王海燕

盤點(diǎn)上海過去一年的立法工作，成績(jī)亮眼。

有敢為人先者，比如在全國(guó)率先啟動(dòng)社會(huì)信用地方立法；制定首部院前急救、院內(nèi)急救和社會(huì)急救“三位一體”的急救醫(yī)療服務(wù)條例，且在地方性“好人法”中首次寫入“社會(huì)急救免責(zé)”條款。

有以良法推動(dòng)善治者，比如公共場(chǎng)所控?zé)煑l例、道路交通管理?xiàng)l例，幾乎與交通綜合管理“補(bǔ)短板”同步進(jìn)行。

而一以貫之的是改革與立法同頻共振，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)作用，推動(dòng)涉及本市改革發(fā)展全局和關(guān)系群眾切身利益的重要立法。這也是上海推進(jìn)改革創(chuàng)新、民生改善立法上的一個(gè)“鮮明標(biāo)簽”。

立法引領(lǐng)的案例顯現(xiàn)在各領(lǐng)域

在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行不到一年的時(shí)間內(nèi)，上海市人大常委會(huì)曾推出一部?jī)?nèi)容全面系統(tǒng)的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，堪稱上海地方立法史上最具影響的“第一法”，成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)的重要組成部分。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行3年，法制保障沒有斷檔。2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《關(guān)于在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》的決定，明確本市法規(guī)與法律、行政法規(guī)和中央相關(guān)方案不一致的均相應(yīng)調(diào)整實(shí)施，不再設(shè)定3年試驗(yàn)期，為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供持續(xù)法制保障。市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說，這標(biāo)志著本市法制保障自貿(mào)區(qū)建設(shè)從“先試先行”邁入3年后的“新軌”，進(jìn)一步適應(yīng)擴(kuò)區(qū)后上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)深化改革開放的需要。

改革與法治同頻共振，這已然成為上海人大立法的鮮明標(biāo)簽。為充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，市人大常委會(huì)積極推動(dòng)涉及本市改革發(fā)展全局和關(guān)系群眾切身利益的重要立法。

在去年一年的立法矩陣?yán)?，立法引領(lǐng)的案例顯現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域。

為支持具有全球影響力的科創(chuàng)中心建設(shè)，上海市人大常委會(huì)瞄準(zhǔn)科技成果轉(zhuǎn)化這一環(huán)節(jié)發(fā)力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例草案提交審議，意圖解決科技成果從實(shí)驗(yàn)室走向市場(chǎng)“最后一公里”的這一轉(zhuǎn)化瓶頸，著力打通科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)。

為貫徹國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，上海人大以最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)修訂環(huán)境保護(hù)條例，確立有關(guān)大氣、土壤、水、固體廢棄物污染防治的12項(xiàng)制度措施，規(guī)定在所有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭邪慈沼?jì)罰制和雙罰制。

順應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略新機(jī)遇，上海市人大常委會(huì)制定了推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)條例，明確協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)、固化自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新成果、促進(jìn)航空樞紐建設(shè)，努力營(yíng)造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的航運(yùn)法治環(huán)境。

按照深化行政審批制度改革要求，首次由主任會(huì)議提出議案，一攬子修改養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例等7件法規(guī)中的行政審批條款，支持政府簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)。

發(fā)揮統(tǒng)計(jì)服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)行和政府決策的重要作用，將施行多年的統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例修訂為統(tǒng)計(jì)條例，規(guī)定統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)動(dòng)態(tài)更新，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和人員依法獨(dú)立行使職權(quán)，部門統(tǒng)計(jì)資料依法公開共享。

從零到一的立法突破

綜觀這一年的立法成果，屢有勇吃螃蟹、敢為人先之嘗試。

在公共場(chǎng)所有人突發(fā)急病卻無人“敢”救，一部“好人法”的破繭而出，打破了這種“集體的沉默”。

去年7月，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議表決通過了《上海市急救醫(yī)療服務(wù)條例》。這是全國(guó)首部院前急救、院內(nèi)急救和社會(huì)急救“三位一體”的地方急救條例。其看點(diǎn)不僅于此，這部被公眾俗稱的“好人法”，鼓勵(lì)和倡導(dǎo)普通市民參與緊急現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)活動(dòng)，且緊急救護(hù)行為受法律保護(hù)，對(duì)患者造成損害的，依法不承擔(dān)法律責(zé)任。有評(píng)論言，此法規(guī)將為好人“撐腰”，具有積極的探索意義和深刻的導(dǎo)向作用。值得一書的是，“社會(huì)急救免責(zé)”的表述，是在上海這部“好人法”中首次出現(xiàn)的。

