袁志彬

〔摘要〕

政策評(píng)估是公共政策理論與實(shí)踐的重要內(nèi)容。目前的政策評(píng)估主要基于政策實(shí)施的進(jìn)展和結(jié)果（與政策設(shè)定的目標(biāo)相比）來(lái)進(jìn)行。政策文本分析主要著眼于文本內(nèi)容的挖掘和分析。本文初步建立了基于政策文本分析的科技政策評(píng)估的概念模型，并進(jìn)行了實(shí)證研究。結(jié)果表明，這一概念模型簡(jiǎn)單有效，值得進(jìn)一步完善和推廣。

〔關(guān)鍵詞〕

政策評(píng)估；政策文本分析；評(píng)估模型；實(shí)證研究

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D63-31〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）01-0056-04

一、政策評(píng)估的方法概述

政策評(píng)估是利用科學(xué)的方法和技術(shù)，依據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一定的程序和步驟，對(duì)政策實(shí)施中的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析，目的在于利用這些政策相關(guān)信息，對(duì)政策的未來(lái)走向做出基本的判斷，從而調(diào)整、修正政策和制定新的政策。

一般認(rèn)為，政策評(píng)估既是對(duì)政策的效果、效益、效率和政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行科學(xué)測(cè)量的過(guò)程，也是對(duì)政策的價(jià)值、目標(biāo)、因政策執(zhí)行而導(dǎo)致的利益分配變化等問(wèn)題做出評(píng)估的過(guò)程。其中，前者是一個(gè)事實(shí)問(wèn)題，后者是一個(gè)價(jià)值問(wèn)題，事實(shí)問(wèn)題的評(píng)估應(yīng)主要基于技術(shù)理性和專(zhuān)業(yè)知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行，價(jià)值和利益偏好則應(yīng)主要通過(guò)公眾參與方式，運(yùn)用公眾知識(shí)予以評(píng)判?！?〕

政策評(píng)估的目的是完善該項(xiàng)政策并為相關(guān)政策的制定提供借鑒的基本判斷，選擇政策評(píng)估模式除應(yīng)考慮科學(xué)性、客觀性、有效性、可行性等公認(rèn)的選擇依據(jù)外，還應(yīng)該注意適用性、價(jià)值導(dǎo)向、簡(jiǎn)單易行和與相關(guān)者的溝通等問(wèn)題?！?〕

具體到科技政策評(píng)估，目前相關(guān)研究有：李永生分析了我國(guó)科技政策評(píng)估的作用、問(wèn)題，并提出了相應(yīng)對(duì)策。〔3〕匡躍輝梳理研究了科技政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)（效益標(biāo)準(zhǔn)，效率標(biāo)準(zhǔn)，效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)）與方法（同行評(píng)議法，自我評(píng)定法，對(duì)比分析法，成本-效益分析法，統(tǒng)計(jì)抽樣分析法）?！?〕總的來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)的科技政策評(píng)估主要集中在對(duì)政策措施的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，尚未回溯到政策文本進(jìn)行分析評(píng)估。

二、政策文本分析的研究進(jìn)展

文本分析就是從文本的表層深入到文本的深層，從而發(fā)現(xiàn)那些不能為普通閱讀所把握的深層意義。具體來(lái)說(shuō)，就是按照需要，對(duì)一系列相關(guān)文本進(jìn)行比較、分析、綜合，從中提煉出評(píng)述性的說(shuō)明和判斷。

目前，我國(guó)的政策文本分析的研究工作尚處于初步階段。如楊正聯(lián)通過(guò)公共政策話語(yǔ)文本的結(jié)構(gòu)構(gòu)成、語(yǔ)句有效性條件以及公共政策話語(yǔ)本身的系統(tǒng)性特征的理論考察， 初步構(gòu)建了一個(gè)關(guān)于公共政策文本分析的理論框架， 參照這一理論框架， 可以對(duì)客觀的公共政策話語(yǔ)文本做出學(xué)理層面的分析和理解?！?〕汪濤等人首次提出了適合我國(guó)實(shí)際情況的科技政策文本編碼和類(lèi)定量化分析框架，并對(duì)1996-2007年間北京市科技政策進(jìn)行了實(shí)證研究。〔6〕總的來(lái)看，目前的政策文本分析的研究尚沒(méi)有形成規(guī)范的模式或模型，多數(shù)處于定量分析的基礎(chǔ)階段。

三、基于政策文本分析的科技政策評(píng)估模型及實(shí)證分析

目前的政策評(píng)估主要從政策實(shí)施的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。即使是事先的評(píng)估也只是限于對(duì)政策的方案進(jìn)行評(píng)估，尚沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)范的基于政策文本的評(píng)估方法。本人試圖從政策主體、政策對(duì)象、政策目標(biāo)、（目標(biāo)）可行性、（措施）可執(zhí)行性等5個(gè)維度構(gòu)建基于政策文本的評(píng)估模型。

通常來(lái)說(shuō)，政策是指公共政策。公共政策的定義很多，如政策科學(xué)主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者哈羅德·拉斯韋爾與亞伯拉罕·卡普蘭認(rèn)為公共政策是“一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”。美國(guó)伍德羅·威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。司圖亞特·S·那格爾認(rèn)為“公共政策就是政府為解決各種各樣的問(wèn)題所做出的決定”。概括來(lái)說(shuō)，公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書(shū)面的指示、政府規(guī)劃等。

