睢博莨，袁涓文

（貴州財經大學公管學院，貴州貴安新區(qū) 550025）

美國與巴西土地沖突管理探析及對我國的啟示

睢博莨，袁涓文

（貴州財經大學公管學院，貴州貴安新區(qū) 550025）

文章通過對美國和巴西土地沖突進行分析，對比兩國土地沖突不同的歷史發(fā)展、解決方式以及相關制度建設，從正反兩個方面分析兩國土地沖突管理的成功經驗與困境，該文認為我國在土地沖突管理中要注重社會公平，維護農民的基本權利，同時改革完善土地管理體系及相關制度法規(guī)，明晰土地產權，強調土地利用規(guī)劃中的公共參與，以化解土地沖突，推動土地資源的可持續(xù)利用。

美國巴西 土地沖突管理 啟示

1 美國土地沖突管理

1.1 美國土地沖突的歷史發(fā)展

美國土地沖突出現(xiàn)的時間最早可以追溯到英國在北美地區(qū)建立殖民地階段。從1607年到1775年，英國殖民者在北美東起大西洋沿岸，西至阿巴拉契亞山脈的狹長地帶建立的13個殖民地，這也成為了美國建國之初的13個州。殖民的進程往往是一個社會重建和更新的過程（李劍鳴，1999），對于殖民于北美地區(qū)的英國人來講，首先要處理與當?shù)赜〉诎膊柯涞年P系，而這就必須牽扯到對土地資源的爭奪，這也是殖民者生存和發(fā)展的前提。在移民的初期，殖民者通常選擇落腳于當?shù)赝林柯溥z棄的土地上，所以并未引起較大的沖突。隨著殖民地的經濟，文化，政治環(huán)境逐漸成熟，大量移民涌入北美地區(qū)，原本的土地已無法滿足現(xiàn)實的需要，必須通過“購買”、掠奪等方式將原本屬于印第安人的土地占為己有（張文彪，2002）。這一過程不可避免的引發(fā)了當?shù)夭柯涞牟粷M，由土地爭奪而導致的沖突不時發(fā)生。對于獲得的土地，英國政府以及殖民地當局按照本國法律和習慣向移民進行分配，這使得殖民地的土地相關制度仍然體現(xiàn)著封建性，例如莊園制、土地繼承制度、租佃制等都沿襲了母國的制度，其中最重要的就是土地占有權與所有權在法律上的分離（英國的全部土地在法律上都歸英王或國家所有），是一種不完全的土地私有制。“七年戰(zhàn)爭”后，英國對北美殖民地全面加強控制，損害了殖民地各階層人民的經濟利益，人們開始質疑和挑戰(zhàn)這一封建性的土地制度，沖突也隨之增多，例如拒絕繳納代役租（quitrent），抗議對農產品征收重稅等。在經歷了獨立戰(zhàn)爭和南北戰(zhàn)爭后，美國逐漸成為了一個完全獨立的民族主權國家，使得土地制度走向了完全的私有制。在隨后長達一個多世紀的西進運動中，通過購買、掠奪、兼并等方式，國土面積由1790年的230.25萬km2增加到了1898年的936.28萬km2（嚴金明，2001），這為美國的經濟發(fā)展奠定了基礎（秦明周，2001），但土著居民的生存空間受到了嚴重的侵蝕，土地沖突演化為大規(guī)模的武裝斗爭。

