洪愛華

新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委校長辦公室，新疆烏魯木齊 830012

全面放開二孩的幾點(diǎn)思考

洪愛華

新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委校長辦公室，新疆烏魯木齊 830012

全面實(shí)施二孩政策，是黨中央，國務(wù)院根據(jù)人囗結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作的部暑。在制定法律法規(guī)相關(guān)條款的銜接上十分重要，關(guān)系到地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)，環(huán)境衛(wèi)生，人囗健康等一系列的發(fā)展；關(guān)系到千家萬戶的幸福生活；關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。其內(nèi)容包括3部分：①全面二孩政策的修訂關(guān)系到全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈；②全面二孩政策的落實(shí)是完善育齡群眾的生育意愿，既要考慮維持國家現(xiàn)有的低生育水平，還要考慮經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)的變化；③完善配套措施和輿論引導(dǎo)至關(guān)重要。

二孩政策；計(jì)劃生育；生育意愿；生育水平

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會(huì)決定了全面實(shí)施二孩政策，這就意味著一孩時(shí)代的結(jié)束，二孩跨入人口政策新時(shí)代，這一收一放將載入史冊(cè)，為我國人口政策開啟了新篇章。

1 全面二孩政策的修訂至關(guān)重要

中國在探索人口出生政策的道路上經(jīng)歷了崎嶇的過程?！吨腥A人民共和國人口和計(jì)劃生育法》的修訂和地方政府的《新疆維吾爾自治區(qū)人口和計(jì)劃生育條例》以下簡稱《條例》尤其是后者至關(guān)重要。

人口和計(jì)生新法律有待依法執(zhí)行和實(shí)施好，具體到計(jì)生《條例》的執(zhí)行，擺在全國各省地方政府面前的考題就是，如何把新《條例》根據(jù)每個(gè)家庭不同實(shí)際，結(jié)合地方特點(diǎn)依照法律條款，在條款的上下銜接上既要緊密相扣，還要緊扣條款主旨，疏而不露地讓想鉆法律條款空隙，鉆空子、找路子的人無縫隙可鉆。條文按原則性制定相關(guān)政策，進(jìn)而才能執(zhí)行和實(shí)施好。換句話說，就是在地方性法規(guī)和政策的制定中，對(duì)人們關(guān)切的諸多問題予以確切的答復(fù)。之所以這么說，因?yàn)楸M管全面放開二孩，但來自社會(huì)的諸多調(diào)查顯示，人們想到的不是生不生二孩，而是怎么養(yǎng)。顯然，新形勢(shì)下推動(dòng)人口均衡發(fā)展，除了法律條款上的修訂之外，還有許多行政上的新功課要做。例如《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《母嬰保護(hù)法》政策的銜接等[1]。這些法律條款的制定，關(guān)系到千萬個(gè)附合法律規(guī)定能生育的家庭利益，所以修訂全面二孩政策是至關(guān)重要的，因?yàn)槿说谋拘杂袝r(shí)是很難控制自已的行為的。

自從有了人類以來，隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，人們從部落首領(lǐng)制，到族別制，從夏商周到秦皇漢武，從唐明清到中華人民共和國，無論成文或者不成文的各種制度，都是為了約束人的行為而制定的，究其原因很簡單，都是為了人類社會(huì)更好的發(fā)展。當(dāng)一個(gè)人赤裸裸降臨到人間那天起，就不停的要吃要喝，唯一的表達(dá)方式就是用啼哭來引起家人的關(guān)注。這就注定了人的本性是超越自我范圍的。20世紀(jì)最偉大的人生導(dǎo)師，美國“成人教育之父”戴爾·卡耐基說過“人不是因?yàn)闆]有信念而失敗，而是因?yàn)椴荒馨研拍罨尚袆?dòng)，并且照理堅(jiān)持到底”。

