李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

水土保持領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度Ⅰ：概念辨析

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責(zé)任追究；概念

負(fù)有水土資源管理與監(jiān)管職責(zé)的水行政主管部門，需要在水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》。系統(tǒng)辨析了水土資源、土壤侵蝕、水土流失、水土保持，責(zé)任及責(zé)任主體、責(zé)任追究等相關(guān)概念，借鑒當(dāng)前管理工作中的生態(tài)環(huán)境損害概念，初步界定了水土資源損害的內(nèi)涵，以期為構(gòu)建水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度提供支撐。

水和土壤是一切生物繁衍生息的基礎(chǔ)，水土資源不僅是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，也是文明演進(jìn)的基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)作出了一系列戰(zhàn)略部署，提出到2020年基本形成源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系。中共中央組織部和監(jiān)察部于2015年8月9日印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，首次就生態(tài)文明建設(shè)作出了責(zé)任追究制度性安排，為建立嚴(yán)格規(guī)范的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護(hù)行為長(zhǎng)效機(jī)制奠定了基礎(chǔ)?！掇k法》明確要求：國(guó)務(wù)院負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)制定落實(shí)本辦法的具體制度和措施。鑒于此，水土保持領(lǐng)域需要貫徹落實(shí)《辦法》，開(kāi)展水土保持領(lǐng)域的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究。本文就水土保持領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度相關(guān)的概念進(jìn)行了辨析，以期為構(gòu)建水土資源損害責(zé)任追究制度提供支撐，進(jìn)一步推動(dòng)水土保持生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

1 水土資源相關(guān)概念

1.1 水土資源

水土資源是內(nèi)涵極為寬泛的綜合性概念，不僅包含水資源和土壤資源，還包括水資源與土壤資源以各種形式耦合而成的綜合自然資源。廣義的水土資源是指在一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下和時(shí)間范圍內(nèi)，可為人類利用或待利用的一切形態(tài)和不同性質(zhì)的水體與土體按不同的耦合方式(匹配)形成的綜合自然資源[1]。狹義的水土資源是指在現(xiàn)有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，可為人類利用的淡水資源和土壤資源按不同的耦合方式(匹配)形成的綜合自然資源[1]。

在實(shí)際管理工作中，水土資源由水利、林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等不同部門分管，其中水行政主管部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全國(guó)水土保持工作，承擔(dān)著水土流失綜合防治和監(jiān)督管理的職責(zé)。對(duì)應(yīng)于水行政主管部門的水土資源管理職責(zé)，水土資源不再是寬泛的水土資源概念，主要是指以水行政主管部門管轄范圍為主、以水土保持(或水土流失綜合防治)為核心的水土資源保護(hù)。

1.2 土壤侵蝕

土壤侵蝕是土壤或其他地面組成物質(zhì)在水力、風(fēng)力、凍融、重力等外營(yíng)力作用下，被剝蝕、破壞、分離、搬運(yùn)和沉積的過(guò)程[2]。根據(jù)外營(yíng)力的種類，可將土壤侵蝕劃分為水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、凍融侵蝕、重力侵蝕等。按影響因素分類，可將土壤侵蝕分為自然侵蝕和人為侵蝕。自然侵蝕又稱正常侵蝕或常態(tài)侵蝕，它是起因于自然作用的侵蝕過(guò)程，沒(méi)有受人為活動(dòng)的影響。人為侵蝕是人類不合理的生產(chǎn)活動(dòng)破壞生態(tài)平衡所引起的侵蝕過(guò)程，如開(kāi)礦、修路、工程建設(shè)及濫伐、濫墾、濫牧、不合理耕作等，其侵蝕速率遠(yuǎn)大于土壤形成的速率，導(dǎo)致土層減薄，肥力退化，對(duì)人類造成巨大危害。

1.3 水土流失

水土流失是指在水力、重力、風(fēng)力及凍融等自然營(yíng)力和人類活動(dòng)作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失[3]。由此可知，造成水土流失的因素包括自然因素和人為因素兩大類，與自然土壤侵蝕和人為土壤侵蝕基本對(duì)應(yīng)。水土流失一詞在中國(guó)早已被廣泛使用，最先應(yīng)用于中國(guó)的山地丘陵地區(qū)，主要描述水力侵蝕，水沖土跑，即水土流失。