在西進運動早期，聯(lián)邦政府一方面通過向個人出售土地而積累了大量財政資金，同時將其余土地無償劃撥于各州政府來促進西部地區(qū)交通、教育等基礎設施和公共服務的發(fā)展（李敏納等，2016），這也催生出了大量的土地投機現(xiàn)象，中下層移民無法支付高昂的地價，而資本雄厚的投機商則憑借雄厚的財力占據(jù)了區(qū)位較好土地，使得土地資源分配結構畸形，激發(fā)了中下層移民的嚴重不滿。為了解決這一問題，到19世紀中期，美國政府出臺了一系列宅地法令，向每個移民西部的居民無償劃撥或低價轉讓大量土地，并逐年增加面積，同時修筑鐵路，擴大西部開發(fā)范圍。這一做法滿足了大批中下層移民的獲得土地意愿，但也加速了人口西遷的進程，在短時間內對土地資源的開發(fā)強度大大超出所能承受的范圍，人們無意去保護現(xiàn)有土地的生產力，更多的是去開墾新的土地，使得整個19世紀“屠宰土地”的現(xiàn)象愈演愈烈（何順果，1992）。進入20世紀，大部分州都將土地使用的管理權下放到了各個地方政府（馬忠玉，吳永常1996），一系列的政策刺激使得大量人口移民于落基山以西的區(qū)域。這一時期，各州政府并沒有統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃，這就使得地方政府為了增加財政稅收，對土地進行掠奪式的開發(fā)（吳天馬，1996）。美國西部地區(qū)大多屬于干旱和半干旱的氣候環(huán)境，難以支撐大規(guī)模掠奪式的土地開發(fā)，森林和草原資源急劇減少，原本3.24億hm2的原始森林到羅斯?？偨y(tǒng)執(zhí)政時減少到了不及0.81億hm2，密西西比河以西0.47億hm2的草原由于大量移民的定居和開發(fā)遭到了不同程度的破壞和退化。1934年5月美國爆發(fā)了多場強沙塵暴，歷史上稱為 “黑風暴”，波及范圍占到了國土面積的75%，大平原40.47萬 hm2的農田上5.08～30.48 cm肥沃表土全部喪失，冬小麥的年產量減少了51億kg。

二戰(zhàn)結束后，美國經濟實力躍居世界第一，農業(yè)開發(fā)開始推行大規(guī)模機械化運作，并實行大農場管理方式，一般采取單一化種植和連作形式。同時為了滿足人口數(shù)量持續(xù)增長，農場普遍開始使用農藥和化肥來增加產量，對土壤質量造成了嚴重的影響。在城市發(fā)展方面，美國一直采取低密度蔓延式的發(fā)展方式（馬忠玉、吳永常，1996），在城市發(fā)展早期，這一方式促進了社會經濟的發(fā)展，提高了人民的居住舒適度。但是隨著人口向外擴散，城市范圍延伸到周邊的郊區(qū)，人口集中程度逐漸降低，郊區(qū)化現(xiàn)象愈發(fā)普遍（馬祖琦，2016），甚至蔓延到了鄰近的城市，形成了“都會地區(qū)”。在“城市蔓延”過程中，一方面得大量郊區(qū)農田變成建設用地，自然植被遭到嚴重破壞，土地資源嚴重浪費，打破了原有的生態(tài)生態(tài)平衡。另一方面造成城市基礎設施利用效率低，為了滿足城市擴大帶來的市政服務需求，大量財政資源必須投入到基礎設施建設當中，工作區(qū)與生活區(qū)間的距離逐漸拉大，使得交通擁堵、空氣污染、公共服務成本增加、貧富差距擴大等問題愈發(fā)嚴重。到了20世紀70年代，美國人的總居住面積較20世紀40年代增長了近1倍，主要集中于郊區(qū)和非都市區(qū)，其后果就是農地和其他土地資源的急劇減少，人地矛盾日益突出（林目軒，2011）。

1.2 美國土地沖突管理的主要途徑與經驗

通過梳理美國的發(fā)展歷史，發(fā)現(xiàn)在不同時期經濟發(fā)展背景下，美國土地沖突問題都顯現(xiàn)出不同的特點。針對環(huán)境日益惡化，土地資源破壞嚴重的現(xiàn)狀，美國政府從20世紀30年代后期就開始重新審視土地資源開發(fā)利用的相關政策制度，通過轉變土地開發(fā)利用思路、注重土地資源和生態(tài)的保護、建立保護區(qū)、建立合理高效的土地資源管理體系、調整和完善土地政策以及相關法律制度等措施，逐漸化解土地沖突問題，土地資源得到了較好的保護。

第一，土地資源的開發(fā)和利用更加重視緊湊和高效，重視對土地資源和生態(tài)的保護。為了緩解西進運動中資源粗放式的利用而造成的嚴重的生態(tài)問題，聯(lián)邦政府開始重視土地資源及其生態(tài)環(huán)境的保護，從大規(guī)模的開發(fā)逐漸轉向嚴格的保護。通過建立保護緩沖帶、防護林和農林符合耕作體系，不僅有利于保護野生動物的棲息地，同時為生態(tài)的保護奠定了基礎。針對水資源和森林資源的保護專門成立管理機構，并頒布多項法律法規(guī)，如1934年通過的《泰勒放牧法》、1935年通過的《土地資源保護法》都成功遏制了大規(guī)模的土地開發(fā)行為。為了進一步保護自然資源和歷史遺跡，聯(lián)邦政府從1872年成立了黃石國家公園，至今共建立了59個國家公園，將大約3.4萬km2的公有土地納入保護范圍，從而免遭開發(fā)破壞。