目前，人們都在熱議“全面二孩”的話題，育齡群眾相對(duì)能理解“辦理一、二孩的登記程序是正確的，不提供本人和家庭成員的任何資料如何能證明有幾口人呢？計(jì)劃生育如果不按政策規(guī)定辦理，我國的人口數(shù)量增長問題是很難想象的”。能聽到育齡群眾的這些聲音，說明中國的計(jì)劃生育政策是深入人心的。但是仍然還有極少數(shù)不明白政策的育齡群眾，放開二胎政策應(yīng)當(dāng)和未放開二胎時(shí)期的政策是有重大區(qū)別的。既有質(zhì)的區(qū)別，又有量的區(qū)別。國家從一開始實(shí)行計(jì)劃生育工作至今黨和政府在政策上沒有放松過，1982年黨的十二大把實(shí)行計(jì)劃生育確立為基本國策，并且寫入了新修改的《憲法》中。1988年在少數(shù)民族中也開始實(shí)行計(jì)劃生育，四十多年來沒有放松，只有加強(qiáng)。如今的二孩政策是根據(jù)現(xiàn)時(shí)的人口發(fā)展變化進(jìn)行國家法律上的修訂，既要考慮民族區(qū)域特點(diǎn)，又要考慮地方性政策，還要結(jié)合綜合國力調(diào)整政策,具體的說就是：①一切的法律條款聯(lián)合起來，組成統(tǒng)一的人口政策；②人口政策既須統(tǒng)一，又須每一條款具有獨(dú)立性；③在民族區(qū)域法規(guī)的制定上，獨(dú)立條款和配套措施都關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；④對(duì)于地方政府在制定人口政策時(shí)應(yīng)該采取“一刀切”的原則，謹(jǐn)慎制定“特殊”政策，以免造成了許多“懶、要、靠”的負(fù)面現(xiàn)像，影響了正常的執(zhí)行力度；⑤在制定法律條款上遺露的條款要對(duì)其加固以防‘滲水’，當(dāng)然好的政策可以長期實(shí)施。

制定政策嚴(yán)緊與否直接關(guān)系到下一步具體實(shí)施尤其是一線執(zhí)行者，關(guān)系到家庭的生育權(quán)，面對(duì)育齡群眾的各種情況，都要認(rèn)真執(zhí)行條款，對(duì)于特殊家庭視情況不同，再進(jìn)行逐條修訂條款。民間有句諺語：“家家有本難念的經(jīng)”，雖然和計(jì)劃生育工作不盡相同，但也道出了真諦。畢竟有現(xiàn)成的《條例 》，況且已經(jīng)實(shí)行了十多年，從政策的執(zhí)行中，應(yīng)該探索出了現(xiàn)行政策中存在的問題。如2013年南疆的人口出生率為18.99萬人，從“五普”到“六普”2000年的 1 845.95萬人增加到2010年2 181.58萬人，增加了35.65萬人。尤其是南疆2013年出生人口為18.49萬人，占全區(qū)出生人口總數(shù)的60.02%；人口出生率、自然增長率、總和生育率分別為22.11‰、16.15‰和2.5‰，分別高出全區(qū)平均水平5.28‰、4.27‰和0.3‰.尤其是2.5的總和生育率，相當(dāng)于農(nóng)村人口 全部生3個(gè)孩子，城鎮(zhèn)人口生2個(gè)孩子這還不算漢族、不算少生家庭。特別是喀什、和田兩地是全疆乃至全國人口增長最快的地區(qū)之一[1]。從喀什地區(qū)看，我們要面對(duì)100萬已婚育齡婦女和50萬的生育旺盛期婦女做工作，要把生育水平降下來，是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)[2]。

新疆地處西部邊陲，必須認(rèn)識(shí)到，“十三五”規(guī)劃的發(fā)展不宜受到人口過快增長的干擾，控制部分地區(qū)人口過快增長是實(shí)現(xiàn)新疆可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。新疆土地面積雖然占全國的六分之一，但是適宜人居住的只有綠洲面積僅7萬余平方公里，在這綠洲上聚居了新疆95%以上的人口。2012年新疆人口密度為每平方公里13.5人，綠洲人口密度為每平方公里308.4人，與東部沿海省份的人口密度十分接近。根據(jù)聯(lián)合國劃定的干旱半干旱人口密度為7～12人/km2以內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了標(biāo)準(zhǔn)[1]“中國最難做的工作就是計(jì)劃生育工作，因?yàn)槿耸亲畈粫?huì)管理自已的”。2013年自治區(qū)黨委八屆六次全委（擴(kuò)大）會(huì)議就計(jì)劃生育工作提出，即堅(jiān)持計(jì)劃生育政策，啟動(dòng)實(shí)施單獨(dú)二孩政策，研究控制部分地區(qū)人口過快增長。必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化措施，還要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，不僅要知其然，還要知其所以然。所以說此次法律條款的制定是制約人行為失衡最關(guān)鍵的時(shí)期。

2 “全面二孩”政策的落實(shí)是十分重要的

（1）從宏觀上看，完善新政策是國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)的一項(xiàng)重要職能所在，也是黨的十八大提出來的重要任務(wù)。完善育齡群眾的生育意愿既要考慮維持國家現(xiàn)有的低生育水平，還要考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人口結(jié)構(gòu)的變化等因素，畢竟我國在今后相當(dāng)長的時(shí)期，人口多，底子薄，人均資源占有量比較少，環(huán)境資源不足，發(fā)展不平衡，仍然是我國的基本國情，因此落實(shí)好二孩的生育政策是十分重要的[2]。

