朱 清，余瑞祥(.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 049；.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074 )

管理專論

瑞典國(guó)家利益礦區(qū)與中國(guó)“兩區(qū)”管理比較研究

朱 清1，余瑞祥2
(1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074 )

瑞典礦業(yè)發(fā)展對(duì)其發(fā)達(dá)的工業(yè)具有重大貢獻(xiàn)。其工業(yè)化、城市化過(guò)程中，對(duì)礦業(yè)影響國(guó)家利益認(rèn)識(shí)逐步深刻，并先后劃定145個(gè)國(guó)家利益礦區(qū)，形成了系統(tǒng)的管理政策體系。在梳理中國(guó)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)歷史沿革和政策變化的基礎(chǔ)上，總結(jié)了中國(guó)“兩區(qū)”的計(jì)劃開(kāi)采、動(dòng)態(tài)調(diào)整、權(quán)限下放、礦權(quán)設(shè)置等四類(lèi)管理措施；比較了中瑞兩國(guó)在設(shè)區(qū)初衷、規(guī)模設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、管理模式、環(huán)境保護(hù)管理的五個(gè)異同點(diǎn)；提出了優(yōu)化中國(guó)“兩區(qū)”管理，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，編制礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)信息化管理，創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)機(jī)制的五項(xiàng)政策建議。

國(guó)家利益礦區(qū)；國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)；對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)；管理

筆者通過(guò)翻譯琳達(dá)·瓦瑞爾和伊麗莎白·哈古伊斯在《歐洲地質(zhì)學(xué)家》發(fā)表的《界定國(guó)家利益礦區(qū)——以瑞典為例》[1]，并結(jié)合在Minatura 2020網(wǎng)站相關(guān)資料，總結(jié)瑞典國(guó)家利益礦區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)比中國(guó)的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)(以下簡(jiǎn)稱兩區(qū))的政策，討論了二者的差別，提出了相關(guān)政策建議。

1 瑞典礦業(yè)發(fā)達(dá)，嚴(yán)格管理國(guó)家利益礦區(qū)

瑞典工業(yè)發(fā)達(dá)和礦業(yè)開(kāi)發(fā)是密切相關(guān)的。瑞典擁有自己的航空業(yè)、核工業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)、先進(jìn)的軍事工業(yè)，以及全球領(lǐng)先的電訊業(yè)和醫(yī)藥研究能力。在軟件開(kāi)發(fā)、微電子、遠(yuǎn)程通訊和光子領(lǐng)域，瑞典也居世界領(lǐng)先地位。按人口比例計(jì)算，瑞典是世界上擁有跨國(guó)公司最多的國(guó)家。這和瑞典作為歐盟領(lǐng)先的礦業(yè)國(guó)家是分不開(kāi)的。

一是礦產(chǎn)資源潛力大。瑞典的大部分國(guó)土是芬諾斯堪底亞地盾的一部分，這是一個(gè)含有大量礦產(chǎn)資源的巖層。從建筑和材料的角度，這里的礦物沉積物品質(zhì)優(yōu)良。二是有著悠久的采礦傳統(tǒng)。采礦業(yè)對(duì)瑞典的經(jīng)濟(jì)具有重要意義，在最近一次商品繁榮期間，采礦業(yè)經(jīng)歷了強(qiáng)勁的增長(zhǎng)。目前瑞典是歐盟領(lǐng)先的礦石和金屬生產(chǎn)國(guó)之一，是歐盟最大的鐵礦石和鉛生產(chǎn)商，也是第二大銀和鋅生產(chǎn)商。三是采礦貢獻(xiàn)顯著，管理積累深厚。從區(qū)域角度來(lái)看，它在瑞典增長(zhǎng)前景不佳的部分地區(qū)提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。在礦業(yè)利益和其他競(jìng)爭(zhēng)性土地利益之間的談判上有著悠久的歷史。

