張聲林(贛州市水土保持局，江西 贛州 341000)

新形勢下贛南水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新途徑

張聲林

(贛州市水土保持局，江西 贛州 341000)

水土保持；建設(shè)管理；機(jī)制創(chuàng)新；途徑； 贛南

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，水土保持生態(tài)建設(shè)也面臨新常態(tài)。在新常態(tài)下，贛南水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)堅(jiān)持兩手發(fā)力，更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場機(jī)制作用；建管并重，充分調(diào)動項(xiàng)目區(qū)群眾參與水土保持工程建設(shè)管理的積極性；又好又快，切實(shí)提高綜合效益；因地制宜，注重實(shí)際效果；建章立制，便于監(jiān)督制約。重點(diǎn)在初步設(shè)計(jì)精準(zhǔn)化、施工組織方式多樣化、建后運(yùn)行管護(hù)長效化、工程質(zhì)量管理精細(xì)化、資金使用管理規(guī)范化和建設(shè)管理制度化等方面探索創(chuàng)新。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，水土保持生態(tài)建設(shè)也面臨新常態(tài)。贛南作為國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的重要地區(qū)(全市18個縣級行政區(qū)均為重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū))，如何把握新常態(tài),明確新要求，迎接新挑戰(zhàn)，積極探索創(chuàng)新水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理機(jī)制，切實(shí)提高建設(shè)管理水平，進(jìn)一步推動水土保持生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，就成為全市水土保持工作者的一個新課題。

1 水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理面臨新常態(tài)

1.1 堅(jiān)持綠色發(fā)展成為新常態(tài)

黨的十八屆五中全會首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。把綠色發(fā)展作為五大理念之一，是關(guān)系到我國發(fā)展全局的一場深刻變革。堅(jiān)持綠色發(fā)展已成為新常態(tài)，這對水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理提出了新的更高要求，即水土保持工作者應(yīng)站在國家能否持續(xù)發(fā)展、能否轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展、能否形成新的綜合國力和國際競爭力的戰(zhàn)略高度，審視和研究新時代的水土保持工作。

1.2 鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與工程建設(shè)成為新常態(tài)

為深化投融資體制改革，國務(wù)院相繼發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2010〕13號)和《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)。其中《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確提出“支持農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體投資建設(shè)農(nóng)田水利和水土保持設(shè)施。允許財(cái)政補(bǔ)助形成的小型農(nóng)田水利和水土保持資產(chǎn)由農(nóng)業(yè)用水合作組織持有和管護(hù)”。水利部也出臺了《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實(shí)施細(xì)則》(水規(guī)計(jì)〔2012〕283號)。就是說鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)已成為新常態(tài)，這對如何發(fā)揮水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)的引導(dǎo)作用提出了新的更高要求。

1.3 加快水利工程建設(shè)成為新常態(tài)

為貫徹落實(shí)國務(wù)院加快重大水利工程建設(shè)決策部署，水利部出臺了《加快推進(jìn)水利工程建設(shè)實(shí)施意見》(水規(guī)計(jì)〔2015〕105號)和《加快推進(jìn)國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)實(shí)施方案》(辦水?！?015〕75號)，要求切實(shí)加快水土保持投資計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)黃河以南完成當(dāng)年投資計(jì)劃90%的目標(biāo)。加快工程建設(shè)進(jìn)度，當(dāng)年任務(wù)當(dāng)年基本完成已成為新常態(tài)，這對水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)的施工組織管理提出了新的更嚴(yán)要求。

1.4 強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控成為新常態(tài)

黨的十八大以來，黨中央把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提高到一個新的高度，擺在了更加重要的位置。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上。2015年，水利部下發(fā)了《加強(qiáng)中小型水利工程建設(shè)管理防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》(水建管〔2015〕92號)。切實(shí)履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保工程安全、資金安全、干部安全已成為新常態(tài)。

2 水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理機(jī)制創(chuàng)新途徑

良好的建設(shè)管理機(jī)制，對投入具有擴(kuò)大功效的作用，對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量具有保障作用，對已建工程長期發(fā)揮整體效益具有穩(wěn)定作用[1]，是推動水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的關(guān)鍵。

2.1 指導(dǎo)思想

以黨的十八屆三中、四中、五中全會精神為指導(dǎo)，以《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理辦法》和《農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金使用管理辦法》為依據(jù)，以全國水土保持改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為抓手，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，樹立綠色發(fā)展理念，充分考慮水土保持重點(diǎn)工程特點(diǎn)，緊扣國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、效益5個關(guān)鍵性控制目標(biāo)，因地制宜，探索創(chuàng)新，推動建設(shè)管理市場化、社會化、專業(yè)化和精細(xì)化發(fā)展，形成符合贛南水土保持重點(diǎn)工程實(shí)際的建設(shè)管理程序、模式和制度，從而切實(shí)提高贛南水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理水平。

