對社會(huì)組織及法定機(jī)構(gòu)作簡要介紹。

社會(huì)組織是一種具有正式的組織形式的非政府體系組織，不以營利為目的，而以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為己任。我國社會(huì)組織現(xiàn)有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)以及基金會(huì)三種類型，其有別于政府部門及市場化運(yùn)作的企業(yè)，具有非營利性、公益性、自愿性和自治性等特征，作為一支服務(wù)于我國社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的重要力量所起的作用越來越大。黨的十八大及十八屆三中全會(huì)精神表明發(fā)展完善現(xiàn)代社會(huì)組織體制，是發(fā)展中國特色社會(huì)主義事業(yè)的需要，更是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要途徑。社會(huì)組織的創(chuàng)新主要包括新的服務(wù)領(lǐng)域和新的服務(wù)方法。新的服務(wù)領(lǐng)域既包括社會(huì)組織提供的全新的服務(wù)，也可以是對已有服務(wù)體系的整合，進(jìn)入不同于傳統(tǒng)社會(huì)組織的新的服務(wù)領(lǐng)域。

法定機(jī)構(gòu)一般是不列入政府機(jī)構(gòu)序列的公共機(jī)構(gòu)，其依法設(shè)立、承擔(dān)公共事務(wù)管理或公共服務(wù)職能、運(yùn)作自主靈活、業(yè)務(wù)相對獨(dú)立，在不同國家和地區(qū)有不同稱謂。在我國，法定機(jī)構(gòu)是在國家行政體制和事業(yè)單位改革大背景下，為完善國家體制促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步而設(shè)立的公共組織。最早于2011年7月，廣東省編辦對法定機(jī)構(gòu)的界定是：“法定機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)?！?015年4月，國務(wù)院以國家文件形式明確在內(nèi)地探索法定機(jī)構(gòu)，提出要“探索設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，將專業(yè)性、技術(shù)性或社會(huì)參與性較強(qiáng)的公共管理和服務(wù)職能交由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。

正如前文所述，全盤轉(zhuǎn)企難以承載特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的公益屬性，所以僅有事業(yè)單位、社會(huì)組織或法定機(jī)構(gòu)可能成為特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革后的組織形式。目前，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)還是以事業(yè)單位的組織形式存在，但隨著事業(yè)單位分類改革的深入推進(jìn)，不能排除其有向社會(huì)組織或法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變的可能。但特種設(shè)備檢驗(yàn)工作的性質(zhì)決定了特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不能等同于一般的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)，其必須具備公益性、非營利性以及公正性，具有從事政府監(jiān)督檢驗(yàn)和法定檢驗(yàn)等任務(wù)的社會(huì)公信力。目前由于我國對社會(huì)組織或法定機(jī)構(gòu)的登記、法人資格等問題還沒有非常清晰明確的配套法律法規(guī)支持，在進(jìn)行登記等方面還存在諸多困難。

5 特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革過程中應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問題

1）應(yīng)持漸進(jìn)性改革態(tài)度。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展涉及社會(huì)、市場、法制等諸多因素，是一項(xiàng)艱巨和長期任務(wù)，也是一個(gè)系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。對特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的制度安排和路徑設(shè)計(jì)，因其自身的特點(diǎn)和差異化的內(nèi)在規(guī)律，應(yīng)循序漸進(jìn)、分步實(shí)施，不應(yīng)采取激進(jìn)主義一步到位。改革發(fā)展中肯定會(huì)遇到成長中的煩惱與困難，需要不斷地克服與解決。

2）改革需要整體配套推進(jìn)。特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)與國家行政體制改革、事業(yè)單位改革、安全監(jiān)察體制改革銜接配套，需要機(jī)構(gòu)編制、發(fā)改、財(cái)政、稅務(wù)、人社等部門出臺(tái)配套支持政策，才能確保改革順利進(jìn)行，不是單個(gè)行政部門可以完成的工作。

3）避免過度規(guī)模化。整合是促進(jìn)規(guī)模化和資源優(yōu)化配置的有效手段，但要避免進(jìn)入盲目追求規(guī)?；恼`區(qū)。超出合理規(guī)模后，機(jī)構(gòu)的效率反而會(huì)降低。因此整合后應(yīng)以追求做專、做精、做優(yōu)為方向。