1.1 國(guó)家利益是礦產(chǎn)戰(zhàn)略和礦產(chǎn)規(guī)劃的核心

1.1.1 瑞典的礦產(chǎn)戰(zhàn)略要服務(wù)國(guó)家利益

一是較早提出國(guó)家利益礦產(chǎn)資源定義。瑞典自1980年代以來(lái)便對(duì)國(guó)家利益礦產(chǎn)資源給出了國(guó)家級(jí)定義。二是礦產(chǎn)戰(zhàn)略確保采礦的領(lǐng)先地位和可持續(xù)發(fā)展。2013年瑞典礦產(chǎn)戰(zhàn)略提出采礦業(yè)的未來(lái)愿景和政策，其主要目標(biāo)之一是加強(qiáng)瑞典作為歐盟領(lǐng)先的采礦和礦產(chǎn)國(guó)家之一的地位。戰(zhàn)略還指出瑞典的礦產(chǎn)資源應(yīng)以可持續(xù)的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并考慮對(duì)環(huán)境和社會(huì)文化狀況的長(zhǎng)期影響。三是礦產(chǎn)戰(zhàn)略對(duì)礦山數(shù)量進(jìn)行樂(lè)觀展望。礦產(chǎn)戰(zhàn)略進(jìn)一步指出，根據(jù)瑞典地質(zhì)調(diào)查局的估計(jì)，到2020年瑞典將擁有30座活躍的金屬礦，到2030年將擁有50座。相比而言，目前僅有17座。瑞典政府辦公室在2013年指出，這些潛力數(shù)字是基于對(duì)已獲準(zhǔn)或申請(qǐng)采礦許可證(開(kāi)采特許權(quán))的采礦項(xiàng)目的采礦能力作出的估計(jì)。因此，數(shù)字假設(shè)了這些項(xiàng)目將實(shí)際上成為活躍的礦區(qū)。琳達(dá)·瓦瑞爾指出，在礦產(chǎn)戰(zhàn)略實(shí)施幾年后，瑞典到2020年擁有的活躍金屬礦將難以達(dá)到30座。然而，該戰(zhàn)略仍然被視為瑞典政府的重要聲明，即采礦業(yè)對(duì)該國(guó)具有高度的重要性。

1.1.2 礦產(chǎn)規(guī)劃政策以國(guó)家利益為前提

瑞典的礦產(chǎn)規(guī)劃政策基于國(guó)家利益。發(fā)展國(guó)家利益的主要?jiǎng)訖C(jī)是：1950～1970年，瑞典的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)異常強(qiáng)勁，引發(fā)了一次重大的城市化進(jìn)程，加大了對(duì)自然資源的需求，從而增加了瑞典考慮不同領(lǐng)域的國(guó)家利益的壓力。1971年，政府報(bào)告《土地和水域》中首次提出國(guó)家利益的概念。國(guó)家規(guī)劃過(guò)程的目的是更好地了解和認(rèn)識(shí)瑞典的自然資源?！蹲匀毁Y源法》于1987年生效，與空間規(guī)劃密切相關(guān)。同年，瑞典制定了《規(guī)劃和建筑法》，其中規(guī)定了各城市承擔(dān)土地和水域規(guī)劃的主要責(zé)任。1999年生效的《環(huán)境法》系統(tǒng)全面囊括了國(guó)家利益的相關(guān)規(guī)定[2]。

1.2 國(guó)家利益礦區(qū)的界定

1.2.1 瑞典地質(zhì)調(diào)查局將具有珍貴價(jià)值礦物質(zhì)區(qū)域申報(bào)為國(guó)家利益礦區(qū)

一是地質(zhì)調(diào)查局提請(qǐng)，并會(huì)同相關(guān)部門(mén)磋商后認(rèn)定?！度鸬洵h(huán)境法典》規(guī)定：瑞典地質(zhì)調(diào)查局(SGU)有權(quán)將具有珍貴價(jià)值礦物質(zhì)區(qū)域申報(bào)為國(guó)家利益礦區(qū)。根據(jù)1998年《水土資源管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，瑞典地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)國(guó)家利益礦區(qū)相關(guān)事宜，并負(fù)責(zé)認(rèn)定礦石、工業(yè)礦物、骨料和天然礦石的礦藏，瑞典地質(zhì)調(diào)查局認(rèn)定國(guó)家利益礦區(qū)，應(yīng)與國(guó)家住房、建筑和規(guī)劃委員會(huì)以及縣級(jí)行政委員會(huì)進(jìn)行磋商。

二是國(guó)家利益礦區(qū)內(nèi)，礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)利益優(yōu)先。瑞典有11種國(guó)家利益資源區(qū)域，礦藏(在瑞典被定義為“物質(zhì)或材料的沉積物”)只是其中之一。根據(jù)《環(huán)境法》規(guī)定，應(yīng)對(duì)含有國(guó)有物質(zhì)或材料沉積物的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，防止可能妨礙其開(kāi)采的措施。在這些區(qū)域，地方和國(guó)家當(dāng)局不得規(guī)劃或允許可能妨礙或明顯阻撓資源利用的活動(dòng)。

