周建勛

（北京德恒律師事務(wù)所，北京 100033）

環(huán)境法治新形勢下的污染源全過程管理

周建勛

（北京德恒律師事務(wù)所，北京 100033）

近年來我國的環(huán)境法治形勢發(fā)生了深刻變化，排污單位的違法成本陡然提升。隨著法律責(zé)任的不斷增加，排污單位有必要依照污染源全過程管理的思路，盡快適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)法治的新變化。

環(huán)境法治；排污許可；全過程管理；項(xiàng)目建設(shè)前期；施工期；運(yùn)營期

以2013年史上最嚴(yán)《環(huán)保法》的頒布為標(biāo)志，短短幾年時間，我國環(huán)境法治形勢發(fā)生了巨大的變化。在環(huán)境立法方面，新《環(huán)評法》、新《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)稅法》等法律的頒布，明確了排污許可核心地位，強(qiáng)化了“損害擔(dān)責(zé)”的排污單位責(zé)任，提高了環(huán)境違法的成本。在環(huán)境司法方面，“兩高”、環(huán)保部和公安部等多部門，從刑事、行政和民事等多方面，加大了對違法排放、污染環(huán)境等違法行為的追責(zé)力度。排污單位的 “誰治污，誰虧本”“多排少治、只排不治”等錯誤觀念，將在越來越嚴(yán)格的環(huán)境法律面前，不同程度地轉(zhuǎn)化為違法甚至犯罪行為。

隨著我國環(huán)境管理中排污許可核心制的確立，排污單位應(yīng)遵循環(huán)保法律，適應(yīng)環(huán)境法治的新變化。筆者以為，排污單位應(yīng)當(dāng)從污染源全過程管理的高度出發(fā)，著重從項(xiàng)目建設(shè)前期、施工期和運(yùn)營期三個重要的環(huán)境管理節(jié)點(diǎn)入手，盡快適應(yīng)環(huán)境法治新形勢。

1 項(xiàng)目建設(shè)前期的法律要求

環(huán)境影響評價是項(xiàng)目建設(shè)前期的主要環(huán)境管理制度，根據(jù)國務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），排污許可核心制要求有機(jī)銜接環(huán)境影響評價制度。因此，排污單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評兩方面對接環(huán)評制度的法律要求。

1.1 排污單位應(yīng)當(dāng)確保建設(shè)項(xiàng)目符合規(guī)劃環(huán)評的要求

根據(jù)《環(huán)評法》和《“十三五”環(huán)境影響評價改革方案》，我國將強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評“三線一單”（即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單）的約束性，推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理，嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評違法責(zé)任追究，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評公眾參與，并加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動。這就要求排污單位在開展項(xiàng)目環(huán)評和申請排污許可證前，清楚把握建設(shè)項(xiàng)目是否符合空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單，是否符合產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準(zhǔn)入清單，是否屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的負(fù)面準(zhǔn)入清單等，從而降低排污單位未來的環(huán)境違法風(fēng)險(xiǎn)，確保未來申請排污許可的合法性，減少違法排污的可能。

1.2 在項(xiàng)目建設(shè)前期，排污單位應(yīng)依法進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評，嚴(yán)防未批先建行為的發(fā)生

根據(jù)我國《環(huán)保法》和《環(huán)評法》的規(guī)定，今后建設(shè)項(xiàng)目未批先建，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。被責(zé)令停止建設(shè)的單位拒不執(zhí)行，且尚不構(gòu)成犯罪的，環(huán)保部門或有關(guān)部門可將案件移送至公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由環(huán)保部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。這就要求排污單位必須明確環(huán)評的“準(zhǔn)生證”性質(zhì)，也就是說，排污單位須清楚政府投資體制和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理的有關(guān)規(guī)定，有效把控投資規(guī)模，明確自己排污單位的項(xiàng)目屬于哪種環(huán)評管理的分類，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書還是環(huán)境影響報(bào)告表，亦或是僅備案環(huán)境影響登記表。根據(jù)原國家環(huán)保局2005年第29號令的規(guī)定，對實(shí)行政府投資審批制的項(xiàng)目，必須在完成環(huán)評文件的報(bào)批手續(xù)后報(bào)送可行性研究報(bào)告。對屬于政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄、實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，必須在完成環(huán)評文件的報(bào)批后提交項(xiàng)目申請報(bào)告。對實(shí)行投資備案制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在辦理備案手續(xù)后，項(xiàng)目開工前完成環(huán)評文件的報(bào)批。

