許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

履行湖泊管理職能查處侵湖違建行為的實(shí)踐探索

許靜波

（江蘇省泰州引江河管理處，225321，泰州）

湖泊管理；職能；查處；侵湖；違法行為

近年，隨著清潔能源的推廣，江蘇里下河地區(qū)利用湖泊湖蕩開發(fā)建設(shè)光伏電站的行為日漸增多，給里下河湖泊管理工作帶來了極大困擾和新的挑戰(zhàn)。面對(duì)新問題，江蘇省泰州引江河管理處在省水利廳的領(lǐng)導(dǎo)下，積極創(chuàng)新管理手段，采取一系列有效措施，與違法侵湖行為進(jìn)行了有力斗爭(zhēng)并初見成效。

一、組織聯(lián)合巡查，摸清情況，及時(shí)上報(bào)，減輕一線湖泊管理工作壓力

日常巡查發(fā)現(xiàn)違法涉湖項(xiàng)目建設(shè)有動(dòng)工跡象后，管理處及時(shí)與各市水利、工管部門及市級(jí)湖泊管理單位取得聯(lián)系，達(dá)成共識(shí)，在最短時(shí)間內(nèi)組成聯(lián)合巡查組趕赴現(xiàn)場(chǎng)，約談項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)人、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人，與其溝通并進(jìn)行宣傳，講解湖泊保護(hù)政策和有關(guān)水法律法規(guī)，指出問題的嚴(yán)重性，要求其立即停止施工。同時(shí)調(diào)查項(xiàng)目整體情況，利用先進(jìn)巡查儀器進(jìn)行定位、測(cè)量、拍攝圖片，形成報(bào)告并上報(bào)省水利廳，減輕一線湖泊管理工作壓力。

二、嚴(yán)格執(zhí)行《江蘇省湖泊保護(hù)條例》，加強(qiáng)指導(dǎo)，提出合理意見

隨著湖泊管理力度的加大和湖泊保護(hù)宣傳工作的深入開展，不少地方水利（務(wù)）局、湖泊管理單位與投資方多次來管理處咨詢涉湖光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的有關(guān)事項(xiàng)，管理處業(yè)務(wù)部門均認(rèn)真了解情況，運(yùn)用里下河湖區(qū)管理與保護(hù)信息系統(tǒng)，確定項(xiàng)目擬建地點(diǎn)和所在湖泊湖蕩或圩區(qū)，結(jié)合省管湖泊管理要求和里下河湖區(qū)實(shí)際情況提出具體指導(dǎo)意見，要求其科學(xué)論證、審慎選址，先履行審批手續(xù)，獲得省廳行政許可后方可建設(shè)，不得未批先建或者邊報(bào)邊建，以確保光伏電站自身安全和防洪安全。

三、督促地方水行政主管部門啟動(dòng)執(zhí)法程序，依法查處

由于光伏項(xiàng)目大多是地方政府或部門招商引進(jìn)，作為政府組成部門的地方水利（務(wù)）局在違法案件查處過程中承受著較大壓力，管理處既要出面與地方政府溝通，又要向省水利廳上報(bào)尋求支持。同時(shí)要求基層湖泊巡查單位切實(shí)履行好工作職責(zé)，巡查發(fā)現(xiàn)涉湖重大違建行為后，巡查人員要及時(shí)制止，并第一時(shí)間報(bào)告當(dāng)?shù)厮▌?wù)）局領(lǐng)導(dǎo)，由水利（務(wù)）局部署局水政大隊(duì)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行依法查處，對(duì)于不聽勸阻而繼續(xù)施工的，水政大隊(duì)及時(shí)發(fā)放責(zé)令停止違法行為通知書，并履行行政執(zhí)法程序，依法進(jìn)行處罰，直至提交人民法院。

四、督促落實(shí)省政府批復(fù)的退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃和省水利廳行政決定