1.2.2 國(guó)家利益礦區(qū)界定的三大標(biāo)準(zhǔn)

界定國(guó)家利益礦區(qū)，應(yīng)當(dāng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，將規(guī)劃期定為50～100a，并具有三大標(biāo)準(zhǔn)。

第一個(gè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)著眼于礦藏在國(guó)家層面上與社會(huì)需求相關(guān)，或?qū)^(qū)域長(zhǎng)期的就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源供應(yīng)具有特殊的重要性。規(guī)定指出，一是從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，礦藏必須對(duì)于社區(qū)的需求具有重要意義。二是在市政規(guī)劃過(guò)程中，要考慮礦藏的位置，以避免妨礙未來(lái)勘探的規(guī)劃活動(dòng)。三是如果不同利益相關(guān)方之間發(fā)生沖突，應(yīng)對(duì)不同的活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。四是應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其對(duì)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，盡可能長(zhǎng)期擴(kuò)大生產(chǎn)、投資和就業(yè)，還必須考慮對(duì)國(guó)家區(qū)域平衡和生活水平分布的影響。

關(guān)于骨料、巖石(碎石或天然石)和礫石等原料(類(lèi)似于中國(guó)的砂石土礦)供應(yīng)，上述標(biāo)準(zhǔn)意味著社會(huì)的需要，包括就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。隨著地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)率的變化，住房和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必須伴隨有安全的骨料供應(yīng)。大都市地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和住房對(duì)整個(gè)國(guó)家尤其重要，因此，原材料供應(yīng)可能屬于國(guó)家利益?；A(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)項(xiàng)目或工業(yè)發(fā)展通常對(duì)于本地區(qū)和整個(gè)國(guó)家都具有戰(zhàn)略價(jià)值。在這種語(yǔ)境下，國(guó)家利益的界定將是規(guī)劃物資供應(yīng)的重要工具。

第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是談及的礦藏必須具有一定的體積或質(zhì)量，以便能夠長(zhǎng)期支持整個(gè)國(guó)家或國(guó)家部分地區(qū)的需求。礦藏具有價(jià)值突出的特質(zhì)，例如純度、成分、質(zhì)量、外觀、技術(shù)特征或體積等?！坝袃r(jià)值的物質(zhì)或材料”包括那些從經(jīng)濟(jì)角度可被認(rèn)定為有價(jià)值的物質(zhì)和材料。因此，礦藏應(yīng)該是“經(jīng)濟(jì)上可回收的”礦物原料，包括工業(yè)、能源供應(yīng)和建筑工程中所需要材料。除了礦石，這一范疇還可包括工業(yè)礦物、海床上的礦物原料、以及在城市地區(qū)可見(jiàn)的砂和礫石。關(guān)于原料供應(yīng)，需考慮未來(lái)用途中所需材料的有價(jià)值的特質(zhì)，比如它們的均勻性、成分、粒度分布、技術(shù)特征、外觀、顏色、裂縫、結(jié)構(gòu)和體積。

第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是礦藏的地質(zhì)條件，包含所發(fā)現(xiàn)礦藏的區(qū)域有明確的定義、檢查和文件記錄，如何在空間上進(jìn)行估計(jì)。這是定義的一個(gè)重要參數(shù)。從瑞典立法歷史中可以清楚地看到，只有具有良好文件記錄的自然資源才能得到保護(hù)。瑞典地質(zhì)調(diào)查局結(jié)合礦藏的地質(zhì)知識(shí)與企業(yè)的礦物質(zhì)勘探和開(kāi)采報(bào)告信息，通過(guò)系統(tǒng)的工作生成各個(gè)案例的文件，但是，瑞典地質(zhì)調(diào)查局始終負(fù)責(zé)構(gòu)成國(guó)家利益分類(lèi)的基礎(chǔ)文件。

1.3 國(guó)家利益礦區(qū)的分布與信息公開(kāi)

