文 陳強、蔣志文、韓元建、楊帆

加強科技立法
為科創(chuàng)中心建設(shè)提供法治保障

文 陳強、蔣志文、韓元建、楊帆

科技創(chuàng)新的快速發(fā)展，需要政府運用法律手段對科技創(chuàng)新活動進行有效的激勵和規(guī)范，使科技更好地為人類服務(wù)。同時，上海建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，需要有健全完善的科技法律制度作為基本保障。本文基于同濟大學(xué)的有關(guān)研究成果，介紹了發(fā)達國家的科技創(chuàng)新法律體系，分析了上海的問題和不足，并提出了有關(guān)對策建議。

“無規(guī)矩不成方圓”，一套健全完善的科技法律制度是創(chuàng)新體系健康運行的基本保障。它一方面有助于調(diào)節(jié)創(chuàng)新主體的關(guān)系，構(gòu)建分工協(xié)作、運行高效的創(chuàng)新機制，同時通過法律制度引導(dǎo)資源向科技創(chuàng)新領(lǐng)域匯集，激發(fā)創(chuàng)新者的活力，促進科技創(chuàng)新活動的蓬勃發(fā)展；另一方面可以規(guī)范科技成果的運用，減少科技創(chuàng)新活動中的負(fù)面效應(yīng)，保障科技創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)今世界，各國紛紛以憲法作為堅強后盾，制定鼓勵性、保護性法規(guī)，大力支持創(chuàng)新與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大在自主創(chuàng)新、人才隊伍建設(shè)等科技相關(guān)方面的投入。上海只有借鑒國內(nèi)外科技創(chuàng)新立法的經(jīng)驗，并結(jié)合實際情況加強法治建設(shè)，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建立起符合上海發(fā)展需求的科技創(chuàng)新立法保障體系，為建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心保駕護航。

發(fā)達國家科技創(chuàng)新法律體系的特點

美國、日本、德國、韓國等發(fā)達國家都建立了科技創(chuàng)新相關(guān)的法律體系，并取得良好效果。這些國家科技創(chuàng)新法律體系的特點包括∶

科技創(chuàng)新相關(guān)的法律體系層次分明，整體較為完備?？萍紕?chuàng)新法律法規(guī)體系一般分為三個層次∶一是基礎(chǔ)性立法，作為基本綱領(lǐng)，這一層次法律涉及政府對科技活動的組織、資金投入等基礎(chǔ)性內(nèi)容，包括憲法、科技一般立法、發(fā)明獎勵立法等；二是科技領(lǐng)域直接相關(guān)的立法，如針對原子能、計

算機、生物工程等領(lǐng)域的專門立法；三是與科技領(lǐng)域相關(guān)的配套立法，如知識產(chǎn)權(quán)保護立法、稅法、合同法等。這三個層次的法律承擔(dān)著鼓勵科技創(chuàng)新、保護知識產(chǎn)權(quán)和運用財稅金融等手段創(chuàng)造良好創(chuàng)新環(huán)境的功能。表1列示了美國和日本在這三個層次的立法概況。

表1 美國、日本科技創(chuàng)新立法體系概況

就我國而言，改革開放以來我國先后頒布了《科學(xué)技術(shù)進步法》（1993年制定，2007年修訂）、《科學(xué)技術(shù)進步獎勵條例》（1993年制定）、《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996年制定，2015年修訂）等基礎(chǔ)性法律。結(jié)合已有的《專利法》、《商標(biāo)法》、《著作權(quán)法》、《企業(yè)所得稅法》等，已初步形成科技創(chuàng)新法律體系框架。上海在以上三個層面先后制定了11部相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章（見表2）。