根據(jù)這一定義，公共政策首先必須具備公共目標(biāo)、實(shí)施的主體和對(duì)象，其次還要有方案（實(shí)施手段等措施）。因此，本人提出的5個(gè)維度中，最核心的3個(gè)維度是政策主體、政策對(duì)象和政策目標(biāo)，屬于政策文本評(píng)估的第一層次。如果這3個(gè)維度有缺失，說(shuō)明該項(xiàng)政策具有先天的不足。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，缺乏這3個(gè)維度中的任何一個(gè)，都表明這不是一個(gè)完整有效的政策文本?？尚行允钦吣繕?biāo)的進(jìn)一步深化和細(xì)化要求，（措施）可執(zhí)行性是政策主體和政策對(duì)象中間的橋梁。（目標(biāo)）可行性、（措施）可執(zhí)行性這2個(gè)維度屬于第二層次?？梢院?jiǎn)要地用示意圖1來(lái)表示。

根據(jù)上述基于政策文本分析的政策評(píng)估模型，我們系統(tǒng)梳理了黨的十八屆三中全會(huì)（2013年11月）到2016年4月之間出臺(tái)的有關(guān)科技體制改革中人才制度改革問(wèn)題有關(guān)政策。為了更加清晰可見(jiàn)，我們把人才制度改革政策進(jìn)一步細(xì)分為若干政策點(diǎn)，然后從五個(gè)維度逐一進(jìn)行分析和研究，得到了初步的分析評(píng)估結(jié)果（詳見(jiàn)表1）。

從上面的綜合分析可以看出，10個(gè)政策點(diǎn)中在政策主體和政策對(duì)象方面都比較明確。但在政策目標(biāo)方面出現(xiàn)一定的差異化，10個(gè)政策點(diǎn)中有9個(gè)具有中期目標(biāo)，5個(gè)有近期目標(biāo)（和中期目標(biāo)可以交叉），均沒(méi)有長(zhǎng)期目標(biāo)。在政策目標(biāo)的可行性的維度中，具有較好可行性（有量化的可考核指標(biāo)）的政策點(diǎn)只有3個(gè)，不足半數(shù)，其余的政策均為描述性的定性政策目標(biāo)。在措施的可執(zhí)行性的維度中，10個(gè)政策點(diǎn)中有7個(gè)具有好的執(zhí)行性，3個(gè)具有一般的可執(zhí)行性，表明改革政策中的措施可執(zhí)行性指標(biāo)總體尚好。

下面結(jié)合一個(gè)具體的科技政策案例進(jìn)行分析。2016年10月13日，科技部、教育部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、自然科學(xué)基金會(huì)、國(guó)防科工局和國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)《科技扶貧行動(dòng)方案》的通知（國(guó)科發(fā)農(nóng)〔2016〕314號(hào)）?！?〕該方案的政策文本包括指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和行動(dòng)保障四個(gè)方面內(nèi)容。

從政策文本分析來(lái)看，政策主體包括科技部、教育部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、自然科學(xué)基金會(huì)、國(guó)防科工局、國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)；政策對(duì)象是貧困地區(qū)；政策目標(biāo)是：到2020年基本形成貧困地區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的新模式，貧困地區(qū)基層科技服務(wù)能力得到明顯增強(qiáng)，區(qū)域扶貧產(chǎn)業(yè)得到較快發(fā)展，人員科技文化素質(zhì)得到較大提高，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情不斷增強(qiáng)，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力大幅提升，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效顯著，（目標(biāo)）可行性基本屬于定性描述；（措施）可執(zhí)行性方面，包括統(tǒng)籌推進(jìn)（成立科技扶貧行動(dòng)部際協(xié)調(diào)小組，定期召開(kāi)會(huì)議，共同推進(jìn)工作落實(shí)）、加大支持（各成員單位要將科技扶貧行動(dòng)作為本單位的重點(diǎn)工作，運(yùn)用部門(mén)職能和行業(yè)資源做好精準(zhǔn)脫貧工作）、營(yíng)造環(huán)境（各成員單位組織主要媒體及時(shí)向社會(huì)各界宣傳科技扶貧行動(dòng)的工作進(jìn)展、扶貧成效和典型經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造全社會(huì)參與科技扶貧的良好氛圍），目標(biāo)的可執(zhí)行性方面太籠統(tǒng)。同時(shí)，缺乏詳細(xì)具體的舉措。運(yùn)用本文提出的基于政策文本分析的5個(gè)維度評(píng)估模型，具體評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表2。

四、結(jié)論

本文運(yùn)用我們提出的基于政策文本分析的科技政策評(píng)估模型對(duì)我國(guó)近三年來(lái)出臺(tái)的有關(guān)科技體制改革中人才政策的有關(guān)政策點(diǎn)和最近發(fā)布的《科技扶貧方案》進(jìn)行了認(rèn)真梳理、分析和評(píng)估。結(jié)果表明，這一模型簡(jiǎn)單有效，有待今后在政策實(shí)踐中不斷進(jìn)行完善和推廣。這一分析模型既可以適用于評(píng)估過(guò)去出臺(tái)的各類(lèi)改革政策，也可以用于對(duì)即將出臺(tái)的某一項(xiàng)具體政策進(jìn)行發(fā)布前的預(yù)評(píng)估。經(jīng)過(guò)這一模型分析評(píng)估后，可以及時(shí)有效發(fā)現(xiàn)政策的不足之處，及時(shí)進(jìn)行完善和調(diào)整，有助于今后出臺(tái)的政策更加科學(xué)、規(guī)范、有效。

〔參考文獻(xiàn)〕

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〔7〕科技部、教育部、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、自然科學(xué)基金會(huì)、國(guó)防科工局、國(guó)務(wù)院扶貧辦關(guān)于印發(fā)《科技扶貧行動(dòng)方案》的通知〔EB/OL〕. http：//www.most.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201610/t20161025_128434.

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