第二，限制農地和城市建設用地的開發(fā)規(guī)模，嚴格控制農地向建設用地的轉化，保護城市周邊農田、森林資源免受城市侵蝕。對于農業(yè)的發(fā)展，由最初的粗放式經營逐漸轉而開始控制生產，以減少農產品過剩對土地的資源的浪費，鼓勵農戶休耕以恢復土地的肥力，實現(xiàn)水土資源的保持。例如美國政府為了讓農場主減少產量，將農地退出耕作（龍花樓等，2000），1956年實施的 “土壤銀行”計劃將退耕的土地劃入土壤銀行，除種草植樹外不得用于耕作和放牧。政府給予參加項目的農場主相應的補助，在農產品價格和地租上進行補貼。在城市土地利用方面，對城市開發(fā)面積進行限制，并實行分區(qū)制，規(guī)定某些區(qū)域只能用于農業(yè)開發(fā)，禁止城市擴張對農田和林地資源侵蝕。對已建成的城市區(qū)域，鼓勵土地再利用，加強利用程度，增加舊城區(qū)就業(yè)機會。通過稅收手段對建設于已開發(fā)地區(qū)內的項目進行相應優(yōu)惠，對建在城市邊緣的項目征收開發(fā)邊際稅。同時成立社區(qū)問題綜合工作委員會，對交通進行更加合理的規(guī)劃，提高開發(fā)管理效率，鼓勵開發(fā)高密度居住區(qū)，協(xié)調相應的公共服務，以便化解土地利用沖突的問題。

第三，構建了清晰的土地產權制度，土地管理體系合理高效。在美國目前的土地總面積中，59%屬于私人所有，州政府以及地方政府合占39%，余下的2%的土地為印第安人保留地。聯(lián)邦與州、地方在土地權屬上各自獨立，3者之間沒有隸屬關系。美國的土地所有制是典型資本主義私有制，這為構件清晰的土地產權制度奠定了基礎，清晰的土地產權不僅有助于增加土地流動性，使得土地資源可以高效合理的配置，同時也保護了土地權益不受侵犯，遏制土地沖突的發(fā)生（張 偉等，2016）。雖然公有土地占比較小，但如果美國政府出于國家和公益事業(yè)的需要，在經過嚴格的民主審議和管制審批后，可以以同質量土地交換或者按照市場價格征收私人土地，實現(xiàn)土地的整合（靳相木等，2016），滿足公共服務需求。在土地管理方面，聯(lián)邦政府主要依照土地資源的類型進行部門劃分（李茂，2009），農地、林地、地下和地上資源、河流流域以及印第安人居住地的管理分屬于不同部門管轄，對管理范圍和職責都進行了明確。成立于1946年1月的內政部土地管理局，是管理聯(lián)邦土地的主要部門，同時對州和私人土地進行協(xié)調。各州和地方政府可以根據(jù)自身情況在憲法允許的范圍內進行土地管理，管理效率較高而且方便民眾參與，聯(lián)邦政府則主要起到引導和約束的作用，政策的靈活性較高，目的就是確保土地資源的可持續(xù)利用，維持土地最佳利用狀態(tài)。

第四，土地利用規(guī)劃具有嚴格的法律效力（吳志偉，2015），且建立了完善的公眾參與機制。各級政府的土地規(guī)劃需要按照一定法律條例程序進行編制和論證，此過程一般要經過數(shù)年時間，最后通過議會的批準，以法案的形式向社會公開，上級政府不參與規(guī)劃的批準。在實施規(guī)劃期間一旦出現(xiàn)爭議和沖突糾紛，法院根據(jù)規(guī)劃作出相應判決（劉旭，2007）。聯(lián)邦政府為了維護公眾群體的共同利益，在20世紀60年就將公眾參與理念引入土地利用規(guī)劃中，首先在聯(lián)邦政府、州政府的法律中都明確規(guī)定了公眾參與政策制定的權利；其次在機構組織和程序執(zhí)行上都給予了足夠的保障，積極構建政府、專家和公眾3方之間的溝通體系，使得民眾詳細了解規(guī)劃編制的信息，避免了信息不對稱導致的誤解與沖突；再次，將公共參與貫穿規(guī)劃全過程，參與形式多樣化，滿足不同階層公眾參與意愿（李雅蘭，2012）。最后，公眾參與程度較高，例如土地利用規(guī)劃中的票決制度就強調了公眾在涉及環(huán)境問題土地利用規(guī)劃中具有投票的權利（吳亮，2015），對投票結果政府必須遵守，這反過來對行政機關具有較大的約束力，充分維護了公眾的利益訴求，最大限度的避免了公共政策失范，保障了決策風險的合理水平。