2.2 基本原則

2.2.1 兩手發(fā)力，更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)和市場機(jī)制作用

水土保持工作公益性很強(qiáng)，同時也是一項(xiàng)融經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益于一體，符合市場規(guī)律和水土保持資源合理配置要求的事業(yè)[2]。建管機(jī)制創(chuàng)新必須正確處理政府與市場的關(guān)系，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，確保投入穩(wěn)定增長的同時，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用，鼓勵并吸引民間資本和社會投資更多地投入水土保持工程建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、主體多元的投入機(jī)制。

2.2.2 建管并重，充分調(diào)動項(xiàng)目區(qū)群眾參與水土保持工程建設(shè)管理的積極性

農(nóng)民群眾是水土保持工程建設(shè)管理的主體。建管機(jī)制創(chuàng)新必須以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，實(shí)行建管一體化，積極支持和鼓勵村級集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，采取自建自管方式參與水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理，使群眾由工程建設(shè)的被動管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ虒?shí)施的組織者、建設(shè)的參與者、工程的所有者、運(yùn)行期的管護(hù)者和治理成果的享有者，確保工程效益長久發(fā)揮[3]。

2.2.3 又好又快，切實(shí)提高綜合效益

對于贛南貧困地區(qū)而言，水土保持重點(diǎn)工程具有護(hù)生態(tài)、促產(chǎn)業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁、保增長的巨大潛力。建管機(jī)制創(chuàng)新必須立足于又好又快，在確保工程質(zhì)量和安全的前提下，加快工程建設(shè)進(jìn)度，如期完成建設(shè)任務(wù)，盡早發(fā)揮水土保持重點(diǎn)工程的綜合效益。

2.2.4 因地制宜，注重實(shí)際效果

贛南水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容主要是封禁治理、經(jīng)果林開發(fā)、水保林營造,以及小型水利水保配套工程，具有單項(xiàng)工程投資規(guī)模小、項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、工程技術(shù)簡單、措施綜合等特點(diǎn)。與之同步推進(jìn)的以生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)清潔園區(qū)、生態(tài)旅游觀光休閑園區(qū)為主的水土保持生態(tài)園區(qū)建設(shè)也各有特色。不同的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)模式，需要不同的建管機(jī)制與之相適應(yīng)。因此，建管機(jī)制創(chuàng)新必須從贛南水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施出發(fā)，因地制宜，探索建立符合贛南實(shí)際的水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理程序和模式。

2.2.5 建章立制，便于監(jiān)督制約

建設(shè)管理需要制度保障，更需要監(jiān)督制約。因此，建管機(jī)制創(chuàng)新必須依法依規(guī)，建章立制，便于監(jiān)督制約，只有這樣才能有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，確保工程安全、資金安全、干部安全。

2.3 創(chuàng)新方向和重點(diǎn)

2.3.1 初步設(shè)計(jì)精細(xì)化

科學(xué)、精準(zhǔn)、適用的初步設(shè)計(jì)是搞好水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理的前提。目前，贛南各項(xiàng)目縣的小流域?qū)嵤┓桨付加捎匈Y質(zhì)的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，但由于一些設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場設(shè)計(jì)不到位，以典型設(shè)計(jì)為主，設(shè)計(jì)深度精度不夠，難以滿足建設(shè)施工要求。建議全面推行年度單項(xiàng)工程施工設(shè)計(jì)，依據(jù)年度投資計(jì)劃，以小流域?yàn)閱挝?，按照審批的小流域?qū)嵤┓桨复_定的設(shè)計(jì)原則、技術(shù)規(guī)范和典型設(shè)計(jì)樣式，由水保部門技術(shù)人員、聘用的專業(yè)技術(shù)人員和當(dāng)?shù)馗刹咳罕姶砉餐瑓⑴c，進(jìn)行實(shí)地勘察設(shè)計(jì)，全面精準(zhǔn)搞好年度單項(xiàng)工程施工設(shè)計(jì)，增強(qiáng)科學(xué)性、針對性、有效性和可操作性。同時，嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更程序，堅(jiān)決杜絕擅自變更現(xiàn)象，確因?qū)嶋H需要變更的項(xiàng)目，必須嚴(yán)格履行變更程序。

2.3.2 施工組織方式多樣化

施工組織方式是決定水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)進(jìn)度快慢、質(zhì)量優(yōu)劣和效益高低的關(guān)鍵。應(yīng)根據(jù)水土保持重點(diǎn)工程社會性、公益性、群眾性和資金補(bǔ)助性特點(diǎn)，按照建設(shè)管理市場化、社會化、專業(yè)化要求，因地制宜優(yōu)化施工組織方式，實(shí)現(xiàn)多樣化。