（2）從綜合需求的實(shí)際來看。①在教育上。二孩政策的全面放開是合乎人性的，非常好，將有效緩解30多年來教育上的焦慮，一孩的教育問題是每一個(gè)家庭期望值很高的目標(biāo)；放開二孩政策后使家長放松了一孩政策時(shí)期那種對(duì)教育成才的過多要求，對(duì)精力和經(jīng)濟(jì)要分開計(jì)劃，減少業(yè)余‘加餐’硬補(bǔ)的比拼，互相攀比的心理狀態(tài)相對(duì)的也就不那么強(qiáng)烈，更多的會(huì)注重兩個(gè)孩子的全面培養(yǎng)，這無疑是人格發(fā)展的良好局面。②責(zé)任感加強(qiáng)。在性格上會(huì)更全面，兩個(gè)孩子之間增強(qiáng)了親合力，老大會(huì)自然而然形成責(zé)任意識(shí)，如合群、開朗、不自私、善于幫助別人，對(duì)社會(huì)和家庭的責(zé)任感得到了加強(qiáng)，這也是當(dāng)今社會(huì)最期盼的道德‘經(jīng)’所在，更是社會(huì)主義核心價(jià)值觀最基本、最需求的美好愿望。③完善了失獨(dú)家庭的困惑。實(shí)行“全面二孩”政策增強(qiáng)了家庭養(yǎng)老照料功能，提升了家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，家庭不再為失去獨(dú)子、獨(dú)女而造成精神上的巨大打擊，在日常居家生活中都有了依靠，這是中國家庭和諧穩(wěn)定健康發(fā)展的必由之路。

（3）計(jì)劃生育關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系到千家萬戶和諧美滿、健康幸福。目前我國約有1.4億育有一孩的育齡婦女，實(shí)施全面兩孩政策后，新增二孩生育的目標(biāo)人群約9 000多萬，占63%，在新增目標(biāo)人群中40～ 49歲人群占50%，這個(gè)年齡段的育齡群眾生育意愿并不高漲[3]。就該轄區(qū)所處單位調(diào)查顯示，幾乎所有40歲的女性不再愿意生育二孩。年齡是第一大障礙，第二是雖然有經(jīng)濟(jì)能力，但精力有限，第三是無人幫助帶孩子，另外讓更多女性擔(dān)心的是來自工作上的壓力。就新疆區(qū)從 “雙獨(dú)兩孩”“單獨(dú)兩孩”到2012年5月1日零時(shí)開始，南疆四地州的一孩家庭一對(duì)夫妻可生育兩孩。而北疆（兵團(tuán)除外）和七區(qū)一縣仍然未實(shí)行一孩家庭一對(duì)夫妻可生育兩孩的政策規(guī)定，造成了一批年齡在35～40歲（2015年）之間生育二孩的最佳時(shí)期。就新疆學(xué)校的情況教師除正常代課外，科研任務(wù)繁重，事業(yè)性都很強(qiáng)，互相竟?fàn)幨菍?dǎo)致不愿生育二孩的主要原因。有位老師說：“一直盼望二孩政策，政策等到了，今年我已四十歲的人了，不要了，精力有限”。由于政策上的謹(jǐn)慎研究，使高學(xué)歷、高素質(zhì)這個(gè)年齡段的女性錯(cuò)過了良好的生育時(shí)期。

3 完善配套措施和輿論引導(dǎo)，讓二孩全面開花結(jié)果

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》指出：堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！稕Q定》提出啟動(dòng)“單獨(dú)兩孩”政策，是我國進(jìn)入21世紀(jì)以來生育政策的重大調(diào)整完善，是國家人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策，對(duì)于促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，全面建成小康社會(huì)具有跨時(shí)代的意義。

①實(shí)施“全面二孩”政策是保持合理勞動(dòng)力規(guī)模、應(yīng)對(duì)人口老齡化的必然要求。進(jìn)入新世紀(jì)以來，新疆人口形勢(shì)發(fā)生了重大變化，無論從人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)年齡、人口老齡化、人口出率等問題，成為影響我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。新疆的人口尤其是南疆喀什、和田地區(qū)的人口增長占據(jù)全疆仍至全國之首，所以做好新疆二孩政策的落實(shí)和嚴(yán)格控制三孩外的出生是十分艱巨的任務(wù)[4]。

