馮 也，常溫花

(1.黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000；2.黃河水利委員會(huì) 黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003)

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)水土保持法律法規(guī)貫徹情況與存在問(wèn)題

馮 也1，常溫花2

(1.黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000；2.黃河水利委員會(huì) 黃河水利科學(xué)研究院，河南 鄭州 450003)

水土保持；法律法規(guī)；監(jiān)督管理；晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)

晉陜蒙接壤地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富、生態(tài)條件差，做好水土保持工作十分重要。為強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，結(jié)合新水土保持法的貫徹實(shí)施情況調(diào)查，我們對(duì)呂梁市興縣和忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣的水土保持組織領(lǐng)導(dǎo)、水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持監(jiān)督管理等情況進(jìn)行了摸底。根據(jù)區(qū)域水土保持工作情況，指出了工作中存在的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際，提出了加大違法案件查處力度，完善水土保持監(jiān)督管理體制，不斷夯實(shí)水土保持工作基礎(chǔ)，提高全社會(huì)的水土保持意識(shí)等建議。

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)，富含煤炭、鋁土等多種礦產(chǎn)資源，是我國(guó)“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地。然而區(qū)域干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大，植被稀疏，是國(guó)家級(jí)水土流失重點(diǎn)治理區(qū)。隨著區(qū)域資源開(kāi)發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)的日益頻繁，水土保持工作直接關(guān)系著區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、區(qū)域的綠色發(fā)展。為強(qiáng)化水土保持監(jiān)督執(zhí)法，結(jié)合新水土保持法的貫徹實(shí)施情況調(diào)查，我們對(duì)呂梁市興縣和忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣的水土保持組織領(lǐng)導(dǎo)、水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持監(jiān)督管理等情況進(jìn)行了摸底。

1 區(qū)域概況

晉陜蒙接壤地區(qū)(山西片)位于山西省西部，包括忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣及呂梁市興縣，西面隔黃河與內(nèi)蒙古自治區(qū)準(zhǔn)格爾旗及陜西省府谷縣、神木縣相望，北側(cè)和內(nèi)蒙古自治區(qū)清水河縣接壤，東、南方向與山西省朔州市平魯區(qū)、朔城區(qū)，忻州市神池縣、五寨縣、岢嵐縣，呂梁市嵐縣、方山縣、臨縣毗連，總面積7 169.2 km2，人口70.49萬(wàn)人。該區(qū)域自然條件惡劣，冬春季寒冷干燥多風(fēng)沙，夏秋季炎熱多暴雨；降水量小，且多以暴雨形式出現(xiàn)，季節(jié)分配極不均勻；植被稀疏，地表裸露，植被覆蓋率低；黃土覆蓋層深厚，濕陷性明顯，溝壑密度大，侵蝕模數(shù)高，年產(chǎn)沙量高達(dá)8 041萬(wàn)t。

2 水土保持法律法規(guī)貫徹實(shí)施情況

自新水土保持法實(shí)施以來(lái)，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，在配套法規(guī)制度建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持法律法規(guī)宣傳等方面有了較大的進(jìn)步。

2.1 水土保持法配套法規(guī)制度不斷完善

為深入貫徹落實(shí)新水土保持法，各地積極制定完善了相關(guān)配套法規(guī)制度。山西省先后頒發(fā)了《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法(修正)》《山西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》等。呂梁市、忻州市及相關(guān)縣也結(jié)合自身實(shí)際建立和完善了水土保持方案審批、設(shè)施驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、違法行為查處、補(bǔ)償費(fèi)征繳等制度。保德縣于2012年印發(fā)文件進(jìn)一步加強(qiáng)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理，偏關(guān)縣于2010年印發(fā)文件強(qiáng)化開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理等。

2.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加大

各地采取了多項(xiàng)舉措，不斷加大監(jiān)督執(zhí)法力度，強(qiáng)力推進(jìn)水土保持法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。

一是嚴(yán)把水土保持方案審批關(guān)。市、縣兩級(jí)發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、國(guó)土、規(guī)劃、水利、建設(shè)等部門依據(jù)基本建設(shè)程序，形成水土保持工作合力，嚴(yán)把水土保持方案審批關(guān)，從源頭上預(yù)防水土流失。