1.3.1 國(guó)家利益礦區(qū)公開(kāi)并可進(jìn)行在線查詢

截至2016年3月底，瑞典已經(jīng)認(rèn)定了145個(gè)國(guó)家利益礦區(qū)，其中大部分是礦石和工業(yè)礦物。在認(rèn)定的礦床項(xiàng)目中，有85項(xiàng)已于地圖上詳細(xì)標(biāo)出。在瑞典地質(zhì)調(diào)查局部門(mén)網(wǎng)站上，可在“國(guó)家利益礦區(qū)”地圖查看器中，找到所有包含國(guó)家利益礦區(qū)的區(qū)域，也可通過(guò)在地圖上輸入對(duì)應(yīng)的坐標(biāo)來(lái)明確國(guó)家利益礦區(qū)的位置；此外，還可以通過(guò)點(diǎn)擊點(diǎn)狀符號(hào)“國(guó)家利益礦區(qū)點(diǎn)”，可獲取關(guān)于該區(qū)域的信息和所有相關(guān)決策的PDF文件鏈接[3]。

由于國(guó)家利益資源區(qū)域眾多，當(dāng)一個(gè)區(qū)域存在多個(gè)不可調(diào)和的國(guó)家利益目標(biāo)時(shí)，信息公開(kāi)系統(tǒng)將為縣級(jí)行政委員會(huì)和市政當(dāng)局在規(guī)劃過(guò)程中和權(quán)衡考慮時(shí)提供便利，類(lèi)似于我國(guó)的礦業(yè)權(quán)審批查重。

1.3.2 國(guó)家利益礦區(qū)與國(guó)家利益其他資源區(qū)的重疊及其管理

一是國(guó)家利益礦區(qū)與國(guó)家利益其他資源區(qū)存在重疊。具有各種社會(huì)利益和國(guó)家重要意義的地理區(qū)域可被確定為國(guó)家利益資源區(qū)域。這些區(qū)域的重要性體現(xiàn)在不同方面，同時(shí)涉及到保護(hù)和開(kāi)發(fā)利益。如基律納地區(qū)有國(guó)有自然保護(hù)區(qū)、戶外活動(dòng)區(qū)域、馴鹿飼養(yǎng)區(qū)域、文化區(qū)域和礦產(chǎn)資源區(qū)域，部分區(qū)域交叉重疊，并在地圖上用不同顏色的點(diǎn)和線予以區(qū)分。

二是各類(lèi)國(guó)家利益資源區(qū)要統(tǒng)籌保護(hù)，并不得因開(kāi)發(fā)造成損害?！度鸬洵h(huán)境法典》第3章和第4章對(duì)國(guó)家利益做出了相關(guān)規(guī)定。國(guó)家利益資源區(qū)的土地和水域資源可能對(duì)生態(tài)環(huán)境比較敏感，可能包含珍貴物質(zhì)或原料，或者特別適合用于工業(yè)建廠，因此這些特定區(qū)域需要在各個(gè)方面進(jìn)行保護(hù)，并且不得采取任何可能對(duì)其特定價(jià)值或土地開(kāi)發(fā)造成損害的措施。

三是國(guó)家利益資源區(qū)內(nèi)的資源利益高于其他利益。這些規(guī)定旨在申報(bào)具有特殊重要性的資源利益，而在決定土地使用問(wèn)題時(shí)，這些利益應(yīng)優(yōu)先于其他利益。因此，當(dāng)不同利益之間發(fā)生沖突時(shí)，這些規(guī)定將為決策提供支持。

四是地方政府通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行國(guó)家利益資源區(qū)的管理?？h級(jí)行政委員會(huì)是國(guó)家利益相關(guān)決策的接受者。這些決策構(gòu)成了縣級(jí)行政委員會(huì)和市政當(dāng)局在其長(zhǎng)期規(guī)劃中必須考慮的依據(jù)。國(guó)家利益也必須包含在市政綜合規(guī)劃之中[4]。

1.3.3 動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)家利益礦區(qū)

一是持續(xù)開(kāi)展動(dòng)態(tài)調(diào)整，有進(jìn)有出。瑞典地質(zhì)調(diào)查局正持續(xù)開(kāi)展工作，對(duì)國(guó)家利益礦區(qū)進(jìn)行劃分，包括迄今為止只標(biāo)記有坐標(biāo)的礦藏區(qū)，以及經(jīng)過(guò)評(píng)估可認(rèn)定為屬于國(guó)家所有的“新”礦藏區(qū)。同時(shí)依據(jù)《瑞典環(huán)境法》第3章第7節(jié)的規(guī)定，持續(xù)撤銷(xiāo)不再被視為屬于國(guó)家所有的礦藏區(qū)。