②要狠抓二胎政策配套措施的落實(shí)。研究完善生育保障、住房、就醫(yī)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和家庭發(fā)展政策，為生育、幼兒養(yǎng)育、青少年的發(fā)展提供支持。保障已婚女性產(chǎn)期后的就業(yè)、產(chǎn)假休息以及男方護(hù)理假，特別是鼓勵(lì)用人單位制定有利于女職工平衡職業(yè)和家庭關(guān)系的政策，堅(jiān)決反對(duì)在女性生育期間就業(yè)上的歧視，尤其是企業(yè)不允許解除女職工，即體現(xiàn)了女性生育權(quán)的保障，又體現(xiàn)了黨的政策對(duì)女性從實(shí)際出發(fā)的關(guān)懷。

③提高南疆的生育質(zhì)量。要及早做好已婚待孕期的“三級(jí)預(yù)防”檢查，即婚前體檢、孕前檢查、孕初期篩查工作，是保證人口質(zhì)量、優(yōu)生優(yōu)育的基礎(chǔ)。這些年來尤其是南疆地區(qū)的先天性疾病患兒給政府和家庭帶來了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，健康對(duì)兒童自身和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常重要的。據(jù)到土耳其考察過的崔保新介紹：“在少數(shù)民族中，亦有因計(jì)劃生育和連續(xù)教育而得益的案例，在土耳其的導(dǎo)游麗娜，是烏魯木齊人。從小上漢語學(xué)校，大學(xué)考入江西財(cái)經(jīng)大學(xué)注冊(cè)會(huì)計(jì)專業(yè)，大學(xué)畢業(yè)后，父母希望她能留在烏魯木齊一所?？茖W(xué)校教書，她卻選擇了獨(dú)闖北京，繼而到伊斯坦布爾讀研究生，之后留在伊斯坦布爾市，與當(dāng)?shù)厍嗄杲Y(jié)婚?！币胧鼓辖貐^(qū)發(fā)展壯大，只有技術(shù)階層才能充分發(fā)揮機(jī)器、技術(shù)、產(chǎn)品、管理、市場和開新的力量，使現(xiàn)代化融入到他們的血液中，新疆才能穩(wěn)定而持續(xù)的健康發(fā)展。因此，加大各種形式的輿論宣傳引導(dǎo)使全疆居民形成健康生產(chǎn)、生活方式具有一定的促進(jìn)作用。雖然從快速見效的角度來說，輿論宣傳不如強(qiáng)制性的法規(guī)和制度，但其潛移沒化的效果從長期來看是比較顯著的。

④國家應(yīng)在邊疆地區(qū)加大教育上的投入。在南疆尤其是人口多的地區(qū)多開辦公立托兒所、幼兒園，從幼兒教育上開始雙語和家庭教育。家庭是孩子的第一所學(xué)校，家長是孩子的第一位老師，要開展家長教育培訓(xùn)，為有需要的家庭提供信息和服務(wù)，促進(jìn)兒童的全面發(fā)展。研究表明，兒童早期良好教育和智力發(fā)展，有利于提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、就業(yè)質(zhì)量、工資報(bào)酬、資產(chǎn)占有率、有利于消除貧困、降低失業(yè)率、犯罪率，節(jié)省兒童成年以后用于補(bǔ)償教育、醫(yī)療保健、康復(fù)和社會(huì)保障等費(fèi)用，減輕國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另據(jù)估算，在兒童健康上投資1美元將會(huì)有7倍的回報(bào)，而在兒童學(xué)前教育上投資1美元將會(huì)有17.07美元的回報(bào)。一代受過良好教育的兒童的成長，將改變南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后的面貌。因此，要想達(dá)到自治區(qū)人口出生率的標(biāo)準(zhǔn)，還要?jiǎng)?chuàng)新計(jì)劃生育服務(wù)管理,提供計(jì)劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康等一系列優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能使計(jì)劃生育二胎全面開花結(jié)果。

[1]2013年新疆自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局.

[2]王培安.國家衛(wèi)生計(jì)生委副主任2015-10-30-31.

[3]王健.央視評(píng)論特約撰稿，2016年月8日央視新聞.

[4]唐立久.《新疆人口政策反思對(duì)談錄》2014.11.13.

R715

A

1672-5654（2017）04（c）-0185-03

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.12.185

20174-01-28）

洪愛華（1965-），女，甘肅天水人，本科，副主任技師,研究方向：計(jì)劃生育、生殖健康教育研究。