以憲法和科技一般法為代表的基礎(chǔ)性法律肯定了國家鼓勵科技創(chuàng)新的發(fā)展方向，為相關(guān)配套法律以及專業(yè)領(lǐng)域法律的出臺奠定了基礎(chǔ)。如法國于1982年7月頒布的《法國科研與技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向和規(guī)劃法》明確了科學(xué)技術(shù)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的優(yōu)先地位，確定了國家科研經(jīng)費在GDP中所占比例和增長目標(biāo)、科技人員的增長速度、基礎(chǔ)、應(yīng)用以及發(fā)展研究之間的平衡與協(xié)調(diào)、優(yōu)先領(lǐng)域和重大科研計劃、科研人員的法律地位、強化科研成果的推廣應(yīng)用和商業(yè)化，尤其是研發(fā)機構(gòu)與企業(yè)相結(jié)合的科研機制等科學(xué)技術(shù)發(fā)展的原則性問題。1988年2月生效的韓國新憲法第127條規(guī)定“國家應(yīng)推動科學(xué)技術(shù)發(fā)展和信息、人才的開發(fā)，努力發(fā)展國民經(jīng)濟”。遵循這一精神，韓國先后頒布了90多個科技法律法規(guī)。目前韓國已經(jīng)構(gòu)建了比較健全的科技法律體系，并在稅收、信貸、人才培訓(xùn)等方面制定了配套制度，推動科研開發(fā)活動的進行。

表2 上海市科技創(chuàng)新相關(guān)法規(guī)及規(guī)章

法律的制定和修訂緊跟科技發(fā)展潮流，及時掃除科技發(fā)展的障礙，同時限制科技的負(fù)面影響。日本在戰(zhàn)后為振興作為“基礎(chǔ)骨干產(chǎn)業(yè)”的機械工業(yè)，頒布了涉及金屬加工機械、電動工具、汽車配件等45個領(lǐng)域的法案。根據(jù)該項法規(guī)，企業(yè)在設(shè)備投資時，可申請日本開發(fā)銀行的低利率貸款，在購買重要設(shè)備時可申請免除關(guān)稅或各種補貼等，1956年規(guī)定該《臨時措施法》有效期為5年，1961年、1966年兩度延長。60年代隨著經(jīng)濟情況好轉(zhuǎn)，對《臨時措施法》的內(nèi)容先后進行了多次修改，增加了包括貿(mào)易自由化、民間融資等問題的規(guī)定。隨著日本經(jīng)濟的發(fā)展，機械工業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位逐漸被電子工業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)所替代，故該法律現(xiàn)已失效。

對于科技帶來的負(fù)面影響，發(fā)達國家往往采取立法及時跟進的做法，如日本針對放射線危害修訂了《原子能法》，德國為應(yīng)對克隆技術(shù)帶來的醫(yī)學(xué)倫理問題，出臺了《胚胎保護法》，德國還通過《基因技術(shù)法》來限制轉(zhuǎn)基因技術(shù)可能對人類健康帶來的危害。

對企業(yè)尤其是中小企業(yè)的科技創(chuàng)新活動給予支持。企業(yè)是科技創(chuàng)新的主體，而中小企業(yè)是企業(yè)中最靈活、最富有創(chuàng)新闖勁的群體。德國政府在20世紀(jì)70年代就出臺了一系列幫助工業(yè)企業(yè)（特別是中小企業(yè)）建立研發(fā)機構(gòu)的政策舉措，如《中小企業(yè)組織原則》、《中小企業(yè)促進法》等，鼓勵并促進企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）與高校和科研機構(gòu)合作，進行技術(shù)研究與開發(fā)。此外，德國有關(guān)政策規(guī)定，任何國家級大型科研項目，必須至少有一個中小型企業(yè)參加，否則就不予批準(zhǔn)。韓國為了促進中小企業(yè)發(fā)展，于1989年制定了《特別措置法》、《基礎(chǔ)科學(xué)研究振興法》、《國家技術(shù)資格評審法》等。

重視科技成果轉(zhuǎn)化以及對人才的培養(yǎng)。美國是目前科技成果轉(zhuǎn)化最成功的國家之一，《拜杜法案》作為美國促進科技成果轉(zhuǎn)化的根基，確保了美國在這一輪信息化浪潮中保持領(lǐng)先地位。日本、中國等都紛紛仿效制定了類似法律，德國政府也通過制定一系列法律來保障科技成果的推行。不同層次的人才梯隊是保持科技創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，德國通過立法賦予每個人平等接受高等教育的權(quán)利，保證高校不斷培養(yǎng)出高層次的科研人才，同時德國還頒布了《職業(yè)教育法》、《學(xué)校法》、《就業(yè)促進法》、《青年人勞動保護法》等多項法律制度，保障推行數(shù)百年的雙元職業(yè)教育模式，為眾多企業(yè)提供了大量合格的技術(shù)工人。