管理處認(rèn)真督促落實(shí)省水利廳行政決定和有關(guān)縣市（區(qū)）湖泊退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃，確保獲得許可的光伏項(xiàng)目嚴(yán)格依照行政許可決定進(jìn)行建設(shè)和落實(shí)占用補(bǔ)償措施，依據(jù)湖泊湖蕩退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃來約束和限制光伏電站對(duì)湖泊湖蕩的侵占。對(duì)建設(shè)在江蘇省政府《關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障的實(shí)施意見》（蘇政發(fā) 〔1992〕44 號(hào)）頒發(fā)后新增非法圈圩內(nèi)不予行政許可的電站，根據(jù)《江蘇省湖泊保護(hù)條例》和省政府《關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障的實(shí)施意見》相關(guān)規(guī)定，即“非法圈圩應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)施退圩還湖，不得轉(zhuǎn)作他用”，要求有關(guān)單位必須按照省水利廳做出的不予行政許可決定，自行拆除已建部分工程，恢復(fù)原狀。對(duì)通過行政許可的項(xiàng)目，要求當(dāng)?shù)睾垂芾韱挝桓鶕?jù)省水利廳行政許可決定和湖泊湖蕩退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)已獲行政許可的光伏項(xiàng)目監(jiān)管，建設(shè)單位應(yīng)按照行政許可決定書要求建設(shè)，并落實(shí)補(bǔ)償方案和工程措施，無條件接受水行政主管部門及湖泊管理單位的依法監(jiān)管，服從防汛指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮。對(duì)已有規(guī)劃，未經(jīng)行政許可，擅自將光伏電站建在省政府批復(fù)的 “退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃”中明確的退圩還湖后的自由水面區(qū)域的，要求地方水行政主管部門堅(jiān)決制止，依法查處，責(zé)成建設(shè)單位自行拆除或組織清除，恢復(fù)原狀。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各聯(lián)席會(huì)議成員單位以及涉湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的宣傳，組織學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)防洪法》《江蘇省湖泊保護(hù)條例》等相關(guān)法律和《里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃》，積極推進(jìn)政府編制退圩還湖工程實(shí)施方案，按程序報(bào)批后實(shí)施退圩還湖。

五、利用聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，聯(lián)合相關(guān)部門，形成合力，查處違建涉湖光伏電站

作為里下河湖區(qū)聯(lián)席會(huì)議辦公室日常辦事機(jī)構(gòu)，管理處以務(wù)實(shí)的態(tài)度做好聯(lián)席會(huì)議各項(xiàng)日常工作，切實(shí)履行好工作職責(zé)，充分利用聯(lián)席會(huì)議制度平臺(tái)，嚴(yán)格按照聯(lián)席會(huì)議制度章程，加強(qiáng)與涉湖地方政府部門的溝通，認(rèn)真指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、解決湖泊湖蕩管理與保護(hù)、資源開發(fā)利用等方面的問題。

2015年8月，針對(duì)湖區(qū)光伏電站建設(shè)，管理處報(bào)省水利廳同意，以里下河湖區(qū)管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議辦公室發(fā)文《關(guān)于里下河湖區(qū)光伏電站建設(shè)有關(guān)意見的函》到涉湖市人民政府，并抄送省發(fā)改委、省能源局、省水利廳和涉湖縣（市、區(qū)）人民政府，要求各地在里下河湖區(qū)建設(shè)光伏電站時(shí)應(yīng)審慎選址，事先履行水行政許可手續(xù)，依法查處已建和在建光伏項(xiàng)目。

2015年9月，針對(duì)聯(lián)合巡查發(fā)現(xiàn)的8處涉湖光伏發(fā)電項(xiàng)目未獲行政許可就開工建設(shè)的情況，里下河湖區(qū)管理與保護(hù)聯(lián)席會(huì)議辦公室專門發(fā)文到相關(guān)縣（市、區(qū)）政府，要求其切實(shí)履行聯(lián)席會(huì)議成員職責(zé)，責(zé)成水行政主管部門依法查處，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)省管湖泊的管理與保護(hù)，杜絕類似違法行為發(fā)生，確保區(qū)域防洪安全。

2016年5月，針對(duì)某違建光伏項(xiàng)目并網(wǎng)發(fā)電，里下河聯(lián)席會(huì)議辦公室發(fā)函到國(guó)網(wǎng)江蘇省電力公司，商請(qǐng)省電力公司對(duì)該光伏項(xiàng)目的合法性和安全性進(jìn)行核查，以確保地區(qū)防洪安全、生態(tài)安全和電網(wǎng)安全。6月，針對(duì)幾個(gè)已建、在建違法光伏電站未得到進(jìn)一步處理的情況，里下河湖區(qū)聯(lián)席會(huì)議辦公室召開專題會(huì)議，會(huì)商湖泊保護(hù)范圍內(nèi)光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)的核查工作。會(huì)議強(qiáng)調(diào)里下河湖區(qū)現(xiàn)狀迫切需要開展退圩還湖，恢復(fù)庫容，恢復(fù)生態(tài)，在實(shí)施退圩還湖之前，各縣（市、區(qū)）要嚴(yán)禁大面積占用湖泊湖蕩進(jìn)行開發(fā)利用。會(huì)議要求各地水行政主管部門和湖泊管理單位要以高度的責(zé)任感，梳理遙感監(jiān)測(cè)和巡查發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)違建項(xiàng)目，消除對(duì)防洪滯澇和電站自身安全的嚴(yán)重影響；水利和工管部門要形成合力，加強(qiáng)日常巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)和處理；加大督辦力度，對(duì)現(xiàn)有違建項(xiàng)目分類處置，結(jié)合退圩還湖規(guī)劃，依法依規(guī)進(jìn)行。此后，省水利廳、省發(fā)改委、省物價(jià)局、省電力公司、國(guó)家能源局江蘇監(jiān)管辦公室以及湖區(qū)地方水利部門形成合力，對(duì)違法侵占湖泊湖蕩的光伏項(xiàng)目依法依規(guī)進(jìn)行了嚴(yán)肅處理。