土壤侵蝕與水土流失是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。土壤侵蝕是世界上大部分國(guó)家采用的術(shù)語(yǔ)，而水土流失是我國(guó)習(xí)慣的叫法。土壤侵蝕亦稱土的流失，屬水土流失的范疇，但不依靠水土流失而存在，相反，水土流失必須以土壤侵蝕為前提條件，當(dāng)外力完成侵蝕后，地表物質(zhì)變得疏松、分散，為流失創(chuàng)造條件，在外力作用下，土壤顆粒離開(kāi)所在的土地單元，就完成了水土流失。因此，土壤侵蝕是水土流失的預(yù)備階段?？偟膩?lái)看，水土流失是不利的自然條件與人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)互相交織作用的結(jié)果，是各類生態(tài)退化的集中反映，抓住水土流失問(wèn)題就抓住了中國(guó)生態(tài)退化的關(guān)鍵[4]。

1.4 水土保持

水土保持法明確：水土保持是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成的水土流失所采取的預(yù)防和治理措施?！端帘３中g(shù)語(yǔ)》(GB/T 20465—2006)則認(rèn)為：水土保持是指防治水土流失，保護(hù)、改良與合理利用水土資源，維護(hù)和提高土地生產(chǎn)力，減輕洪水、干旱和風(fēng)沙災(zāi)害，以利于充分發(fā)揮水、土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，建立良好生態(tài)環(huán)境，支撐可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)活動(dòng)和社會(huì)公益事業(yè)。當(dāng)前，水土保持管理部門主要從水土流失綜合防治的角度，發(fā)揮水土保持措施蓄水保土、防風(fēng)攔沙、綠化美化等功能，改善或維持水土資源更側(cè)重于對(duì)土壤侵蝕/水土流失的人為控制。

2 責(zé)任追究相關(guān)概念

2.1 責(zé)任及責(zé)任主體

關(guān)于責(zé)任，主要有三種涵義：①使人擔(dān)當(dāng)起某種職務(wù)和職責(zé)；②分內(nèi)應(yīng)做的事；③做不好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過(guò)失[5]。這三種涵義分別對(duì)應(yīng)“職責(zé)”“義務(wù)”“懲罰”。從這三種解釋可以看出，責(zé)任與“分內(nèi)”有密切聯(lián)系，這說(shuō)明責(zé)任其實(shí)是一個(gè)表示主體與其所處的環(huán)境、與環(huán)境中的人或事的關(guān)系的概念。也就是說(shuō)，責(zé)任是與主體的社會(huì)角色密不可分的。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任可以劃分為多種：①按責(zé)任主體可以分為個(gè)體責(zé)任和集體責(zé)任。②按責(zé)任對(duì)象可以分為自我責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。自我責(zé)任是指?jìng)€(gè)體在自身的發(fā)展及自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方面對(duì)自身負(fù)有的責(zé)任。社會(huì)責(zé)任是指?jìng)€(gè)體對(duì)社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。個(gè)體是社會(huì)的一員，既是社會(huì)的組成者，又是社會(huì)的受益者，因此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起與其社會(huì)角色相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。③按責(zé)任來(lái)源可以分為角色責(zé)任和自然責(zé)任。角色責(zé)任是一個(gè)人因其社會(huì)角色而應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。一個(gè)人的社會(huì)角色大致可以分為親情角色、執(zhí)業(yè)角色、社團(tuán)角色和公民角色4類，任何一個(gè)角色都有相應(yīng)的責(zé)任伴隨。自然責(zé)任是所有人對(duì)所有人的責(zé)任，而不管他們之間相互區(qū)別的特征。自然責(zé)任是一種超越親情、職業(yè)、社團(tuán)及公民等角色的責(zé)任，是一種共同責(zé)任。④按責(zé)任產(chǎn)生的時(shí)間可以分為事后責(zé)任和事前責(zé)任。⑤按責(zé)任約束力可以分為法律責(zé)任和道德責(zé)任。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的責(zé)任，基本可以認(rèn)為：①生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任既是人類個(gè)體責(zé)任，又是集體責(zé)任，還是全人類共同的責(zé)任；②生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是一種社會(huì)責(zé)任；③生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主要是一種事前責(zé)任，但同時(shí)不排除事后責(zé)任的存在。對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行，具有行動(dòng)全球性的特征，局部行動(dòng)會(huì)對(duì)整體生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體非常廣泛，任何國(guó)家的公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、政府，還有國(guó)際組織都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，可以說(shuō)沒(méi)有主體不對(duì)人類生態(tài)環(huán)境負(fù)有責(zé)任。作為生態(tài)環(huán)境重要組成部分的水土資源，水土資源保護(hù)(或損害)責(zé)任也可以進(jìn)行相似的理解。

