文/北京清控偉仕咨詢有限公司 馬建強 孫丕偉

2015年底，交通運輸部辦公廳印發(fā)了《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》（交辦財審〔2015〕192號,以下簡稱“《指南（試行）》”），經過近兩年的實施及完善，《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（交辦財審〔2017〕173號）（以下簡稱“《指南》”）正式發(fā)布，為收費公路領域PPP模式的應用做出了進一步的指導和規(guī)范。

新版《指南》的亮點

操作流程更加完善

《指南》明確了收費公路PPP項目從識別、準備、社會資本方選擇、項目執(zhí)行、運營、移交全流程的操作要求，提出PPP項目應先進行項目審批（核準），再進行社會資本招標/采購，修改了《指南（試行）》“社會資本確定以后再進行項目審批（核準）”的規(guī)定，對《指南（試行）》發(fā)布后各界爭議最大的問題進行了回應。

不允許對投標資質做出限制

《指南》規(guī)定，“項目實施機構應當接受具備投融資能力的潛在社會資本方參與投標，不得將具備設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件”。在以往的基礎設施建設PPP項目中，由于項目建設投資較大，實施機構往往在招標階段，對投標人的資質做出要求，要求社會資本方具有設計或施工資質，由此導致的后果是——絕大多數社會資本方都希望通過投標實現“二次招標豁免”，直接取得PPP的施工總承包，進而導致PPP項目運營環(huán)節(jié)薄弱；不具備設計、施工資質的企業(yè)，特別是運營能力強的民營資本，則失去了參與項目投標的機會。

根據《指南》，允許不具有設計或施工資質的社會資本方聯合具有資質的主體共同投標，或者允許其中標后，對設計、施工再進行招標，這樣有利于提高PPP項目對民營資本、金融機構及其他不具有設計、施工資質主體的吸引力，強化PPP項目的運營環(huán)節(jié)，提高項目全生命周期的效率。

明確了項目審批要求

《指南》規(guī)定：政府采用建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準制管理；政府采用資本金注入或既有資本金注入又有建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理，以政府方是否投入資本金為標準明確了PPP項目批準的要求，對于其他類型PPP項目審批要求的確定也具有參考意義。另外需要考慮，在目前的PPP項目中，絕大多數項目公司均由中標社會資本和政府方出資代表合資設立，政府方出資代表的出資應視為是政府方資本金注入。

突出了項目的財政預算管理和項目支持政策

《指南》在項目建設環(huán)節(jié)之前，單獨列出一節(jié)，重點對項目的財政預算管理作出了規(guī)定，同時在全文多處提及了車輛購置稅等支持政策，即體現了對PPP項目加強政府隱性債務風險控制、規(guī)范PPP項目融資管理的要求，又以適當的方式對合法實施的PPP項目給予政策性資金支持，將會提高PPP項目對投資人的吸引力。

新舊版對比與簡評

以下對《指南（試行）》和《指南》進行了逐條對比和評述（為避免重復，兩份文件中完全一致的條款沒有進行列舉）：

第一條 ／對比及簡評／

《指南（試行）》

第一條 為推動收費公路領域開展政府和社會資本合作 (Public—Private Partnership，簡稱PPP)，規(guī)范收費公路PPP模式的操作流程，根據《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行令第25號）、《關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）等規(guī)定，編制本指南。

《指南》

第一條 為推動收費公路領域開展政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP），規(guī)范收費公路PPP模式的操作流程，根據《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)﹝2016﹞18號）、《國務院辦公廳轉發(fā)財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行令2015年第25號）、《財政部關于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號）、《國家發(fā)展改革委關于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）、《財政部 交通運輸部關于在收費公路領域推廣運用政府和社會資本使用模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）等規(guī)定，編制本指南。

簡評：《指南（試行）》于2015年年底頒布，之后國務院、各有關部委相繼又頒布了一系列關于PPP的政策文件，《指南》新增加了近兩年出臺的重要PPP政策文件，并在后文中吸收了這些文件的要求。

第三條 ／對比及簡評／

《指南（試行）》

第三條 本指南適用于規(guī)范新建收費公路領域開展的政府和社會資本合作項目（以下筒稱“收費公路PPP項目”）的識別、準備、社會資本選擇、執(zhí)行和移交等活動。

《指南》

第三條 本指南適用于規(guī)范新建、改擴建收費公路領域開展的政府和社會資本合作項目（以下簡稱收費公路PPP項目）的識別、準備、社會資本方選擇、執(zhí)行和移交等活動。

簡評：《指南》在《指南（試行）》版的基礎上，增加了基于存量道路項目上的改擴建類型項目，符合《國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號）對“更好運用PPP模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環(huán)”的要求，在財承問題凸顯之后，存量項目將是未來發(fā)展的趨勢之一。

第五條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第五條 開展收費公路PPP項目應當遵循誠實信用、收益共享、風險分擔、物有所值、公共利益最大化、公開、公平、公正等原則。

《指南》

第五條 收費公路PPP項目的實施應當遵循風險分擔、收益共享、物有所值、公共利益最大化等原則，各方應當按照公平、公正、公開和誠實信用的原則參與。

簡評：《指南》把風險分擔放在了原則的第一位，強調了PPP項目中風險分擔的重要性。

去掉了《指南（試行）》版中的“誠實信用”原則，但這并不意味著“誠實信用”不再適用，“誠實信用”原則是市場經濟活動的一項基本道德準則，是一種具有道德內涵的法律規(guī)范，具有普遍意義。

