陳玉秋

（水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

對(duì)深化水利國企改革的認(rèn)識(shí)與思考

陳玉秋

（水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

水利企業(yè)；國有資產(chǎn)；預(yù)算管理；改革

2015年8月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）提出：到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

2015年12月，國資委、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。深化國企改革的號(hào)角已經(jīng)吹響。水利國企應(yīng)當(dāng)如何抓住機(jī)遇、用足用好各項(xiàng)支持性政策？結(jié)合近年水利部企業(yè)改革的實(shí)踐探索，談?wù)勔恍┱J(rèn)識(shí)并提出相關(guān)建議。

一、水利企業(yè)的基本情況、存在的主要問題及困難

1.基本情況

統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年年底，水利部國有全資和控股的企業(yè)有691戶，企業(yè)從業(yè)人員55 382人，占水利部人員總數(shù)的65%；企業(yè)資產(chǎn)總額1 428.96億元，占水利部資產(chǎn)總額的58%。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，多年來水利部企業(yè)戶數(shù)、資產(chǎn)總額、所有者權(quán)益和營(yíng)業(yè)總收入4項(xiàng)主要指標(biāo)均位于中央部委所屬企業(yè)前十位，水利企業(yè)是水利部國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重點(diǎn)，也是財(cái)政部國企管理的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

嚴(yán)格講，自1998年黨政機(jī)關(guān)與企業(yè)脫鉤后，水利部不再擁有直屬企業(yè)。這里所說的“水利企業(yè)”是指水利部所屬各級(jí)事業(yè)單位投資的全資和控股企業(yè)及其各級(jí)全資和控股子企業(yè)。追尋這些水利企業(yè)的成因，一是源于20世紀(jì)80年代末90年代初，在全國大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、搞多種經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境下，部屬各級(jí)事業(yè)單位為彌補(bǔ)事業(yè)費(fèi)缺口、改善事業(yè)單位職工福利待遇、安置分流人員和子女就業(yè)等問題對(duì)外投資設(shè)立的企業(yè)；二是源于部屬事業(yè)單位因落實(shí)國家政策作為出資人代表持有企業(yè)股份，如1998年水利部直屬企業(yè)脫鉤由部直屬單位持有，勘察設(shè)計(jì)單位體制改革、科研單位體制改革、水利工程管理單位體制改革以及建設(shè)水利樞紐工程落實(shí)項(xiàng)目法人制要求等設(shè)立的企業(yè)。各類水利企業(yè)在多年運(yùn)營(yíng)管理中有力地支持了水利事業(yè)蓬勃發(fā)展，企業(yè)自身也從各級(jí)事業(yè)單位實(shí)際對(duì)外投資額321.57億元積累到1 428.96億元的企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模。

2.主要問題和困難

水利企業(yè)長(zhǎng)期困擾于兩個(gè)方面的問題和困難。一是水利企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，自身“造血”機(jī)能不足；二是自 1998年脫鉤以來，水利企業(yè)長(zhǎng)期缺乏國家政策和財(cái)政資金支持，沒有外部“輸血”渠道。由于自身“造血”機(jī)能不足，水利企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益普遍偏低。1998年企業(yè)脫鉤和事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，不僅切斷了公共財(cái)政對(duì)部門所屬企業(yè)的資金支持渠道，也切斷了為企業(yè)反映問題、爭(zhēng)取財(cái)稅政策支持的渠道，企業(yè)的生存發(fā)展乃至承擔(dān)社會(huì)公益性支出都基本依賴自身“造血”。由于缺乏國家政策和資金支持，沒有“輸血”渠道，一些水利企業(yè)長(zhǎng)期背負(fù)的沉重負(fù)擔(dān)不能得到有效解決。