根據(jù)《辦法》要求，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度是為了突出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“關(guān)鍵少數(shù)”作用，加強(qiáng)對(duì)作出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督，避免出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對(duì)等”的現(xiàn)象。因此，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的內(nèi)涵，水土資源損害責(zé)任既包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)體責(zé)任，也包括黨委和政府的集體責(zé)任，還突出了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)水土資源保護(hù)的社會(huì)責(zé)任；既包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部決策、執(zhí)行、監(jiān)督的事前責(zé)任，還包括這些行為導(dǎo)致的事后責(zé)任。

2.2 責(zé)任追究

責(zé)任追究是指對(duì)各類責(zé)任主體的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。沒(méi)有追究，責(zé)任制就成了一句空話。責(zé)任追究的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范相關(guān)責(zé)任人的權(quán)力和行為，最終達(dá)到權(quán)利和責(zé)任的一致性，是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善管理的一種有效手段。

責(zé)任追究包括四個(gè)層次的內(nèi)容：一是責(zé)任追究對(duì)象，即追究誰(shuí)的責(zé)任，通常按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則進(jìn)行責(zé)任追究。二是責(zé)任追究?jī)?nèi)容，即追究什么責(zé)任，也就是要界定承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的情形或范圍。三是責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，即如何追究，主要體現(xiàn)責(zé)任追究的嚴(yán)肅性、可操作性和懲戒性。四是責(zé)任追究形式，即以何種懲戒方式實(shí)現(xiàn)追究效果，達(dá)到警示他人、促進(jìn)工作的目的。水土資源損害責(zé)任追究也需要界定責(zé)任追究對(duì)象、追責(zé)內(nèi)容、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和追責(zé)形式4個(gè)方面的內(nèi)容，既要全面考慮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的水土資源保護(hù)職責(zé)與義務(wù)，又要兼顧相應(yīng)的懲罰含義。

3 水土資源損害概念界定

目前，關(guān)于自然資源損害、環(huán)境損害、生態(tài)環(huán)境損害等概念的定義，尚未取得完全一致的定論。環(huán)境保護(hù)部2014年10月24日發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》是目前管理實(shí)踐中為數(shù)不多的對(duì)環(huán)境損害、生態(tài)環(huán)境損害等行為進(jìn)行較為明確界定的規(guī)范性文件。按照《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》，環(huán)境損害是指因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為導(dǎo)致人體健康、財(cái)產(chǎn)價(jià)值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可觀察的或可測(cè)量的不利改變；生態(tài)環(huán)境損害是指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。

