尚玉欣

(河北省灤河河務(wù)管理局， 河北 唐山 063000)

河北省河系管理機(jī)構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中的作用

尚玉欣

(河北省灤河河務(wù)管理局， 河北 唐山 063000)

水土保持；監(jiān)督管理；河系管理機(jī)構(gòu)；河北

《河北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》的頒布實(shí)施，首次確立了河北省河系管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。從基層管理工作角度，對(duì)各級(jí)政府水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的作用進(jìn)行了分析，并參照國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》《河北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》和河北省編委下達(dá)的河系管理機(jī)構(gòu)“三定”方案等，論述了河北省河系管理機(jī)構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用。

《河北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)規(guī)定了河系管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。這是河北省首次以地方性法規(guī)的形式確立了河系管理機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，屬于里程碑式轉(zhuǎn)折，意義重大。但是，由于各種原因，目前河系管理機(jī)構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理工作中仍處于被動(dòng)局面，存在職責(zé)弱化現(xiàn)象，其積極性和主動(dòng)性難以發(fā)揮。針對(duì)上述問(wèn)題，在分析水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)(作用)基礎(chǔ)上，就《實(shí)施辦法》如何貫徹落實(shí)和河系管理機(jī)構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中能發(fā)揮什么作用進(jìn)行論述具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1 水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)

1.1 水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的職責(zé)

《中華人民共和國(guó)水土保持法》第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門主管全國(guó)的水土保持工作。縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作?！?/p>

各級(jí)水行政主管部門主管水土保持工作是由水土保持的特點(diǎn)決定，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐形成的，已經(jīng)形成了較為完善的水土保持工作管理體制，在水土流失預(yù)防和治理實(shí)踐，以及水土保持制度建設(shè)上均取得了極為顯著的成效。

目前，各級(jí)水行政主管部門的水土保持監(jiān)督管理工作具體表現(xiàn)在水土保持方案審批、后續(xù)設(shè)計(jì)，水土保持工程招投標(biāo)，水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)，水土保持資金落實(shí)，水土保持組織與領(lǐng)導(dǎo)，水土保持設(shè)施驗(yàn)收，水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳，水土保持監(jiān)督檢查，行政處理、行政處罰等方面。

1.2 流域管理機(jī)構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理中的職責(zé)

《中華人民共和國(guó)水土保持法》第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)?！?/p>

國(guó)家七大流域管理機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，在水土保持技術(shù)指導(dǎo)、國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程管理、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查等方面做了大量的工作，對(duì)推進(jìn)流域水土流失預(yù)防和治理發(fā)揮了重要作用。

《中華人民共和國(guó)水土保持法釋義》對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持職責(zé)解釋如下：“對(duì)流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理；對(duì)流域內(nèi)水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)流域內(nèi)水土保持工作進(jìn)行指導(dǎo)?！?/p>

各流域管理機(jī)構(gòu)也分別根據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”方案和國(guó)務(wù)院授權(quán)或委托，制定了各自的水土保持職責(zé)。如長(zhǎng)江委、黃委和海委的水土保持職責(zé)包括：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治工作；組織有關(guān)重點(diǎn)防治區(qū)水土流失預(yù)防、監(jiān)督與管理；按規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)水土保持中央投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，指導(dǎo)并監(jiān)督流域內(nèi)國(guó)家重點(diǎn)水土保持建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施；受水利部委托組織編制流域水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，承擔(dān)國(guó)家立項(xiàng)審批的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施的監(jiān)督檢查；組織開(kāi)展流域水土流失監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和公告。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，各流域管理機(jī)構(gòu)的一部分職責(zé)來(lái)自《中華人民共和國(guó)水土保持法》的授權(quán)，一部分職責(zé)來(lái)自國(guó)務(wù)院“三定”方案，一部分職責(zé)來(lái)自國(guó)務(wù)院授權(quán)或委托。這對(duì)我們研究和探討河系管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)有一定的參考和借鑒作用。