二、水利企業(yè)參加國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算情況

近年，水利部下大力氣研究解決水利企業(yè)的上述問題和困難，一方面全面規(guī)范加強(qiáng)水利企業(yè)管理，努力改變水利企業(yè)自身“造血”能力不足的問題。2013年經(jīng)水利部黨組審議通過，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見》，提出了進(jìn)一步明確事業(yè)單位投資辦企業(yè)的定位、開展企業(yè)清理整合工作、嚴(yán)格控制事業(yè)單位投資新辦企業(yè)以及建立完善企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度等10項(xiàng)工作要求，在對(duì)現(xiàn)有水利企業(yè)分類定性的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合企業(yè)資產(chǎn)，通過完善企業(yè)內(nèi)部控制制度降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過建立“業(yè)績(jī)上、薪酬上，業(yè)績(jī)下、薪酬下”的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度強(qiáng)化企業(yè)激勵(lì)與約束，旨在建立以資本為紐帶的水利企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。2015年，水利部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)所投資企業(yè)監(jiān)督管理的通知》，提出了強(qiáng)化企業(yè)監(jiān)管6項(xiàng)措施。另一方面，水利部努力重建外部“輸血”通道，積極爭(zhēng)取財(cái)政政策資金對(duì)水利企業(yè)的支持。推動(dòng)水利企業(yè)參加國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算就是其中一項(xiàng)重要舉措。

2007年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在我國正式建立。國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國家以所有者身份對(duì)國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，與公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算以及社會(huì)保障預(yù)算共同組成政府預(yù)算體系。隨著國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)范圍不斷擴(kuò)大，年度預(yù)算收支規(guī)模大幅度增長(zhǎng)，對(duì)集中解決水利企業(yè)困難、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展意義重大。

國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策實(shí)施之初，部屬事業(yè)單位和企業(yè)顧慮重重：一是水利企業(yè)普遍效益不高且水電企業(yè)收益受當(dāng)年來水量影響不穩(wěn)定；二是事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)缺口較大；三是企業(yè)人員包袱重，樞紐企業(yè)公益性支出沒有其他補(bǔ)償渠道，勘察設(shè)計(jì)企業(yè)改制配套政策不健全。企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益上繳的范圍和比例明確，但財(cái)政支持的政策和方向把握不準(zhǔn)，擔(dān)心錢交了企業(yè)各種現(xiàn)實(shí)困難依然得不到解決。為此水利企業(yè)沒有納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)工作中。

盡管水利企業(yè)未納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)，水利企業(yè)仍然得到了國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金的支持。2009年水利部爭(zhēng)取財(cái)政部關(guān)于中央困難企業(yè)離休干部醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助政策，為長(zhǎng)江水利委員會(huì)和黃河水利委員會(huì)的共6家企業(yè)20名離休干部爭(zhēng)取到醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助35.4萬元。這項(xiàng)政策至今仍在執(zhí)行。

自2012年起，由部屬事業(yè)單位改制為企業(yè)的中國水利水電出版社按照財(cái)政部的統(tǒng)一要求，納入中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍。2012—2016年，出版社共上繳國有資本收益631.92萬元；申請(qǐng)了9個(gè)項(xiàng)目，申請(qǐng)資金合計(jì)15 348.61萬元，批復(fù)資金合計(jì)10 102萬元。5年間財(cái)政部下達(dá)出版社國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金1.01億元，其中“水利水電專業(yè)內(nèi)容資源庫一期項(xiàng)目”財(cái)政批復(fù)數(shù)為申請(qǐng)數(shù)的100%，“中國水利水電出版?zhèn)髅浇M建項(xiàng)目”財(cái)政批復(fù)數(shù)為申請(qǐng)數(shù)的95%。實(shí)施國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有效地推動(dòng)了出版社集團(tuán)化和數(shù)字化建設(shè)的快速發(fā)展，推動(dòng)了文化傳媒企業(yè)走出國門，為出版社提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提供了穩(wěn)定的財(cái)政資金支持。

深化國企改革的《指導(dǎo)意見》下發(fā)后，財(cái)政部相繼出臺(tái)《關(guān)于中央企業(yè)廠辦大集體改革中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理問題的通知》《中央企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交中央財(cái)政補(bǔ)助資金管理辦法》《中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算企業(yè)離休干部醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助資金管理辦法》等一系列剝離移交企業(yè)辦社會(huì)職能、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的財(cái)政資金支持政策，為企業(yè)放下包袱、瘦身前行提供了政策支持。

水利部對(duì)此積極推動(dòng)，2016年共爭(zhēng)取財(cái)政部國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金8 698萬元，其中文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金6 264萬元，包括出版社5 864萬元、長(zhǎng)江水利委員會(huì)所屬長(zhǎng)江出版社400萬元；中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金2 434萬元，用于綜合事業(yè)局所屬鄭州水工機(jī)械有限公司棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。2016年起，8家一級(jí)水利企業(yè)開始納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍,其中5家盈利企業(yè)共上繳國有資本收益6 777.58萬元；有6家企業(yè)申報(bào)了8個(gè)支出項(xiàng)目，分別是廠辦大集體改革支出、“三供一業(yè)”移交補(bǔ)助支出、國有企業(yè)辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)移交補(bǔ)助支出、國有企業(yè)退休人員社會(huì)化管理補(bǔ)助支出、離休干部醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)助支出、公益性設(shè)施投資支出、生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出和國有企業(yè)政策性補(bǔ)貼。