二是動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)范。自瑞典地質(zhì)調(diào)查局開(kāi)始研發(fā)關(guān)于礦藏的地質(zhì)背景材料起，詳細(xì)劃分的辦法開(kāi)始施行。第一步，與生產(chǎn)和材料性能等相關(guān)的信息也可以從礦藏所有者或操作人員處獲??；第二步，通常由地質(zhì)調(diào)查局人員對(duì)礦藏進(jìn)行審查，并初步劃定分界；第三步，與國(guó)家住房、建筑和規(guī)劃委員會(huì)及縣級(jí)行政委員會(huì)進(jìn)行磋商。瑞典地質(zhì)調(diào)查局的提案將提交至相關(guān)的縣級(jí)行政委員會(huì)以及國(guó)家住房、建筑和規(guī)劃委員會(huì)。在提交程序完成后，地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)就此事項(xiàng)和針對(duì)提案進(jìn)行的任何調(diào)整作出決定。

2 中國(guó)關(guān)于兩區(qū)的管理政策

我國(guó)與瑞典較為類(lèi)似的規(guī)定，主要是國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)。

2.1 兩區(qū)的界定

根據(jù)1994年制定的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，是指國(guó)家根據(jù)建設(shè)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，為建設(shè)大、中型礦山劃定的礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)，是指國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)澏ǖ?，尚未列入?guó)家建設(shè)規(guī)劃的，儲(chǔ)量大、質(zhì)量好、具有開(kāi)發(fā)前景的礦產(chǎn)資源保護(hù)區(qū)域。從定義上看，國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)更加側(cè)重于當(dāng)前的開(kāi)發(fā)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)更加側(cè)重于作為國(guó)家重要的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備基地，以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。

2.2 兩區(qū)的劃定

1)1989～1998年，國(guó)土資源部成立前劃定86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和一個(gè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)。1989年，地質(zhì)礦產(chǎn)部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、化學(xué)工業(yè)部三部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于將青海察爾汗鹽湖列為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的通知》(地發(fā)〔1989〕28號(hào))，第一次確立了我國(guó)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)。從1989年開(kāi)始，到國(guó)土資源部成立之前，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、地質(zhì)礦產(chǎn)部，會(huì)同原中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司、冶金部、化學(xué)工業(yè)部，及相關(guān)地方人民政府，組織開(kāi)展國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的研究工作，經(jīng)論證程序后，在全國(guó)范圍劃定了86個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，其中有色金屬礦產(chǎn)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)49個(gè)(含2個(gè)石灰?guī)r礦)，冶金及輔料礦產(chǎn)家規(guī)劃礦區(qū)27個(gè)，磷礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)9個(gè)，鉀鹽國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)1個(gè)[5]。

2)1998～2015年，國(guó)土資源部成立后劃定58個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。國(guó)土資源部成立后，先后劃定了45個(gè)煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，11個(gè)稀土礦產(chǎn)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、2個(gè)鐵礦國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)名單及范圍，總共58個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。

3)2016年，第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定267個(gè)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和28個(gè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)的批復(fù)》(國(guó)函〔2016〕178號(hào))結(jié)合既有兩區(qū)，第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃重新劃定了兩區(qū)，并提出：劃定國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，推進(jìn)礦產(chǎn)資源節(jié)約集約開(kāi)發(fā)；劃定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)，作為儲(chǔ)備和保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。重點(diǎn)加強(qiáng)稀土等保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種、產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩礦種、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已探明的大中型以上規(guī)模礦產(chǎn)地的儲(chǔ)備和保護(hù)[6]。

可以看出，我國(guó)對(duì)兩區(qū)的劃定有一個(gè)逐步擴(kuò)大的過(guò)程。

2.3 兩區(qū)的管理措施

2.3.1 計(jì)劃開(kāi)采，違規(guī)處罰

1986年制定、1998年修訂的《礦產(chǎn)資源法》第十五條、第十六條分別提出國(guó)家對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)實(shí)行有計(jì)劃的開(kāi)采；其范圍劃定后，由劃定礦區(qū)范圍的主管機(jī)關(guān)通知有關(guān)縣級(jí)人民政府予以公告。第三十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進(jìn)入國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令停止開(kāi)采、賠償損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照刑法第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。