2 河系管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)具有合法性

在《水土保持監(jiān)督管理實(shí)務(wù)》中，水土保持監(jiān)督管理的概念是：縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權(quán)，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為的水土流失防治，以及影響水土流失防治效果的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查及處理的各項(xiàng)活動(dòng)的總稱，包括實(shí)施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動(dòng)，是行政管理的具體體現(xiàn)。具有目的公益性、主體特定性、權(quán)責(zé)統(tǒng)一性、操作規(guī)范性的特征。

河北省的河系管理機(jī)構(gòu)是經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立的省水利廳的直屬機(jī)構(gòu)，《實(shí)施辦法》第三條第二款規(guī)定：“省人民政府批準(zhǔn)設(shè)置的河系管理機(jī)構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)?！边@屬于地方性法規(guī)授權(quán)的職責(zé)，屬于必為職責(zé)范疇。因此，河北省的河系管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)經(jīng)省水利廳授權(quán)或委托承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)具有合法性。

3 河系管理機(jī)構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用

從理論上講，河北省河系管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)和擬承擔(dān)的省水利廳水土保持相關(guān)工作來(lái)源于三方面：一是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件授權(quán)，二是省編委下達(dá)的“三定”方案，三是受省級(jí)水行政主管部門委托或授權(quán)。

3.1 法律、法規(guī)及規(guī)范性文件授權(quán)的水土保持職責(zé)

河北省新修訂的《實(shí)施辦法》賦予了河系管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，主要有以下幾方面。

3.1.1 在水土保持監(jiān)督管理方面具主體合法性

《實(shí)施辦法》明確了河系管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。該《實(shí)施辦法》是經(jīng)河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)實(shí)施的，屬于地方性法規(guī)。因此，河系管理機(jī)構(gòu)在所轄范圍內(nèi)具有水土保持監(jiān)督管理的主體資格，在所轄范圍內(nèi)進(jìn)行水土保持監(jiān)督管理屬于法定職責(zé)。

3.1.2 在水土保持規(guī)劃和有關(guān)規(guī)劃監(jiān)管方面的作用巨大

在水土保持規(guī)劃方面，《實(shí)施辦法》第十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門會(huì)同同級(jí)人民政府有關(guān)部門編制本行政區(qū)域水土保持規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后，由水行政主管部門具體實(shí)施。水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)送上一級(jí)人民政府水行政主管部門以及所在流域省河系管理機(jī)構(gòu)。”在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)林開(kāi)發(fā)等規(guī)劃方面，《實(shí)施辦法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)、土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)林開(kāi)發(fā)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出預(yù)防、治理水土流失的對(duì)策和措施?！?/p>

綜上所述，省河系管理機(jī)構(gòu)應(yīng)全面掌握所轄范圍內(nèi)有關(guān)水土保持規(guī)劃情況，并通過(guò)監(jiān)督管理，確保當(dāng)?shù)厮帘３忠?guī)劃符合全省水土保持規(guī)劃，且與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。要履行好這項(xiàng)職能，一是需要當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T密切配合，把編制的水土保持規(guī)劃報(bào)河系管理機(jī)構(gòu)備案，以便河系管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理；二是河系管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極主動(dòng)地掌握所轄范圍內(nèi)的各級(jí)水土保持規(guī)劃，建立所轄范圍水土保持規(guī)劃?rùn)n案管理制度。

當(dāng)有關(guān)規(guī)劃范圍涉及跨界河道時(shí)，有關(guān)市、縣(市、區(qū))人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求河道所在流域省河系管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。河系管理機(jī)構(gòu)應(yīng)站在流域協(xié)調(diào)發(fā)展角度，以公平、公正立場(chǎng)處理問(wèn)題，確保各部門所編制的相關(guān)規(guī)劃不能損害與河道相鄰方的權(quán)益和流域水土保持現(xiàn)狀。

3.1.3 在水土保持方案實(shí)施情況跟蹤檢查方面責(zé)任重大

《實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門、省人民政府批準(zhǔn)設(shè)置的河系管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。檢查內(nèi)容包括:(一)水土保持設(shè)計(jì)及變更情況；(二)水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展情況；(三)水土保持措施落實(shí)情況及防治效果；(四)水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納情況；(五)與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作相關(guān)的其他事項(xiàng)。”