考慮到水土資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，參照生態(tài)環(huán)境損害的定義，可以認(rèn)為水土資源損害是由于環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為直接或間接地導(dǎo)致水土資源的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。理論上來(lái)講，水土資源損害應(yīng)當(dāng)包括數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的損害，水體污染和土壤污染也應(yīng)納入水土資源損害的范疇，但是考慮到水體污染和土壤污染的專業(yè)性，以及其管理職能的相對(duì)獨(dú)立性，可以暫將污染引起的水土資源損害剔除。因此，對(duì)于水行政主管部門的水土資源損害可以限定為在水行政主管部門管轄范圍內(nèi)，以水土保持生態(tài)服務(wù)功能減弱、水土保持效益降低，產(chǎn)生嚴(yán)重危害或影響為核心的不利改變。水土保持生態(tài)服務(wù)功能是指水土保持各項(xiàng)措施對(duì)維持、改良和保護(hù)人類社會(huì)賴以生存的自然環(huán)境條件的綜合效用。水土保持生態(tài)服務(wù)功能主要體現(xiàn)在保持和改良土壤、保持和涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風(fēng)固沙，以及固碳供氧、維持生物多樣性和維持景觀等方面。水土保持效益包括生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。生態(tài)效益是指水土保持措施保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的效應(yīng)，使生態(tài)系統(tǒng)趨于平衡，使自然環(huán)境向有利于人類生產(chǎn)生活和資源環(huán)境可持續(xù)利用的方向發(fā)展。經(jīng)濟(jì)效益是指隨著生態(tài)環(huán)境改善而增加的可以通過(guò)市場(chǎng)交換、用貨幣形式衡量的效益。社會(huì)效益是指水土保持措施對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的有益作用，經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益最終都具體表現(xiàn)為社會(huì)效益。 土壤侵蝕或水土流失可以在一定程度上形成淤積平原，有一定的積極意義，但更多的卻顯示出強(qiáng)烈的危害性。水土流失造成的危害主要體現(xiàn)在：土地退化、生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)功能減弱、生態(tài)惡化；大量泥沙導(dǎo)致江河湖庫(kù)淤積，加劇洪澇災(zāi)害，威脅防洪安全；耕地?cái)?shù)量減少、土壤變薄、質(zhì)量下降、生產(chǎn)能力降低，影響國(guó)家糧食安全；植物與土壤的水源涵養(yǎng)能力降低，加劇干旱災(zāi)害，徑流攜帶化肥、農(nóng)藥和生活垃圾等污染物進(jìn)入水體，加劇面源污染，威脅飲水安全；農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活條件惡化，制約山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

4 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)梳理水土資源損害相關(guān)的概念，可以看出：水土保持領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境損害應(yīng)以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在水土流失預(yù)防、治理和監(jiān)管過(guò)程中的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)引發(fā)的損害為主；損害主要指水土保持生態(tài)服務(wù)功能減弱、水土保持效益降低等對(duì)水土資源不利的改變，以及水土流失/土壤侵蝕產(chǎn)生的嚴(yán)重危害或影響情況；損害既包括造成水土資源不利改變的情形，也包括未完成應(yīng)當(dāng)完成的治理任務(wù)而導(dǎo)致的水土資源改善進(jìn)程延誤的情形；損害既包括顯性的、直接造成水土資源不利改變的情形(后果追責(zé))，也包括潛在的、有空間關(guān)聯(lián)性的水土資源不利改變(行為追責(zé))；損害不包括純自然因素引發(fā)的、超過(guò)防御能力的、由不可抗力造成的水土資源不利改變，重點(diǎn)要關(guān)注人類活動(dòng)因素造成的水土資源不利改變，對(duì)于自然因素和人為因素共同引起的水土資源不利改變，則需要根據(jù)具體情況依托相應(yīng)的科技手段予以區(qū)分；損害應(yīng)該是可觀察的或可量測(cè)的，能通過(guò)科學(xué)的手段進(jìn)行客觀衡量，可以與資產(chǎn)負(fù)債表、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)相結(jié)合，定量反映不同層級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的水土資源變化情況。

[1] 水利部，中國(guó)科學(xué)院，中國(guó)工程院.中國(guó)水土流失防治與生態(tài)安全[M].北京:科學(xué)出版社，2010:437.

[2] 中國(guó)水利百科全書(shū)第二版編輯委員會(huì).中國(guó)水利百科全書(shū)[M].第二版.北京:中國(guó)水利水電出版社，2006:1412.

[3] 中華人民共和國(guó)水利部.水土保持術(shù)語(yǔ)：GB/T 20465—2006[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社，2006:1.

[4] 孫鴻烈.水土流失是各類生態(tài)退化的集中反映[J].中國(guó)水利，2009(7):2.

[5] 羅竹風(fēng).漢語(yǔ)大詞典(下卷)[M].北京:漢語(yǔ)大詞典出版社，1997:14058.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)09-0006-03

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費(fèi)縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-25