走在前例的并非僅有“好人法”，信用立法是另一個(gè)案例。

人無信不立、業(yè)無信不興、國(guó)無信則衰。上海是全國(guó)最早探索信用的地區(qū)，解放前第一家民族征信機(jī)構(gòu)、改革開放后第一家信用機(jī)構(gòu)都誕生在上海，信用市場(chǎng)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，有關(guān)信用制度建設(shè)啟動(dòng)也較早，十多年前就在全國(guó)率先出臺(tái)了個(gè)人和企業(yè)征信方面的政府規(guī)章。

若干年后，上海又一次走到了全國(guó)前列——率先啟動(dòng)社會(huì)信用地方立法。2016年12月，《上海市社會(huì)信用條例（草案）》提交市十四屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議一審。這是全國(guó)首部關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的綜合性法規(guī)，對(duì)信用信息的內(nèi)涵外延、歸集共享、聯(lián)合獎(jiǎng)懲等作出創(chuàng)制性規(guī)定，賦予信用主體知情權(quán)、異議權(quán)和一定的信用修復(fù)權(quán)，努力強(qiáng)化信用約束，鼓勵(lì)誠實(shí)守信，同時(shí)防止信用濫用。

為了實(shí)現(xiàn)從零到一的信用立法突破，上海人大通過舉辦高峰論壇、社區(qū)聽證、知識(shí)競(jìng)賽等多種方式聽取各方意見，建立人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)雙組長(zhǎng)的工作機(jī)制，對(duì)立法中的諸多難點(diǎn)進(jìn)行攻堅(jiān)，最終形成草案提交審議。

以良法推動(dòng)善治

2016年春節(jié)，外環(huán)線以內(nèi)煙花爆竹基本“零燃放”。贏得一片贊譽(yù)的申城“零燃放”，其功始自煙花爆竹安全管理?xiàng)l例。

立法必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向。2016年的人大立法沿襲此特色——以良法促善治。

繼禁燃條例之后，市人大常委會(huì)將修改《上海市道路交通管理?xiàng)l例》作為年度重點(diǎn)立法項(xiàng)目提上日程，這幾乎與道路交通違法行為大整治行動(dòng)同步拉開序幕。

根據(jù)道路交通立法內(nèi)容多、涉及部門多、立法難度大、社會(huì)敏感性強(qiáng)等特點(diǎn)，市人大常委會(huì)于7月、9月、11月對(duì)條例草案進(jìn)行了3次審議，“這個(gè)立法過程也成為社會(huì)參與、社會(huì)動(dòng)員、宣傳普法、凝聚共識(shí)的過程?！倍フf。

良法是善治的前提，立法的過程是統(tǒng)一思想、形成共識(shí)的過程，涉及公眾利益的事情，立法要更加注重公眾參與，立法之后必須嚴(yán)格執(zhí)法，這已成了立法者的共識(shí)。

在這部法規(guī)的制定過程中，市人大召開了60多個(gè)座談會(huì)，征集350多位人大代表和8500多位市民的意見建議，對(duì)社會(huì)十分關(guān)心的禁止鳴喇叭、道路停車管理、機(jī)動(dòng)車多次違法處罰等問題多次論證，慎重作出規(guī)定。同時(shí)還發(fā)揮了市人大常委會(huì)立法基層聯(lián)系點(diǎn)的作用，分別聽取機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)恕⒎菣C(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人以及一線執(zhí)法人員的意見；對(duì)電子警察執(zhí)法、交通違法行為處理等進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。

2016年12月29日，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過了《上海市道路交通管理?xiàng)l例》。相較原條例，近九成條款新修。由此，通過修法固化道路交通違法行為大整治行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)成果，也為本市道路交通的常態(tài)長(zhǎng)效管理提供強(qiáng)有力的法制保障。

以良法促善治，控?zé)煼ㄒ?guī)亦然。順應(yīng)從嚴(yán)從緊控?zé)煹纳鐣?huì)文明發(fā)展趨勢(shì)，市人大深入調(diào)研，反復(fù)論證，對(duì)8700多位市民進(jìn)行問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上修改公共場(chǎng)所控制吸煙條例。條例修改后明確本市室內(nèi)公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所及公共交通工具內(nèi)禁止吸煙，并擴(kuò)大室外公共場(chǎng)所控?zé)煼秶?，盡最大可能減少“二手煙”危害，上海由此迎來“最嚴(yán)”控?zé)煏r(shí)代。

以良法促善治，以立法來推動(dòng)“1+6”文件的實(shí)施也值得一書。為貫徹市委關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的“1+6”文件精神，統(tǒng)籌推進(jìn)基層組織立法，市人大常委會(huì)修訂通過街道辦事處條例，及時(shí)審議村委會(huì)組織法實(shí)施辦法、居民委員會(huì)工作條例草案，明確建立基層組織協(xié)助行政事務(wù)準(zhǔn)入制度，強(qiáng)化“街村居”公共服務(wù)、公共管理、公共安全職能，著力理順村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織，居委會(huì)與業(yè)委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等之間的關(guān)系，構(gòu)建各盡其責(zé)、協(xié)同有力的基層自治共治體系。