需要指出的是，根據(jù)新《環(huán)評法》第二十五條，環(huán)評不再是項(xiàng)目審批的前置條件，項(xiàng)目投資的審批、核準(zhǔn)和備案與環(huán)評審批是并聯(lián)關(guān)系。并且自2017年2月1日起，根據(jù)新的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，項(xiàng)目申請書不再要求環(huán)評批復(fù)手續(xù)。因此，項(xiàng)目投資審核制度與環(huán)評制度不再發(fā)生交叉關(guān)系。

更為重要的是投資項(xiàng)目備案制與環(huán)評備案制也是完全不同的，只要不屬于投資審批制，且在《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以外的排污單位投資項(xiàng)目，均屬于投資項(xiàng)目備案制的范圍；而環(huán)評備案制則來自于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評分類管理名錄》的規(guī)定。自2017年1月1日起，我國正式實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》，凡屬于環(huán)評備案管理的項(xiàng)目，不再由環(huán)保部門審批，而是排污單位自行申請備案登記。為了防止排污單位擅自降低環(huán)評等級，逃避監(jiān)管，該《辦法》規(guī)定，對建設(shè)單位擅自降低環(huán)評等級，填報(bào)環(huán)境影響登記表并辦理備案手續(xù)，經(jīng)查證屬實(shí)的，已經(jīng)取得的備案將會被環(huán)保部門認(rèn)定為無效，并按未批先建行為處罰；對擅自投入生產(chǎn)或者經(jīng)營的，不僅處罰其未批先建的行為，還要對應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格的行為加以處罰。

1.3 在排污單位對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評的過程中，應(yīng)依法對需要編制環(huán)評報(bào)告書的項(xiàng)目，組織公眾參與

根據(jù)2016年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》新總綱的規(guī)定，公眾參與將與環(huán)評文件的編制分離，排污單位應(yīng)自行組織項(xiàng)目的公眾參與，編制公眾參與報(bào)告，并對公眾參與的結(jié)論負(fù)責(zé)。

可見，建設(shè)項(xiàng)目的前端環(huán)境管理正在逐漸加強(qiáng)，排污單位逃避環(huán)評監(jiān)管的后果越來越嚴(yán)重。建設(shè)項(xiàng)目的未批先建現(xiàn)象，將會隨著嚴(yán)格的環(huán)評制度的實(shí)施，逐漸成為歷史。

2 建設(shè)項(xiàng)目施工期的法律要求

建設(shè)項(xiàng)目施工期的環(huán)境管理主要表現(xiàn)為環(huán)評文件的重新報(bào)批或?qū)徍酥贫?，“三同時”制度和環(huán)保竣工驗(yàn)收等制度，排污單位應(yīng)著重在這三個方面，滿足相應(yīng)的法律要求。

2.1 排污單位在建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大變動時，應(yīng)當(dāng)及時重新報(bào)批環(huán)評文件

根據(jù)《環(huán)評法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件經(jīng)批準(zhǔn)后，項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或防治污染、防止生態(tài)破壞的措施等五個方面，發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)重新報(bào)批該項(xiàng)目的環(huán)評文件。如果項(xiàng)目的環(huán)評文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定開工建設(shè)的，其環(huán)評文件應(yīng)當(dāng)報(bào)原審批部門重新審核。

2.2 排污單位應(yīng)嚴(yán)格遵守“三同時”制度

“三同時”是我國環(huán)境管理的基本制度之一。根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。這就要求排污單位在初步設(shè)計(jì)階段，就應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)規(guī)范的要求，編制環(huán)境保護(hù)篇章，并依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報(bào)告書或環(huán)評報(bào)告表，在環(huán)境保護(hù)篇章中落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護(hù)設(shè)施投資概算。建設(shè)項(xiàng)目的主體工程完工后，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時投入運(yùn)行。同時，排污單位可以委托取得相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)理公司主動對建設(shè)過程實(shí)施監(jiān)理，并對環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行情況及建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響進(jìn)行監(jiān)測。

另外，根據(jù)2015年10月11日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》，取消了三級環(huán)保部門的建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批和與之相關(guān)的竣工驗(yàn)收許可。因此，排污單位應(yīng)當(dāng)以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件的結(jié)論和環(huán)保部門的批復(fù)意見為依據(jù)，自行組織項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收。根據(jù)《實(shí)施方案》，對于實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目，排污單位自行竣工環(huán)保驗(yàn)收文件將作為未來排污許可證申請材料；不實(shí)行排污許可管理的項(xiàng)目，排污單位應(yīng)將自行驗(yàn)收文件上報(bào)環(huán)保部門備案。建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格后，該項(xiàng)目方可正式投入生產(chǎn)或者使用。