二是嚴(yán)把水土保持監(jiān)督管理關(guān)。水行政主管部門緊抓水土保持各環(huán)節(jié)，努力把開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中造成的水土流失降到最低程度。根據(jù)實(shí)際情況，選取試點(diǎn)抓典型工程，通過(guò)示范帶動(dòng)進(jìn)一步促進(jìn)了水土保持責(zé)任的落實(shí)；針對(duì)水土保持責(zé)任落實(shí)不到位等問(wèn)題，責(zé)令限期整改，并對(duì)個(gè)別拒不落實(shí)水土保持責(zé)任、嚴(yán)重違法違規(guī)的項(xiàng)目，依法予以嚴(yán)肅查處；對(duì)欠繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)的單位下發(fā)了催繳通知書(shū)，責(zé)令限期足額繳納。

三是嚴(yán)把水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收關(guān)。做到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，先驗(yàn)收水土保持設(shè)施。水行政主管部門參加生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并簽署意見(jiàn)，并與發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保、規(guī)劃、安監(jiān)等相關(guān)部門相互配合，把好監(jiān)督和驗(yàn)收關(guān)。

2.3 水土保持監(jiān)督管理能力進(jìn)一步提升

一是除興縣外，其他市、縣均成立了獨(dú)立的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。呂梁市、忻州市、河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣均成立了水務(wù)局下屬的獨(dú)立的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其中呂梁市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)總站、忻州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站為副處級(jí)事業(yè)單位，保德縣水土保持監(jiān)督站、河曲縣水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站、偏關(guān)縣水土保持監(jiān)督站為副科級(jí)全額撥款事業(yè)單位。

二是加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷更新執(zhí)法裝備。近年來(lái)，各市、縣積極充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，更新執(zhí)法裝備，基本達(dá)到了機(jī)構(gòu)、人員、辦公場(chǎng)所、執(zhí)法裝備、經(jīng)費(fèi)“五到位”，履職能力明顯提升。對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批情況、實(shí)施情況及水土保持設(shè)施驗(yàn)收情況等進(jìn)行了分類登記造冊(cè)，實(shí)行檔案化、電子化管理，為進(jìn)一步做好水土保持監(jiān)督管理工作奠定了基礎(chǔ)。

三是不斷提高水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員能力和水平。各地較重視水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員自身能力建設(shè)，有針對(duì)性地開(kāi)展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，組織開(kāi)展內(nèi)部集中學(xué)習(xí)、研討，不定期派員參加上級(jí)部門或行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦的培訓(xùn)班、學(xué)術(shù)研討會(huì)等。監(jiān)督執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力、責(zé)任意識(shí)得到了明顯增強(qiáng)，依法行政、公正執(zhí)法的能力得到了明顯提升。

2.4 水土保持法律法規(guī)宣傳力度不斷加大

各地進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持法律法規(guī)宣傳工作，針對(duì)不同群體，采取了形式多樣的水土保持法律法規(guī)宣傳活動(dòng)。

一是向領(lǐng)導(dǎo)宣傳。各地水土保持監(jiān)督管理部門積極向當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)做專門匯報(bào)，宣傳水土保持法律法規(guī)；向發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保、國(guó)土、交通、住建、煤監(jiān)等部門及全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)宣傳新水土保持法。

二是向生產(chǎn)建設(shè)單位宣傳。各地組織工作人員走進(jìn)企業(yè)、廠礦，向業(yè)主單位、施工企業(yè)重點(diǎn)宣傳新水土保持法、《山西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法(修正)》《山西省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》等有關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，向他們認(rèn)真講解新法明確的各項(xiàng)制度。

三是結(jié)合“世界水日”“中國(guó)水周”等宣傳新水土保持法。各地在電視臺(tái)及報(bào)紙專題報(bào)道，在機(jī)關(guān)電子屏發(fā)布宣傳標(biāo)語(yǔ)，在辦公樓懸掛宣傳條幅、擺放宣傳展板，出動(dòng)宣傳車深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、學(xué)校宣傳水土保持法律法規(guī)，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯著位置張貼水土保持宣傳畫(huà)等。

通過(guò)有組織、有計(jì)劃、有步驟，多層次、全方位的宣傳教育活動(dòng)，宣傳了水土保持基本國(guó)策，提高了全社會(huì)的水土保持意識(shí)，營(yíng)造了關(guān)心、重視和支持水土保持工作的良好社會(huì)氛圍。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)滯后，系統(tǒng)性不夠強(qiáng)