上?？萍紕?chuàng)新法律體系存在的問題和不足

上海作為中國的一個城市，不能直接和其他國家進行對比。但學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達國家科技立法方面的實踐經(jīng)驗，有利于我們查找當(dāng)前存在問題和不足。

對目前亟需解決的問題缺乏相關(guān)立法保障。針對科技成果轉(zhuǎn)化難題，上海至今沒有一部專門的法規(guī)，而是長期使用政府部門發(fā)布的“紅頭文件”（規(guī)范性文件），將高校、科研院所等國有單位的無形資產(chǎn)等同于一般有形資產(chǎn)進行國資管理。由于無形資產(chǎn)存在價值不確定性和估值難度，致使有關(guān)決策者或成果轉(zhuǎn)化人員為避免承擔(dān)國資流失的追責(zé)風(fēng)險，不愿去推動科技成果的轉(zhuǎn)讓或許可，這不利于科技成果的轉(zhuǎn)化。針對青年科技人才的培養(yǎng)問題，上海市科委設(shè)立了揚帆計劃、啟明星計劃，上海市教委設(shè)立了晨光計劃、曙光計劃，專門面向優(yōu)秀青年人才給予資助。但在立法層面，目前尚未將青年人才作為一個特殊的立法對象群體，大部分青年科技工作者仍面臨較大壓力。針對科技創(chuàng)新中心這個上海未來發(fā)展的重要定位，目前只有市委文件和市政府有關(guān)部門的一些配套實施細(xì)則作為制度支撐，立法部門尚未就科創(chuàng)中心建設(shè)進行立法，但“紅頭文件”在效力和穩(wěn)定性方面不如法律。

對前沿科技的負(fù)面效應(yīng)缺乏法律約束。上海的科技創(chuàng)新工作在全國領(lǐng)先，但科技立法工作未取得相應(yīng)的地位。上海在立法上較多關(guān)注科技進步對經(jīng)濟社會發(fā)展的推動作用，而未能像美國、日本等發(fā)達國家那樣關(guān)注前沿科技發(fā)展所帶來的負(fù)面效應(yīng)，并對其進行有效約束，如未能針對諸如重化工產(chǎn)業(yè)、廢舊電子設(shè)備處理等問題進行立法，在一定程度上助燃了民眾對有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或項目建設(shè)的抵觸情緒。

科研院所、科技企業(yè)、科研工作者等對《上海市科學(xué)技術(shù)進步條例》的存在少有真切體會

地方立法的可操作性和創(chuàng)制性不強。地方科技立法應(yīng)具有較強的可操作性，并體現(xiàn)地方特色和創(chuàng)制性。但現(xiàn)行上海的地方科技立法更多的是對應(yīng)國家相關(guān)法律或行政法規(guī)，其條款內(nèi)容更多體現(xiàn)的是綱領(lǐng)性、原則性和口號性，缺乏針對性和可操作性。如2010年修訂的《上海市科學(xué)技術(shù)進步條例》中，使用“鼓勵”一詞有20處之多，條例的框架結(jié)構(gòu)以及條文幾乎與《科技進步法》一一對應(yīng)，很少有基于地方特色而作出創(chuàng)制性的規(guī)定，對國家法律條文作出實質(zhì)性的細(xì)化或具體規(guī)定也相對不足。因此，科研院所、科技企業(yè)、科研工作者等對《上海市科學(xué)技術(shù)進步條例》的存在少有真切體會，該法規(guī)并未發(fā)揮出對實踐工作有效的規(guī)范、促進和引導(dǎo)作用。