六、定期印發(fā)里下河湖區(qū)管理動(dòng)態(tài)，強(qiáng)化湖泊保護(hù)宣傳

《里下河湖區(qū)管理動(dòng)態(tài)》是管理處承擔(dān)湖泊管理職能后編制的湖泊管理簡(jiǎn)報(bào)，每季度適時(shí)編制3期，印發(fā)到各聯(lián)席會(huì)議成員單位，通報(bào)湖區(qū)管理情況、管理措施，發(fā)布重大問題并協(xié)調(diào)處理進(jìn)展，宣傳相關(guān)湖泊保護(hù)政策和規(guī)定，提醒相關(guān)地方政府、有關(guān)部門遵守相關(guān)水法律法規(guī)，執(zhí)行《江蘇省湖泊保護(hù)條例》。

七、多管齊下，取得初步成效

里下河聯(lián)席會(huì)議辦公室對(duì)相關(guān)政府和有關(guān)部門印發(fā)函的做法取得了成效，省發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整部分地區(qū)2015年光伏電站建設(shè)規(guī)模的通知》（蘇發(fā)改能源發(fā)〔2015〕1197 號(hào)）要求各市發(fā)改委加強(qiáng)與其他部門溝通，并明確各有關(guān)市要認(rèn)真研究 “里下河湖區(qū)聯(lián)辦〔2015〕1 號(hào)”文件，有序推動(dòng)光伏發(fā)電健康發(fā)展。部分縣（市、區(qū)）政府專門就涉湖光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，與聯(lián)席會(huì)議辦公室進(jìn)行協(xié)商研處，達(dá)成共識(shí)。2016年4月，里下河湖區(qū)某涉湖地市政府印發(fā) 《進(jìn)一步促進(jìn)光伏發(fā)電行業(yè)健康發(fā)展意見的通知》，其中第四條第（三）項(xiàng)“魚塘水面光伏發(fā)電項(xiàng)目”規(guī)定，要求審慎選址、依法占用、規(guī)范審批。項(xiàng)目實(shí)施不得影響水資源保護(hù)、生態(tài)紅線保護(hù)、里下河湖泊退圩還湖規(guī)劃實(shí)施及配電網(wǎng)安全等工作，不得涉及濕地保護(hù)范圍。

2016年8月，省發(fā)改委在審查省光伏“領(lǐng)跑者”計(jì)劃申報(bào)單位時(shí)，事先征求了省水利廳和里下河聯(lián)席會(huì)議辦公室意見，對(duì)所有申報(bào)光伏企業(yè)進(jìn)行了篩查，限制了違法光伏企業(yè)的違法建設(shè)，打擊了違法企業(yè)氣焰，給不少違規(guī)利用湖泊資源招商引資的地方政府形成了壓力。

多部門的合力以及 《里下河湖區(qū)管理動(dòng)態(tài)》的通報(bào)和宣傳，使得涉湖地方政府、部門和違法光伏企業(yè)對(duì)湖泊保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平有了進(jìn)一步提高，為協(xié)力查處湖區(qū)違法光伏建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。此后部分?jǐn)M招商引進(jìn)的光伏項(xiàng)目已經(jīng)中止或不在湖泊管理范圍內(nèi)選址建設(shè)，部分縣市已經(jīng)積極推進(jìn)退圩還湖來加強(qiáng)湖泊保護(hù)，協(xié)調(diào)處理違建項(xiàng)目，里下河地區(qū)水利部門和湖泊管理單位對(duì)做好湖泊管理工作進(jìn)一步增強(qiáng)了信心。

[1]胡海洋.淺談其他部門對(duì)違法建設(shè)行為的查處職能[J].城市管理，2006（5）.

[2]周潔.省管湖泊流域與區(qū)域相結(jié)合的執(zhí)法新機(jī)制探索[J].中國(guó)水利,2009(12).

[3]羅尖，劉國(guó)紅.太湖流域水事違法案件查處工作實(shí)踐與思考[J].中國(guó)水利，2014(10).

TV213.4

B

1000-1123（2017）12-0049-02

2017-03-12

許靜波，高級(jí)工程師，主要從事河湖管理、水利工程管理方面的研究。

責(zé)任編輯 楊 軼