可見，施工期環(huán)境監(jiān)管的權(quán)責(zé)越發(fā)清晰，政府環(huán)保部門不再為排污單位建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)施工期間的環(huán)境管理和環(huán)保設(shè)施措施竣工驗(yàn)收承擔(dān)更多責(zé)任，轉(zhuǎn)而由排污單位承擔(dān)這些本應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)化了排污單位施工期環(huán)境監(jiān)管的法律要求。

3 建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營期的法律要求

建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)運(yùn)營時，排污單位應(yīng)當(dāng)依法申領(lǐng)排污許可證，組織建設(shè)項(xiàng)目后評價，開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)測，確保污染防治設(shè)施的正常運(yùn)行。

3.1 排污單位應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目正式運(yùn)營前，依法申領(lǐng)排污許可證

根據(jù)《環(huán)保法》第四十五條規(guī)定，“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物?！蓖瑫r，該法第六十三條還對違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的行為，規(guī)定了嚴(yán)格的行政處罰措施?？梢?，排污許可證猶如排污單位的“身份證”，是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書。環(huán)保部門基于排污單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，排污單位應(yīng)依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，學(xué)會自證守法。

3.2 對于編制環(huán)評報(bào)告書的項(xiàng)目，排污單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價管理辦法（試行）》規(guī)定，建設(shè)單位或生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)組織開展環(huán)境影響后評價工作，編制環(huán)境影響后評價文件，并對環(huán)境影響后評價結(jié)論負(fù)責(zé)。環(huán)境影響后評價文件應(yīng)當(dāng)及時報(bào)原審批環(huán)境影響報(bào)告書的環(huán)境保護(hù)主管部門備案。

3.3 排污單位應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目正式運(yùn)營后，及時開展環(huán)境監(jiān)測

建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后，為了充分識別項(xiàng)目的污染源及其所排放的污染物種類和數(shù)量，確保污染源和各類污染物的排放限值符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)評文件的要求，排污單位應(yīng)當(dāng)及時開展環(huán)境監(jiān)測。根據(jù)《環(huán)保法》第四十二條規(guī)定，國家或地方監(jiān)控的重點(diǎn)排污單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范安裝使用監(jiān)測設(shè)備，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測記錄?！洞髿馕廴痉乐畏ā泛汀端廴痉乐畏ā穭t將環(huán)境監(jiān)測的責(zé)任擴(kuò)大到了各類排放工業(yè)廢氣和工業(yè)廢水的排污單位，重點(diǎn)排污單位則應(yīng)當(dāng)安裝、使用污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備，并與環(huán)保部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，保證監(jiān)測設(shè)備正常運(yùn)行并依法公開排放信息。一旦重點(diǎn)排污單位通過篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)或者干擾自動監(jiān)測設(shè)施，排放化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境污染刑事案件解釋》）的規(guī)定，將會被認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，按刑法第三百三十八條“污染環(huán)境罪”和刑法第二百八十六條“破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪”的規(guī)定，依照處罰較重的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

3.4 排污單位應(yīng)確保污染防治設(shè)施的正常運(yùn)行

排污單位不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施屬于《環(huán)保法》規(guī)定的逃避監(jiān)管的違法排污行為?！董h(huán)保法》第六十三條規(guī)定，不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)規(guī)定處罰外，由環(huán)保部門將案件移交公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，按照情節(jié)不同處以行政拘留處罰。公安部等五部門聯(lián)合發(fā)布的《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，確認(rèn)了七種“不正?！边\(yùn)行防治污染設(shè)施的行為?！董h(huán)境污染刑事案件解釋》則列舉了十八種“嚴(yán)重污染環(huán)境”應(yīng)以“污染環(huán)境罪”追究刑事責(zé)任的違法排污行為，其中，排污單位違法減少防治污染設(shè)施運(yùn)行支出一百萬元以上的，就屬于應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的情形。

綜上，隨著我國環(huán)境管理制度越來越嚴(yán)格，環(huán)保部門將會越來越強(qiáng)化其事中、事后的監(jiān)管職能，簡化部分審批職能，為排污單位自我管理，自證守法留出更多的空間；與此同時，對排污單位自身的環(huán)境法律追責(zé)力度也將逐漸加大，迫切需要排污單位清楚環(huán)境管理的法律界限和要求，努力降低環(huán)境違法的可能性。

[1] 李元實(shí)，等.污染源全面管理的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2015， 43（12）：49-52.

[2] 柴西龍，等.環(huán)境影響評價與排污許可制度銜接研究[J].環(huán)境影響評價，2016，38（6）：25-27.

The Whole Process Management of Pollution Sources Under the New Situation of Environmental Law System

ZHOU Jian-xun

X321

A

1006-5377（2017）03-0024-03