4）機(jī)構(gòu)改革與檢驗(yàn)改革同步考慮?，F(xiàn)行的法定檢驗(yàn)（監(jiān)督檢驗(yàn)和定期檢驗(yàn)）的范圍、項(xiàng)目、周期及收費(fèi)等方面的政策規(guī)定都存在著調(diào)整可能性，特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)未雨綢繆，把檢驗(yàn)改革的應(yīng)對準(zhǔn)備工作納入到機(jī)構(gòu)改革中一同考慮。

5）注重對行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)的整合。目前各大國企改革將主業(yè)之外的檢驗(yàn)業(yè)務(wù)逐步實(shí)行社會(huì)化剝離。國家鼓勵(lì)行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)與質(zhì)檢系統(tǒng)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)跨部門重組。廣東現(xiàn)有四個(gè)自檢機(jī)構(gòu)，對企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)的整合應(yīng)給予足夠重視。區(qū)域內(nèi)整合資源，成本最小，符合各方利益，一定程度上可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)活力，共同發(fā)展。在特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革過程中應(yīng)把握好對行業(yè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)自檢機(jī)構(gòu)實(shí)施整合的政策機(jī)遇。

6）注意區(qū)別市場化與市場化運(yùn)作。兩者是不同概念，在特檢領(lǐng)域內(nèi)，前者指檢驗(yàn)，后者指機(jī)構(gòu)。檢驗(yàn)是否市場化，需對檢驗(yàn)性質(zhì)進(jìn)一步明確。我國特種設(shè)備安全監(jiān)察制度建立以后，特種設(shè)備監(jiān)管體制形成了在實(shí)行行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)“雙軌制”運(yùn)行體制的同時(shí)，對特種設(shè)備整個(gè)生命周期的各環(huán)節(jié)實(shí)施“全過程”監(jiān)察的制度[3]。其中，檢驗(yàn)環(huán)節(jié)施行的是法定檢驗(yàn)和政府主導(dǎo)并積極發(fā)揮社會(huì)力量作用的檢驗(yàn)體制，而特種設(shè)備的法定檢驗(yàn)為法律法規(guī)規(guī)定的檢驗(yàn)，主要包括特種設(shè)備生產(chǎn)環(huán)節(jié)的型式試驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)和使用環(huán)節(jié)的在用設(shè)備定期檢驗(yàn)。因此，作為政府保障公共安全而實(shí)施的強(qiáng)制性檢驗(yàn)，法定檢驗(yàn)應(yīng)由政府設(shè)立的或者授權(quán)委托的公益性檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施，前提是法定化和非營利，所以不能市場化。

6 結(jié)束語

特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革要在保障安全、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向下，厘清政府、社會(huì)、市場的相互關(guān)系，促進(jìn)各方角色歸位。“公益+市場”是特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)改革的方向，政事分開、去行政化、建立法人治理結(jié)構(gòu)、實(shí)施市場化運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的途徑。把握特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀與發(fā)展的全局，探索發(fā)展道路，做好改革路徑設(shè)計(jì)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，不斷提升特檢高技術(shù)服務(wù)的專業(yè)能力和核心競爭力，推進(jìn)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)做大規(guī)模、做強(qiáng)實(shí)力、做精技術(shù)、做優(yōu)質(zhì)量，促進(jìn)特檢事業(yè)不斷向前發(fā)展。

[1] 丁晶晶．從社會(huì)化向公益性的回歸[J]．上海：華東理工大學(xué)，2015：86-93．

[2] 王立京，楊婕，蔡成煒．公益類事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)探析[N]．湖北日報(bào)，2010-09-30（13）．

[3] 劉三江．頂層設(shè)計(jì)視角下的特種設(shè)備檢驗(yàn)體制改革研究[J]．宏觀質(zhì)量研究，2013，1（2）：29-35．

Reflection on Special Equipment Inspection Institutions Integration Reform in Guangdong Province

Yang Shubin
（Guangdong Institute of Special Equipments Inspection and Research Guangzhou 510655）

At present, the integration of municipal special equipment inspection institutions was completed in Guangdong province. To seek the direction and path of special equipment inspection institutions integration reform, the paper summarized the preliminary results of the integration, and the questions needed to be further solved were put forward in integration reform.

Special equipment Inspection institutions Integration Reform

X921

B

1673-257X(2017)04-0061-06

10.3969/j.issn.1673-257X.2017.04.014

楊樹斌(1967～)，男，碩士，副院長，教授級高級工程師，從事特種設(shè)備管理與技術(shù)研究工作。

2016-11-29）