2.3.2 動(dòng)態(tài)調(diào)整，部門(mén)審定

《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二十七條規(guī)定，設(shè)立、變更或者撤銷(xiāo)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)，由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)提出，并附具礦產(chǎn)資源詳查報(bào)告及論證材料，經(jīng)國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門(mén)和地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審定，并聯(lián)合書(shū)面通知有關(guān)縣級(jí)人民政府。第四十一條規(guī)定，國(guó)家設(shè)立國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)時(shí)，對(duì)應(yīng)當(dāng)撤出的原采礦權(quán)人，國(guó)家按照有關(guān)規(guī)定給予合理補(bǔ)償。其中，明確了國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)的主張主體是“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)”，審定主體是“國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門(mén)和地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)”，同時(shí)原采礦權(quán)人需有償退出。而對(duì)于兩個(gè)審定主體間如何分工、各自責(zé)權(quán)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等并未做出明確規(guī)定[7]。

2.3.3 兩區(qū)內(nèi)采礦權(quán)礦產(chǎn)審批權(quán)限變化

一是2005年以前，兩區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批。1996年礦產(chǎn)資源法第十六條，規(guī)定開(kāi)采國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批，并頒發(fā)采礦許可證。二是2005年以后，兩區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采和兩區(qū)外的審批權(quán)限同一管理。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào))規(guī)定：(十五)對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值礦區(qū)，由國(guó)土資源部批準(zhǔn)其礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案后，審批權(quán)限按本通知的規(guī)定辦理。此后兩區(qū)內(nèi)的采礦權(quán)審批權(quán)限不在單獨(dú)管理，而按照一般情況管理。

2.3.4 國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置管理變化

一是礦業(yè)權(quán)管理要求從特殊到一般。根據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)礦權(quán)管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕206號(hào))規(guī)定，在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)有以下幾個(gè)方面的管理措施：①規(guī)劃礦種開(kāi)發(fā)的排他：設(shè)立其他礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)時(shí)，應(yīng)要求申請(qǐng)人提供不對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)規(guī)劃礦種進(jìn)行勘查開(kāi)發(fā)的承諾，并嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)督管理；②特定資質(zhì)和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度：勘查、開(kāi)采國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)申人必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件，礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)利用方案必須符合國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)探礦權(quán)、采礦權(quán)設(shè)置方案的要求；③小礦整合：對(duì)于國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)范圍內(nèi)已有的小型礦山和小礦，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃的整體布局逐漸進(jìn)行整合；④專職督察員制度：各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)要依法加強(qiáng)對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)勘查開(kāi)采的監(jiān)督管理和資源的保護(hù)，對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)要配置專職的礦產(chǎn)督察員。但是，2016年《國(guó)土資源部關(guān)于公布已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄》(2016年第10號(hào))宣布廢止了國(guó)土資發(fā)〔2004〕206號(hào)文件。

二是從礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案管理到礦業(yè)權(quán)設(shè)置規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。2006年，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭資源勘查開(kāi)采管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2006〕13號(hào))及《關(guān)于印發(fā)<煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案編制要求>的通知》(國(guó)土資廳發(fā)〔2006〕26號(hào))等一系列規(guī)范性文件，要求煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案進(jìn)行。通過(guò)在煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)實(shí)行按照礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批出讓煤炭礦業(yè)權(quán)的管理制度，基本上做到了從源頭上杜絕新設(shè)礦業(yè)權(quán)布局不合理問(wèn)題；對(duì)已設(shè)煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)按照礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案進(jìn)行調(diào)整重置和整合，優(yōu)化了礦業(yè)權(quán)布局。河北、河南、湖北等省通過(guò)試點(diǎn)編制實(shí)施非煤礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，調(diào)整重置布局明顯不合理的礦業(yè)權(quán)，解決了一批布局不合理、礦區(qū)的開(kāi)發(fā)秩序混亂等歷史遺留問(wèn)題。2011年，《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進(jìn)整裝勘查的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2011〕55號(hào))出臺(tái)以后，礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案擴(kuò)展到非煤礦種。此后，《國(guó)土資源部關(guān)于做好礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準(zhǔn)取消后相關(guān)工作的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕2號(hào))將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案并入礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，通過(guò)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃統(tǒng)一管理。

可以看出，除礦產(chǎn)資源法對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理的原則性規(guī)定以外，各類(lèi)規(guī)范性文件確立的國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)管理的針對(duì)性規(guī)定幾乎全部先后取消。