2 巴西土地沖突管理

2.1 巴西土地沖突問題的歷史發(fā)展

16世紀到18世紀初期，葡萄牙殖民者首先來到巴西東北部，由于氣候適宜土壤肥沃，沿海地區(qū)被逐漸用來經營甘蔗種植園，忽視糧食生產的重要性，嚴重依賴于進口，導致了農業(yè)結構不合理。在此期間，大莊園制度逐漸建立起來，剝削當?shù)剞r戶利益，而且歷屆巴西政府都對種植甘蔗的莊園主進行補貼，來推持半封建制度（梅仁，1964），阻礙著生產力的發(fā)展和生產關系的改變。到19世紀中期，巴西南方的咖啡種植逐漸取代甘蔗種植，成為國民經濟最重要的部分?？Х葓@對土地的利用依舊是粗放式的經營，一旦土地肥力枯竭，莊園主隨即開墾新的土地進行種植，而將那些貧瘠的荒地留給佃農進行種植，土地占有極不平衡，貧富差距逐漸拉大。到20世紀初期，大莊園主和地主幾乎控制了巴西將近75%的土地，其經濟和政治影響力依舊強大。只有不到3%的農民擁有自己的土地，土地私有化程度極高，而且大量集中于少數(shù)經營者手中，土地分配結構畸形，這就造成了土地資源無法進行合理開發(fā)（周紅利，2010）。首先，大地主利用壟斷的地位，閑置大量土地，依仗國內經濟的增長，通過土地進行保值或投機，并未進行農業(yè)經營，導致了土地利用率較低（郭文華，2006）。而另一方面卻是許多農民陷入到無地可種的窘境（埃利薩·P·賴斯，仕琦，1991），大部分農民無法通過農業(yè)生產來維持生計，只能涌入城市通過出賣勞力勉強生活。嚴重的社會不公使得廣大農民和農業(yè)工人開始反對大莊園主的殘酷剝削，為實現(xiàn)廢除大莊園制，改革土地制度的目標進行了長期斗爭，沖突事件不斷，造成了嚴重的社會問題。

2.2 巴西土地沖突管理的主要措施

巴西國土面積高居世界第五，森林覆蓋率高且土壤肥沃，然而在這樣優(yōu)越的條件下，巴西卻成為了一個農業(yè)基礎薄弱、土地資源利用方式落后、土地分配不均、貧富差距巨大、政治動蕩的國家，由此引發(fā)的土地沖突又反過來制約著經濟社會的發(fā)展。巴西政府以土地改革作為切入點，以期化解這一惡性循環(huán)。巴西的土地改革早在19世紀中期就已經開始，然而改革最初目的并不是分給農民，維護正當利益，而是通過法律手段進一步鞏固莊園主的利益，例如規(guī)定不得將土地以低價出售給農戶。進入20世紀，舊的大莊園制度隨著咖啡產業(yè)生產過剩開始逐漸瓦解，國家也開始以憲法的形式保障農民的土地權利（黃松甫，1987）。例如1934年頒布的憲法中規(guī)定，政府在對農民給予合理補償?shù)那疤嵯虏拍軐ν恋赜枰哉魇?，要體現(xiàn)土地的“社會作用”（郭元增，1991）。1937年和1946年對憲法進行修改，增加了保障占地農利益的條款，而1947年的憲法更是明確規(guī)定農民在土地分配上享有平等的機會。到20世紀60年代軍政府統(tǒng)治下，巴西的土改更加注重土地的合理分配，力圖維護小農的利益，實現(xiàn)社會公平。

第一，征收閑置土地，提高土地利用率。巴西政府從20世紀60年代開始通過各種手段，征收大莊園主閑置的土地轉為國有后，繼而分配給無地或少地的農戶。在1988年后，通過修改憲法，將進行農業(yè)生產活動、保護環(huán)境和遵守勞工等義務作為大莊園主的社會責任予以明確，使土地資源得以充分利用，同時通過稅收手段緩解土地閑置現(xiàn)象。到2000年，共有46.5萬的無地農戶獲得了政府分配的土地（蘇振興，2014），對消除貧困，縮小貧富差距，化解土地沖突起到積極的作用。