一是優(yōu)先實(shí)行以獎代補(bǔ)方式，明確以獎代補(bǔ)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。以獎代補(bǔ)有利于調(diào)動當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土保持工程建設(shè)的積極性，吸引民間資本投入水土保持工程建設(shè)；有利于建管并重，加快工程建設(shè)進(jìn)度，提高工程質(zhì)量，確保工程效益長久發(fā)揮。建議把以獎代補(bǔ)方式作為贛南水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)的主要施工組織方式。同時，為了便于基層操作，應(yīng)從市級層面統(tǒng)一明確以獎代補(bǔ)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序。

獎勵范圍：符合項(xiàng)目區(qū)小流域?qū)嵤┮?guī)劃，投資經(jīng)營主體落實(shí)，土地權(quán)屬明晰，開發(fā)治理達(dá)到水土保持規(guī)范要求的經(jīng)果林、水保林以及坡面水系配套工程(排灌溝渠、蓄水池、沉沙池、塘壩等)、田間道路等都應(yīng)納入獎補(bǔ)范圍。

獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)：按照生態(tài)開發(fā)種植管護(hù)成本，統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益，兼顧國家、個人利益，科學(xué)確定獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。可根據(jù)水保部門審批同意的治理開發(fā)實(shí)施方案的投資預(yù)算，按照不超過驗(yàn)收審核的實(shí)際投資的50%予以獎補(bǔ)。具體驗(yàn)收審核標(biāo)準(zhǔn)由各項(xiàng)目縣水保、財(cái)政部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定規(guī)范共同制定。

獎補(bǔ)程序：業(yè)主申請,監(jiān)理審定,水保部門驗(yàn)收核定,財(cái)政部門復(fù)核。

二是支持鼓勵村級集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)管理。村民自主建設(shè)管理方式可以體現(xiàn)群眾意愿，能夠激發(fā)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村組織和群眾參與水土保持工程建設(shè)管理的熱情，有利于解決土地協(xié)調(diào)困難，有利于降低建設(shè)成本，有利于增加當(dāng)?shù)厝罕妱趧?wù)收入，有利于工程陽光操作，有利于工程效益長久發(fā)揮，是水土保持工程建設(shè)的最大機(jī)制創(chuàng)新[4]，建議予以大力支持和鼓勵。

村級集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)管理方式是村民自主建設(shè)管理中更有組織、更易協(xié)調(diào)、更好監(jiān)管的組織形式，適合水土保持生態(tài)清潔園區(qū)、生態(tài)旅游觀光休閑園區(qū)的建設(shè)管理。水保部門可依據(jù)小流域?qū)嵤┓桨负湍甓葘?shí)施項(xiàng)目計(jì)劃，將任務(wù)、投資、責(zé)任全部落實(shí)到村級集體經(jīng)濟(jì)組織，由它組織村民自主產(chǎn)生項(xiàng)目理事會作為項(xiàng)目建設(shè)主體，全權(quán)負(fù)責(zé)施工組織協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)管。對一些技術(shù)含量比較低的工程，通過群眾投勞方式由農(nóng)民自己承擔(dān)完成；對一些技術(shù)含量較高但施工難度不大的工程，組織當(dāng)?shù)丶脊な┕ね瓿桑粚σ恍┘夹g(shù)要求較高、施工難度較大的項(xiàng)目，則由項(xiàng)目理事會通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源交易平臺選擇專業(yè)施工隊(duì)伍施工完成。村級集體經(jīng)濟(jì)組織自主建設(shè)管理項(xiàng)目要嚴(yán)格實(shí)行群眾投勞承諾制、公示制、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)移交制和資金報(bào)賬制。

三是封禁治理項(xiàng)目一律采用直補(bǔ)方式。封禁治理是贛南水土保持重點(diǎn)工程任務(wù)占比大、投入占比小的項(xiàng)目，且沒有多少技術(shù)含量，只需群眾投勞即可。建議水保部門結(jié)合精準(zhǔn)扶貧，根據(jù)年度計(jì)劃任務(wù)，按照人均管護(hù)150 hm2的標(biāo)準(zhǔn)，通過村民委員會直接聘用有一定勞動能力的貧困戶進(jìn)行補(bǔ)植和管護(hù)，經(jīng)過驗(yàn)收后直接給項(xiàng)目責(zé)任主體發(fā)放管護(hù)工資。

四是確需招投標(biāo)的，統(tǒng)一招投標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。目前贛南的工程招投標(biāo)限額差異較大，各項(xiàng)目縣規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也不一致，特別是一些項(xiàng)目縣政府實(shí)行“一刀切”式的工程招投標(biāo)制度，程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、耗時長，常引發(fā)矛盾，延誤建設(shè)工期，降低工程質(zhì)量和投資效率?；诖?，建議從市級層面研究制定全市統(tǒng)一的水土保持重點(diǎn)工程招投標(biāo)要求，統(tǒng)一招投標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。除了上述以獎代補(bǔ)、村民自建以及直補(bǔ)方式，以小流域?yàn)閱挝唬凑铡囤M州市進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動實(shí)施辦法》的有關(guān)規(guī)定，合同估算價在100萬元以上的，必須進(jìn)行招標(biāo)。苗木、種子、肥料等材料采購和設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測等服務(wù)，以項(xiàng)目區(qū)為單位，單項(xiàng)合同估算價分別在50萬元和30萬元以上的，必須進(jìn)行招標(biāo)。