《實(shí)施辦法》第二十三條雖然明確了河系管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域水土保持方案實(shí)施情況跟蹤檢查的職責(zé)和具體內(nèi)容，但沒(méi)有劃定跟蹤檢查的具體范圍，需要進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化。

3.2 省“三定”方案中的水土保持職責(zé)

河北省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“省編委”)下達(dá)的“三定”方案，是河系管理機(jī)構(gòu)行使職責(zé)的重要依據(jù)之一。如，省編委關(guān)于印發(fā)《河北省灤河河務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》的通知(冀機(jī)編〔2003〕18號(hào))和《關(guān)于河北省灤河河務(wù)管理局清理整頓方案的批復(fù)》(冀機(jī)編辦控字〔2007〕299號(hào))文件，明確了灤河河務(wù)管理局的主要職責(zé)，其中涉及水土保持工作的職責(zé)為：負(fù)責(zé)流域內(nèi)水利綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的監(jiān)督管理，協(xié)助編制流域內(nèi)水土保持規(guī)劃并組織水土流失的監(jiān)測(cè)、綜合防治和監(jiān)督。

3.3 受水利廳委托或授權(quán)的監(jiān)管事項(xiàng)

受省水利廳委托參加流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作，承擔(dān)流域內(nèi)水土保持項(xiàng)目稽查、水土流失監(jiān)測(cè)和調(diào)查等任務(wù)。

4 結(jié) 論

河北省四個(gè)河系管理機(jī)構(gòu)是按四大河系布局的，管理范圍囊括11個(gè)地市，掌握大量的河系基礎(chǔ)資料，且技術(shù)力量雄厚；受省水利廳直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方利益影響，能夠站在流域角度考慮問(wèn)題，這有利于水土保持監(jiān)管政策措施在全省范圍內(nèi)貫徹落實(shí)。同時(shí)，由于地域分布比較合理，也便于日常監(jiān)督管理工作的開(kāi)展，減少行政管理的成本。

通過(guò)對(duì)各級(jí)政府水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的作用分析，并參照國(guó)家流域管理機(jī)構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》《實(shí)施辦法》和省編委下達(dá)的河系管理機(jī)構(gòu)“三定”方案等，在省水利廳授權(quán)或委托下，河系管理機(jī)構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用有以下幾方面：

(1)負(fù)責(zé)所轄流域范圍內(nèi)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治和綜合治理工作。

(2)協(xié)助編制省級(jí)和流域水土保持規(guī)劃；加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)水土保持規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；建立流域水土保持規(guī)劃備案制度，各級(jí)編制的水土保持規(guī)劃，應(yīng)報(bào)流域內(nèi)省河系管理機(jī)構(gòu)備案。

(3)加強(qiáng)對(duì)流域內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、旅游開(kāi)發(fā)、土地開(kāi)發(fā)、農(nóng)林開(kāi)發(fā)等方面規(guī)劃的監(jiān)督管理；凡上述規(guī)劃范圍內(nèi)涉及主要行洪河道及市域界河的各行業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T應(yīng)征求省河系管理機(jī)構(gòu)對(duì)水土流失預(yù)防和治理的對(duì)策與意見(jiàn)。

(4)建立流域省批水土保持方案?jìng)浒钢贫?，參加流域?nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查。

(5)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施的落實(shí)，并制定監(jiān)督檢查的工作方法和程序。

(6)對(duì)流域內(nèi)省批水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理。檢查內(nèi)容包括:①水土保持設(shè)計(jì)及變更情況；②水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作開(kāi)展情況；③水土保持措施落實(shí)情況及防治效果；④水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納情況；⑤與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作相關(guān)的其他事項(xiàng)。

(7)受省水利廳委托參加流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作，承擔(dān)流域內(nèi)水土保持項(xiàng)目稽查、水土流失監(jiān)測(cè)和調(diào)查等任務(wù)。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)06-0035-03

尚玉欣(1982—)，女，河北新樂(lè)市人，碩士，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。

2017-01-20