第二，推動家庭農業(yè)的發(fā)展，通過信貸支持、技術推廣、成立合作社等形式推動農業(yè)現(xiàn)代化進程。1985年新政府上臺后，鼓勵農民到中西部地區(qū)開發(fā)進行農業(yè)生產（杜國明等，2015），開發(fā)后備耕地，同時給予農戶簡化貸款程序和降低利率等優(yōu)惠措施，提高國內的農業(yè)競爭力，為經濟結構轉型奠定基礎。

2.3 巴西土地沖突管理中存在的問題

雖然各屆政府都不遺余力的改革土地制度，但是成果卻微乎其微，甚至引發(fā)了更大規(guī)模的土地沖突，嚴重影響了社會的安定。例如，巴西政府在1964年頒布了皆在推行農業(yè)現(xiàn)代化的《土地法令》（Land Act of 1964），然而其補貼農業(yè)信貸的措施使得大量小農莊被兼并，土地更加集中，雖然在1988年進行了進一步的修改，但是政治體制固化以及較弱政策執(zhí)行力最終制約了土地改革進程（武劍，2009）。

首先，由于巴西政府所控制的土地面積并不多，主要是通過先向莊園主購買征收一些荒地，然后再以較低的價格轉讓給無地或少地的農民，并頒發(fā)相應的權屬證件（劉婷，2006）。而農民在獲得土地之后在10年內不得轉讓出售，必須用于農業(yè)生產。巴西的土地農戶的數(shù)量將近1 200萬，但是政府每年可轉讓的土地卻十分有限，土地改革進程緩慢，個別州的土改委員會甚至沒有執(zhí)行政府土改政策。除此之外，莊園主通常把品質較差的土地出售給政府，政府轉讓給農戶后由于生產力較低，無法維持農戶家庭正常的生活，所以只能再次放棄土地，融入周邊城市，這也給城市的發(fā)展帶來了巨大壓力，改革進程趨于停滯（馬冉冉，2006）。

其次，國內各黨派利益之爭也影響了土地改革的實施。左派政黨和左翼組織力圖維護農民的土地權益，甚至在各自的政治綱領中都將解決農民土地問題作為奮斗目標。但在聯(lián)邦議會中，大農場主的政治勢力相當龐大，公開反對土地改革，極力維護既得利益。在巴西現(xiàn)有的政治體制下，很難進行徹底的土地改革，黨派之爭，利益之爭最終導致了更大規(guī)模的土地沖突，嚴重制約了巴西經濟的發(fā)展。

最后，經濟結構的失衡也是導致土地改革進程緩慢的重要因素。20世紀中期后，巴西經濟實現(xiàn)了兩次較大規(guī)模的發(fā)展，年增長率接近10%，工業(yè)產值大幅增加。但是由于土地問題一直得不到解決，農業(yè)和工業(yè)結構極不合理，只將農業(yè)中心放在甘蔗、咖啡、大豆和棉花等出口作物上，嚴重忽視國內糧食生產，長期依賴于進口，使得巴西的大量人口難以達到溫飽水平。再加上土地高度集中，社會財富也隨之集中在少數(shù)人手中，導致地區(qū)經濟嚴重失衡，制約了國內的需求，最終也影響經濟的健康發(fā)展。

3 結論與啟示

該文通過對美國和巴西兩個美洲地區(qū)國家的土地沖突問題進行分析，從歷史的發(fā)展探討兩國土地沖突問題的起因和影響。對比發(fā)達國家與發(fā)展中國家，可以很直觀的了解不同經濟社會背景下土地沖突問題本質、改革措施異同以及解決土地沖突成功經驗與存在的困境。

我國作為最大的發(fā)展中國家，農業(yè)人口數(shù)量龐大，人地矛盾尖銳，土地沖突問題眾多，這在一定程度上與巴西情況相似。近年來我國一直致力于農業(yè)現(xiàn)代化的建設中，圍繞土地相關制度的改革也在穩(wěn)步推進，巴西土地改革中的困境表明，在土地沖突管理要更加注重社會公平，維護農民的基本權利。同時借鑒美國處理土地沖突問題的成功經驗，改革完善土地管理體系及相關制度法規(guī)，明晰土地產權，強調土地利用規(guī)劃中的公共參與，為我國解決土地沖突問題、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化提供保證。

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