各市、縣水土保持機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)差別顯著。河曲縣比較重視水土保持工作，工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足，執(zhí)法裝備齊全，已經(jīng)配備移動(dòng)終端，開(kāi)始應(yīng)用全國(guó)水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)、水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)用系統(tǒng)。然而，興縣、保德縣對(duì)水土保持工作的重視程度不夠，興縣還未成立獨(dú)立的水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)，興縣水利局水土保持監(jiān)督站工作條件差，甚至沒(méi)有配備電腦；保德縣水土保持監(jiān)督站業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)少，檔案管理工作基本未開(kāi)展，無(wú)專門場(chǎng)所存放檔案，無(wú)專人管理檔案，更沒(méi)有電子檔案，檔案資料完備度低。

相對(duì)接壤區(qū)其他區(qū)域，山西片的水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)情況較差。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)上，山西片各市、縣的經(jīng)費(fèi)無(wú)保障或保障度低；隊(duì)伍建設(shè)上，受編制數(shù)量限制，新生力量進(jìn)入不了水土保持隊(duì)伍，出現(xiàn)人員斷層、年齡老化等問(wèn)題；檔案管理上，興縣水利局水土保持監(jiān)督站、偏關(guān)縣水土保持監(jiān)督站還未建立電子檔案。

以上情況，導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法積極性不夠高，執(zhí)法監(jiān)管過(guò)程不夠規(guī)范，執(zhí)法效果較差等，影響了水土保持監(jiān)督管理工作的深入開(kāi)展。

3.2 水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度不夠，檢查重點(diǎn)不突出

各地不同程度地存在“重審批、收費(fèi)、驗(yàn)收，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查中，注重水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作的落實(shí)，對(duì)臨時(shí)防護(hù)措施的缺失、永久防護(hù)措施的滯后缺乏硬性約束。除對(duì)個(gè)別項(xiàng)目的違法行為進(jìn)行了依法查處外，大多數(shù)水土保持違規(guī)行為未得到及時(shí)有效處理，影響了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

3.3 宣傳教育力度不夠，水土保持意識(shí)不夠強(qiáng)

多年來(lái)，雖然各地對(duì)水土保持法律法規(guī)進(jìn)行了一定的宣傳貫徹，但在深度和廣度上還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。部分領(lǐng)導(dǎo)和一些單位對(duì)開(kāi)展水土保持工作的必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)水土流失帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)危害和潛在威脅缺乏足夠的重視。

個(gè)別地方政府不同程度地存在以優(yōu)化投資環(huán)境為由的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，有些領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的招商引資項(xiàng)目存在干擾執(zhí)法、阻撓執(zhí)法的現(xiàn)象，給水土保持監(jiān)督管理工作帶來(lái)了阻力，極大地?fù)p害了水土保持法律法規(guī)的權(quán)威。少數(shù)洗煤廠、磚廠受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，不編制或以各種理由拖延編制水土保持方案，拒繳水土保持補(bǔ)償費(fèi)等，隨意取土、棄渣且不采取水土流失防治措施，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了極大的破壞。這些情況的存在，從根本上講，是水土保持法律法規(guī)的宣傳貫徹不夠深入、社會(huì)公眾對(duì)水土保持的重要性認(rèn)識(shí)不足。

4 建 議

4.1 規(guī)范執(zhí)法，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，加大違法案件查處力度

根據(jù)新時(shí)期執(zhí)法工作的需要，完善水土保持監(jiān)督管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)方案審批、監(jiān)督檢查、設(shè)施驗(yàn)收、規(guī)費(fèi)征收、案件查處工作“五規(guī)范”。按行政許可法要求積極推行“四公開(kāi)”，把水土保持行政審批政策依據(jù)裝掛上墻。

鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，設(shè)立舉報(bào)電話、信箱，規(guī)范舉報(bào)的記錄、接收、處理、協(xié)調(diào)、反饋等工作。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，對(duì)不認(rèn)真貫徹落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，嚴(yán)重違法違規(guī)或造成嚴(yán)重水土流失的情況，排除干擾，依法嚴(yán)肅查處。

縣與縣之間，縣與市之間加強(qiáng)聯(lián)系、互通信息，整合現(xiàn)有執(zhí)法力量，經(jīng)常開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。市級(jí)每年至少對(duì)縣級(jí)開(kāi)展一次執(zhí)法檢查工作，兩次以上上下聯(lián)動(dòng)執(zhí)法活動(dòng)，并把執(zhí)法情況及時(shí)反饋給當(dāng)?shù)卣砸鹱銐虻闹匾?，把?zhí)法結(jié)果在新聞媒體曝光，擴(kuò)大水土保持執(zhí)法的社會(huì)影響力，推動(dòng)水土保持執(zhí)法工作。