3 兩國(guó)管理比較及其對(duì)中國(guó)的啟示

3.1 兩國(guó)相關(guān)礦區(qū)管理比較

一是設(shè)區(qū)初衷相似，但是瑞典相關(guān)的外延更大。兩國(guó)設(shè)立相關(guān)專區(qū)均是為了保障國(guó)家利益，保障礦產(chǎn)資源對(duì)國(guó)家的供給；但是瑞典是以國(guó)家利益為目的設(shè)立的各類(lèi)資源區(qū)，國(guó)家利益礦區(qū)只是其中的一種。我國(guó)的“兩區(qū)”尚未和其他的重要自然資源區(qū)進(jìn)入一個(gè)框架，但是我國(guó)自然資源空間用途管制規(guī)劃和瑞典國(guó)家利益資源區(qū)規(guī)劃思路異曲同工，下一步將在生態(tài)文明體制改革統(tǒng)一推進(jìn)。

二是均建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，但是瑞典管理更加精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。瑞典的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有明確的管理規(guī)范和操作細(xì)則，我國(guó)對(duì)調(diào)整機(jī)制管理規(guī)定更加側(cè)重原則性。

三是兩國(guó)相關(guān)礦區(qū)規(guī)模差別大。我國(guó)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的兩區(qū)合計(jì)達(dá)到295個(gè)，規(guī)模大、范圍廣；瑞典國(guó)家利益礦區(qū)數(shù)量為145個(gè)，規(guī)模相對(duì)較小。但是我國(guó)國(guó)土面積是瑞典的20多倍，單位面積平均礦區(qū)數(shù)量小于瑞典。這主要是兩國(guó)資源稟賦的差異，也和管理實(shí)踐有關(guān)。

四是兩國(guó)的管理模式存在差異，我國(guó)先后出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件，對(duì)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的管理，主要指導(dǎo)思想是推進(jìn)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的集約化、規(guī)范化，但是隨著管理形勢(shì)的變化，當(dāng)前許多專項(xiàng)管理政策趨于弱化。瑞典對(duì)于國(guó)家利益礦區(qū)更加側(cè)重原則性，具體管理主要在地方相關(guān)部門(mén)。

五是兩國(guó)均重視礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)，但是瑞典管理經(jīng)驗(yàn)積累悠久，制度工具更為豐富。如瑞典在劃定了礦產(chǎn)國(guó)家利益礦區(qū)時(shí)，同步劃定了土地和水域資源的生態(tài)敏感區(qū)，并可疊加顯示，有利于比較礦產(chǎn)資源利益和生態(tài)環(huán)境利益的重要性，也為資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

3.2 進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)兩區(qū)管理的建議

一是統(tǒng)籌處理兩區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系。許多國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，這就要求在摸清資源家底的同時(shí)，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)潛力、開(kāi)發(fā)環(huán)境影響進(jìn)行深入評(píng)估，堅(jiān)持在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，為將來(lái)兩區(qū)內(nèi)資源的使用劃定生態(tài)紅線。

二是系統(tǒng)編制兩區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃。尊重礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，統(tǒng)籌考慮不同礦產(chǎn)的跨期配置需求，在資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，對(duì)潛在或探明礦產(chǎn)資源進(jìn)行區(qū)塊劃分和調(diào)整，合理設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)塊，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)設(shè)置合理、投放有序、出讓規(guī)范，保障資源安全。

三是完善兩區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制管理辦法。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，借鑒瑞典國(guó)家利益礦區(qū)的調(diào)整的做法，形成兩區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制管理辦法，明確兩區(qū)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)、要求和程序。適當(dāng)統(tǒng)籌考慮整裝勘查區(qū)與兩區(qū)的協(xié)調(diào)管理，進(jìn)一步理順整裝勘查區(qū)與兩區(qū)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)相關(guān)區(qū)域管理的規(guī)范化、精細(xì)化。

四是加強(qiáng)對(duì)兩區(qū)的信息化管理，進(jìn)一步推進(jìn)兩區(qū)信息公開(kāi)。逐步實(shí)現(xiàn)兩區(qū)在部門(mén)網(wǎng)站的地圖可視化和可查詢，最終實(shí)現(xiàn)兩區(qū)和地質(zhì)公園、礦山公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國(guó)家公園區(qū)等其他生態(tài)利益區(qū)的地圖可視化和可查詢，方便管理，提升社會(huì)監(jiān)督能力。