2.3.3 建后運(yùn)行管護(hù)長效化

建后運(yùn)行管護(hù)是工程長期發(fā)揮效益的重要保障。應(yīng)改革傳統(tǒng)的建設(shè)—移交—管護(hù)模式，堅(jiān)持建管并重，把工程建設(shè)與運(yùn)行管護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，保障管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立健全建后運(yùn)行管護(hù)長效機(jī)制。按照自建自管自所有原則，以獎代補(bǔ)項(xiàng)目由投資經(jīng)營主體負(fù)責(zé)管護(hù)，村級集體經(jīng)濟(jì)組織自建項(xiàng)目由村民理事會負(fù)責(zé)管護(hù)，招投標(biāo)項(xiàng)目采取產(chǎn)權(quán)移交方式由村級集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)，簽訂管護(hù)合同，明確管護(hù)期限，健全管護(hù)制度，經(jīng)驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目責(zé)任主體給予一定的后續(xù)撫育或管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

2.3.4 工程質(zhì)量管理精細(xì)化

工程質(zhì)量是水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目的生命線。應(yīng)建立健全“責(zé)任主體負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、上級水保部門監(jiān)管”的工程質(zhì)量管理體系，嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量責(zé)任制，實(shí)行精細(xì)化管理。應(yīng)著力建立完善項(xiàng)目責(zé)任主體工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和水保技術(shù)人員工程質(zhì)量全程負(fù)責(zé)制；嚴(yán)格實(shí)行施工單位工程質(zhì)量保證金制度，嚴(yán)厲打擊施工單位掛靠轉(zhuǎn)包和違法分包行為；積極培育監(jiān)理市場，強(qiáng)化工程監(jiān)理，督促監(jiān)理單位依據(jù)合同，按照有關(guān)規(guī)定公正、獨(dú)立、自主開展監(jiān)理工作，真正發(fā)揮其嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)的作用；盡快成立贛州市水土保持工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)質(zhì)量日常巡查和定期檢測，建立通報(bào)批評、限期整改、列入“黑名單”制度。

2.3.5 資金使用管理規(guī)范化

加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，規(guī)范資金支付程序。建立第三方有資質(zhì)單位編制年度項(xiàng)目施工預(yù)算、財(cái)政部門審核制度，健全施工預(yù)付制度，完善施工單位(治理業(yè)主、自建主體)申報(bào)、監(jiān)理審定、水保部門核定、財(cái)政部門復(fù)核的項(xiàng)目資金撥付程序。

加強(qiáng)資金審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范項(xiàng)目竣工決算程序。全面實(shí)行年度項(xiàng)目整體竣工決算審計(jì)和資金審計(jì)制度。

加強(qiáng)績效評價，實(shí)行獎優(yōu)懲劣。市財(cái)政、水保部門應(yīng)科學(xué)設(shè)置水土保持重點(diǎn)工程量化指標(biāo)評價體系，引入第三方開展年度資金使用情況績效評價，并將績效評價結(jié)果與年度項(xiàng)目資金安排掛鉤，獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動各項(xiàng)目縣加強(qiáng)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理的積極性。

2.3.6 建設(shè)管理制度化

為加強(qiáng)和規(guī)范贛南水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理，便于監(jiān)督制約，應(yīng)從市級層面研究出臺有關(guān)建設(shè)管理的規(guī)范性文件，如建設(shè)管理辦法、質(zhì)量管理辦法、績效評價辦法、設(shè)計(jì)監(jiān)理服務(wù)信用評價辦法、建設(shè)管理廉政規(guī)定等，從制度上保障工程安全、資金安全、干部安全。

[1] 回莉君.東北黑土區(qū)水土保持工程的建設(shè)管理[J].中國水土保持，2007(12)：4-5.

[2] 劉寧.認(rèn)真貫徹十八屆三中全會精神 努力開拓水土保持改革發(fā)展新局面[J].中國水土保持，2014(3)：4-6.

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[4] 馮明漢.村民自主建設(shè)管理是推動水土保持健康發(fā)展的重要舉措[J].中國水土保持，2013(9):1-2.

(責(zé)任編輯 張培虎)

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1000-0941(2017)01-0009-04

張聲林(1960—)，男，江西寧都縣人，主任科員，長期從事基層水土保持管理工作。

2016-06-05