4.2 提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，完善水土保持監(jiān)督管理體制

建立和完善政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)水土保持目標(biāo)責(zé)任制、責(zé)任追究制、水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等；建立并落實(shí)對(duì)重大水土保持違法違規(guī)案件的督辦制度；建立水土保持技術(shù)服務(wù)單位信譽(yù)檔案，通過(guò)公示、限制服務(wù)的方式進(jìn)行監(jiān)督；完善水土保持監(jiān)督管理公示公告制度。

通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目審批流程整合，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，在決策源頭就融入水土保持理念；加強(qiáng)與財(cái)政部門的聯(lián)系，理順?biāo)亮魇Х乐钨M(fèi)和水土保持補(bǔ)償費(fèi)的關(guān)系；探討生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理方面的交叉問(wèn)題，分清界限，厘清責(zé)任。通過(guò)各部門配合，提高工作效率，形成監(jiān)督執(zhí)法合力，推動(dòng)水土保持法的全面貫徹實(shí)施。

4.3 強(qiáng)化能力建設(shè)，推進(jìn)信息化，不斷夯實(shí)水土保持工作基礎(chǔ)

對(duì)水土保持基層單位，尤其是涉及國(guó)家級(jí)和省級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)或者重點(diǎn)治理區(qū)的縣一級(jí)水土保持站，保障機(jī)構(gòu)規(guī)格，明確水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，強(qiáng)化水土保持監(jiān)督管理職能；配備與執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)的專職監(jiān)督管理人員，對(duì)所有人員進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法考核，并根據(jù)水利部水土保持方面最新的要求，及時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，全面提高執(zhí)法能力和水平；確定固定辦公場(chǎng)所，配備計(jì)算機(jī)、傳真機(jī)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等辦公設(shè)備，照相機(jī)、攝像機(jī)、經(jīng)緯儀等執(zhí)法取證設(shè)備，保障專用交通工具或執(zhí)行公務(wù)用車；完善水土保持監(jiān)督管理檔案資料庫(kù)(房、柜)等；保證穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，確保監(jiān)督管理工作的正常開(kāi)展。

積極推廣應(yīng)用新技術(shù)、新手段，通過(guò)遙感衛(wèi)片、無(wú)人機(jī)等方式，直接、高效地獲取生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)和水土保持措施落實(shí)情況，掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作的全過(guò)程數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理的“天地一體化”。通過(guò)水土保持監(jiān)督管理信息系統(tǒng)，與轄區(qū)內(nèi)各部門、上級(jí)水行政主管部門共享數(shù)據(jù)信息庫(kù)，全面掌握生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開(kāi)展情況。

4.4 加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造氛圍，提高全社會(huì)的水土保持意識(shí)

將宣傳教育工作列入年度考核目標(biāo)，通過(guò)與中央、省市縣級(jí)資金計(jì)劃掛鉤聯(lián)動(dòng)等機(jī)制，對(duì)完成任務(wù)好的縣給予獎(jiǎng)勵(lì)，優(yōu)先安排項(xiàng)目和資金，完成不好的予以調(diào)減，調(diào)動(dòng)宣傳積極性。

積極向同級(jí)政府、人大、政協(xié)等單位匯報(bào)，爭(zhēng)取支持；建立簡(jiǎn)報(bào)制度，及時(shí)通報(bào)水土保持監(jiān)督管理工作開(kāi)展情況，報(bào)道重大水土流失事件，介紹水土保持先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)。

創(chuàng)新宣傳模式，通過(guò)以案說(shuō)法，普及水土保持法相關(guān)知識(shí)，使得社會(huì)群眾知法、懂法、守法、用法；利用微信公眾平臺(tái)發(fā)布水土保持法律法規(guī)宣傳信息，增加廣大人民群眾的守法意識(shí)；開(kāi)通咨詢熱線，為有需要的群眾提供法律方面的服務(wù)。針對(duì)少年兒童、干部職工、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員等不同群體，制訂不同的宣傳方案，讓廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前的水土保持形勢(shì)，從而形成自覺(jué)關(guān)心、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)09-0009-03

馮也(1989—)，女，陜西子長(zhǎng)縣人，助理工程師，碩士，從事水土保持監(jiān)督管理工作。

2017-03-20