完善上海市科技創(chuàng)新立法體系的建議

通過立法為科技成果轉(zhuǎn)化掃除障礙。雖然我國已借鑒美國《拜杜法案》的理念，在2007年修訂的《科技進步法》中明確將財政投入所形成的知識產(chǎn)權(quán)授予項目承擔(dān)單位所有，希望通過所有權(quán)的授予激發(fā)科技成果轉(zhuǎn)化的積極性，并在2015年修訂《科技成果轉(zhuǎn)化法》時，在思路和理念上借鑒了美國的《史蒂文森—威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》，支持技術(shù)轉(zhuǎn)移，加強高校、科研院所與產(chǎn)業(yè)界之間在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、人員交流等方面的合作，但是國家法律仍具有一定的局限性，需要地方在具體操作層面通過立法予以細(xì)化和落實，打通成果轉(zhuǎn)化過程中的各環(huán)節(jié)、疏通“最后一公里”。例如∶新的《科技成果轉(zhuǎn)化法》允許在科技成果定價上采取協(xié)議定價、在技術(shù)交易市場掛牌交易、拍賣等三種方式，體現(xiàn)了市場定價的理念，但《國有資產(chǎn)管理法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)并未修訂，實踐中仍面臨無形資產(chǎn)等同于有形資產(chǎn)管理的問題，無形資產(chǎn)評估難，以及與此相關(guān)的成果被賤賣或是國資流失等仍是不可回避的難題，國有單位決策者、成果轉(zhuǎn)化參與人員對此仍心懷疑慮，成果轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力未被真正激發(fā)出來。因此，建議上海從地方層面出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，解決科技成果轉(zhuǎn)化難的問題。

彌補本地青年科技創(chuàng)新人才發(fā)展的“短板”?？茖W(xué)計量學(xué)研究曾通過對諾貝爾獎得主的成果產(chǎn)出年齡統(tǒng)計得出∶杰出科學(xué)家做出重大貢獻的最佳年齡區(qū)在25—45歲之間，最佳峰值年齡為37歲左右。上?？梢越梃b德國的經(jīng)驗，加大對青年科技創(chuàng)新人才的培育力度，根據(jù)青年人才的特點、發(fā)展需求、培養(yǎng)路徑以及面臨的特殊困難等，制定出臺保障性的法律法規(guī)。針對如何解決青年科技工作者的項目支持問題，如何提高工資收入、幫助解決子女入學(xué)和父母養(yǎng)老等問題，如何讓青年人才敢于挑戰(zhàn)權(quán)威、趕超先進等等，在立法上理順現(xiàn)行的體制和機制，為青年人才的成長提供法律保障。

針對新興科學(xué)技術(shù)帶來的負(fù)面影響，加強立法約束。上?？萍及l(fā)展在全國處于領(lǐng)先地位，且推廣和應(yīng)用較快，在各個領(lǐng)域可以較早地感受到新興技術(shù)對生產(chǎn)、生活帶來的影響和沖擊。因此，上海有條件也有必要對新興技術(shù)可能帶來的負(fù)面影響率先探索立法約束，將技術(shù)的負(fù)面作用控制在可接受的安全范圍內(nèi)。例如∶上海在生物醫(yī)藥、電子信息、重化工等領(lǐng)域，可以有針對性地制定一些法律法規(guī)，一方面有助于實現(xiàn)上海自身可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，另一方面也為全國在這方面的立法進行探索和嘗試。

緊跟時代潮流，適時推進法律的“立改廢”工作。面對經(jīng)濟社會突飛猛進的發(fā)展，科技創(chuàng)新立法工作應(yīng)當(dāng)緊跟時代步伐，堅持科學(xué)立法，適時進行“立改廢”，及時調(diào)整并建立新的法律關(guān)系∶對于已經(jīng)不合時宜的、不能用的法律，就要及時廢止；沒有立法的，就要進行科學(xué)立法；在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)不完善、不符合現(xiàn)實情況的，就要進行修訂。例如，可對《上海市專利保護條例》進行修訂，根據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護的新形勢和新要求，對其中已經(jīng)“不合時宜”的條款作出相應(yīng)的調(diào)整。

（作者陳強就職于同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，作者蔣志文就職于同濟大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院、上海市中小企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，作者韓元建就職于上海市科委體制改革與法規(guī)處，作者楊帆就職于上海市科學(xué)學(xué)研究所，本文受上海市軟科學(xué)研究計劃項目“科技創(chuàng)新立法保障的國內(nèi)外比較研究”支持，項目編號∶15692100200）