五是創(chuàng)新兩區(qū)的監(jiān)管服務(wù)機(jī)制，完善兩區(qū)勘查開(kāi)發(fā)和保護(hù)的管理辦法?？梢钥紤]，在國(guó)土資發(fā)〔2004〕206號(hào)文件的基礎(chǔ)上，形成新的符合管理需要的兩區(qū)管理文件，對(duì)兩區(qū)實(shí)施差別化管理，推進(jìn)集約化規(guī)模化開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)以市場(chǎng)手段推進(jìn)礦業(yè)權(quán)整合，提高礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)的綠色門(mén)檻，不斷提高礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的綠色化、生態(tài)化水平。

總之，兩區(qū)是我國(guó)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備的重點(diǎn)區(qū)域，兩區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)是政府監(jiān)管和服務(wù)的重點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)不同礦種類(lèi)型，進(jìn)一步創(chuàng)新兩區(qū)管理，精準(zhǔn)調(diào)控，精準(zhǔn)施策，把兩區(qū)打造成率先把握新常態(tài)適應(yīng)新常態(tài)引領(lǐng)新常態(tài)的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)與保護(hù)特區(qū)。

[1] Linda W?rell，Elisabeth H?ggquist.Defining Mineral Deposits of National Interest-The Case of Sweden[J].European Geologist，2016(5)：34-36.

[2] Longhorn R.，M.Blakemore.Geological information：Value，pricing，production and consumption[M].Boca Raton：CRC Press，2008.

[3] SGU.Mineral deposits of national interest[DB/OL].[ 2016-03-11].http：//www.sgu.se/en/mineral-resources/mineral-deposits-of-national-interest/.

[4] Government Offices of Sweden.Sweden’s Mineral Strategy-For sustainable use of Sweden’s mineral resources that creates growth throughout the country[R].Swedish Ministry of Enterprise，Energy and Communications，2013.

[5] 張玉韓，董延濤，侯華麗.國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)現(xiàn)狀、問(wèn)題與評(píng)價(jià)思路研究[J].經(jīng)濟(jì)師，2016(5)：44-45.

[6] 國(guó)土資源部，等.全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃[R].2016.

[7] 劉天科，靳利飛.新時(shí)期加強(qiáng)國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)集中統(tǒng)一管理的思考[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境，2014(S2)：342-343.

A comparative study of Sino-Sweden on mineral deposits of national interest management

ZHU Qing1，YU Ruixiang2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China；2.Resources Environmental Economic Research Center，China University of Geosciences(Wuhan)，Wuhan 430074，China)

The development of the Swedish mining industry has made a great contribution to its developed industry.During the process of industrialization and urbanization，Sweden has had definition of mineral deposits of national interest，drawn up 145 areas and formed management policy system.Based on combing the history and policy changes of national planning mining area and Mining area of great value to the national economy in China，the paper summarizes four kinds of management measures which including Planned mining，dynamic adjustment，decentralization，Mining right establishment of “two districts” in china，points out five similarities and differences on management that the original intention，scale design，dynamic adjustment mechanism，mode and environmental protection between the two countries，puts forward five policy suggestions to China on ecological civilization construction，zoning of mining rights，dynamic adjustment mechanism，information management，and regulatory innovation.

mineral deposits of national interest；national planned mining area；mining area of great value to the national economy；manage

2017-03-02 責(zé)任編輯：宋菲

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心開(kāi)放基金項(xiàng)目“礦業(yè)權(quán)出讓監(jiān)管制度體系研究”資助(編號(hào)：H2017006A)；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)測(cè)與管理技術(shù)支撐”資助(編號(hào)：DD20160091)；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采調(diào)查監(jiān)測(cè)成果集成”資助(編號(hào)：12120113080500)；中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局項(xiàng)目“國(guó)家戰(zhàn)略性礦種礦業(yè)權(quán)調(diào)查與監(jiān)測(cè)”資助(編號(hào)：總[2015]05-03-07-003)；國(guó)土資源部資源環(huán)境承載力重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目“資源型城市資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)預(yù)警示范”資助(編號(hào)：CCA2016.04)

朱清(1983-)，男，湖北松滋人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，博士，研究方向?yàn)橘Y源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，E-mail：zhuqing127@126.com。

F416.1

A

1004-4051(2017)08-0033-05