三、進(jìn)一步吃透政策，用足用好國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

以上舉措已經(jīng)形成了良好的改革基礎(chǔ)，但在開展國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作中，部屬單位和水利企業(yè)仍然存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一是有些單位仍舊對(duì)落實(shí)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策持等待觀望態(tài)度，不積極主動(dòng)開展工作；二是有些單位認(rèn)為水利部或直屬事業(yè)單位有對(duì)下達(dá)的預(yù)算資金調(diào)配權(quán)，存在把下達(dá)給企業(yè)的預(yù)算資金調(diào)劑給事業(yè)單位使用或?qū)⑾逻_(dá)給A企業(yè)的預(yù)算調(diào)劑給B企業(yè)使用的可能性；三是有些單位認(rèn)為只靠國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金就能完成相關(guān)工作，企業(yè)無需安排配套資金；四是有些單位認(rèn)為國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算除了資產(chǎn)配置外主要滿足費(fèi)用化支出，不涉及企業(yè)國有資本金的變動(dòng)；五是有些單位對(duì)國家深化國企改革重視程度不夠，對(duì)抓住國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策機(jī)遇為改革創(chuàng)造條件認(rèn)識(shí)不到位。

為用好用足“輸血”政策，爭(zhēng)取國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持，創(chuàng)造條件推動(dòng)水利企業(yè)深化改革，提出如下建議：

1.主動(dòng)作為，盡快研究加入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算

《指導(dǎo)意見》提出的“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級(jí)管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”這一要求已列入《“十三五”規(guī)劃綱要》。水利企業(yè)全部納入國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制范圍已進(jìn)入“倒計(jì)時(shí)”。與其觀望等待，不如主動(dòng)作為，有的放矢地開展工作。部屬事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)對(duì)所屬企業(yè)的調(diào)研，在全面掌握實(shí)際情況的基礎(chǔ)上認(rèn)真研究事企關(guān)系、定位與發(fā)展，提出企業(yè)改革的整體思路，并根據(jù)深化企業(yè)改革的思路研究編制國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案，根據(jù)預(yù)算政策和企業(yè)改革需要提出申請(qǐng)財(cái)政資金支持的項(xiàng)目，既要抓住國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策機(jī)遇，又要避免預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)的盲目性，以免錯(cuò)失爭(zhēng)取政策資金的最佳時(shí)機(jī)。

2.直面改革，嚴(yán)格執(zhí)行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策制度

自國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作開展以來，財(cái)政部陸續(xù)印發(fā)了一系列政策制度，如關(guān)于編報(bào)中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案的通知、關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知、中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法、中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法等，這些政策制度都明確提出了中央企業(yè)編制國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的具體要求，指出了在預(yù)算編制中財(cái)政資金支持的方向和重點(diǎn)。歷年來財(cái)政部在關(guān)于國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說明中，對(duì)當(dāng)年預(yù)算收入和支出的總量與結(jié)構(gòu)都進(jìn)行了分析，為編制下一年度預(yù)算提供了指南。部屬事業(yè)單位和企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究這些政策制度，吃透國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算政策精神，直面水利企業(yè)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，嚴(yán)格按照政策制度要求提出企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議。

3.用足政策，解決好水利企業(yè)歷史遺留問題

解決好水利企業(yè)歷史遺留問題是深化國企改革的內(nèi)在要求?！吨笇?dǎo)意見》提出的“加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題”，也列入了《“十三五”規(guī)劃綱要》，解決多年來影響水利企業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展的 “包袱”沉重等問題已提上日程。部屬事業(yè)單位和水利企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究政策，吃透政策精神，在編制國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中用足用好相關(guān)政策，積極爭(zhēng)取財(cái)政資金支持，解決好剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問題，為企業(yè)放下包袱、深化改革創(chuàng)造條件。

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1000-1123（2017）12-0054-02

2017-03-20

陳玉秋，處長(zhǎng)，主要從事資產(chǎn)管理工作。

責(zé)任編輯 李建章