第六條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第六條 各級交通運輸部門應根據發(fā)展規(guī)劃在項目前期研究論證階段，根據項目的特點及PPP模式的有關要求，初步判斷項目是否適合引入社會資本，確定采取PPP模式的潛在項目，建立收費公路PPP項目庫。

《指南》

第六條 各級交通運輸主管部門應根據公路交通發(fā)展規(guī)劃在項目前期研究論證階段，根據項目的特點及PPP模式的有關要求，判斷項目是否適合引入社會資本方，將確定采取PPP模式的潛在項目，納入PPP項目庫。

需要使用各類政府投資資金的收費公路PPP項目，應當納入三年滾動政府投資計劃。

簡評：《指南》明確了發(fā)展規(guī)劃為公路交通發(fā)展規(guī)劃?！凹{入PPP項目庫”“納入三年滾動政府投資計劃”要求在識別階段完成，并和發(fā)改部門的審批體系進行了銜接。

第七條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第七條 收費公路PPP項目可由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

各級交通運輸部門應配合財政部門對擬納入收費公路PPP 項目庫的潛在項目進行評估篩選，并根據公路交通發(fā)展規(guī)劃提出年度和中期收費公路PPP項目開發(fā)建議。

社會資本可通過提交項目建議書的方式向交通運輸部門或財政部門直接推薦潛在項目。

《指南》

第七條 收費公路PPP項目可由政府或社會資本方發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

各級交通運輸主管部門應配合財政、發(fā)展改革部門對納入收費公路PPP項目庫的潛在項目進行評估篩選，并根據公路交通發(fā)展規(guī)劃提出收費公路PPP項目開發(fā)建議。

社會資本方可通過提交項目建議書的方式向交通運輸主管部門或財政、發(fā)展改革等部門直接推薦潛在項目。

簡評：《指南》規(guī)定的行政管理部門增加了發(fā)展改革部門。

第八條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第八條 收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，且政府對項目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實現合理回報的，可考慮給予合理的財政支持。對符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》（財建〔2014〕654號）要求的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請車輛購置稅資金支持。

《指南》

第八條 收費不足以滿足社會資本方或項目公司成本回收和合理回報的，且政府對項目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實現合理回報的，可考慮給予合理的財政支持。對符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和車輛購置稅支持政策的項目，可按照交通運輸重點項目資金申請和審核規(guī)定，申請車輛購置稅資金支持。

可以采取建設期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對收費公路PPP項目給予支持，其中建設期投資補助、運營補貼和貸款貼息等作為可行性缺口補助，不作為項目資本金。政府采用資本金注入方式支持收費公路PPP項目的，應明確政府出資人代表。政府指定的出資人代表按照本指南第二十六條第三款中所述的方式與社會資本方共同設立項目公司。

簡評：《指南》明確了建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息和資本金注入的區(qū)別，為后文審批方式的不同做了鋪墊。如擬采用資本金注入方式，《指南》規(guī)定要成立項目公司。

第九條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第九條 對于已經確定的潛在項目，交通運輸部門或有關單位可以接受政府授權作為項目實施機構，負責項目識別和準畚、社會資本選擇、執(zhí)行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

《指南》

第九條 經過本級人民政府授權，各級交通運輸主管部門可作為項目實施機構或者指定有關單位作為項目實施機構，負責項目識別和準備、社會資本方選擇、執(zhí)行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

簡評：對于實施機構的確定，原則上應由交通運輸主管部門擔任，如果經市政府授權，也可指定其他單位承擔。如其他單位擔任實施機構的，《指南》對授權的表述似乎不太清晰（是由政府授權還是交通運輸主管部門授權），一般應由本級人民政府授權。

第十一條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第十一條 對于確定采用PPP模式的項目，在開展項目前期各項工作的同時，項目實施機構組織編制PPP實施方案。

實施方案主要內容包括：項目基本情況、項目產出說明、項目采用PPP模式的可行性分析、項目運作方式、項目投融資結構、項目回報機制、風險分配方案、特許經營協(xié)議框架草案及特許經營期限、社會投資者應當具備的條件及選擇方式、政府承諾及配套安排、應當明確的其他事項等。

實施方案可委托第三方進行編制，承擔編制任務的第三方應避免與潛在的社會資本存在利益關聯關系。

對于申請車輛購置稅資金的項目，還應當在實施方案中提出資金申請理由及支持額度。

《指南》

第十一條 對于確定采用PPP模式的項目，在開展項目前期各項工作的同時，項目實施機構組織編制PPP項目實施方案。

實施方案主要內容包括：項目基本情況、項目運作方式、交易結構（包括投融資結構、財務測算和回報機制等）、建設運營和移交方案、風險分配方案、績效評價、合同體系和主要內容、社會資本方應當具備的條件及選擇方式、保障和監(jiān)管措施以及應當明確的其他事項等。

在實施方案編制過程中，各級交通運輸主管部門應積極依托本級人民政府建立的PPP項目部門聯動協(xié)調機制，統(tǒng)籌考慮開展PPP項目政府可賦予的政策措施，包括征地拆遷、項目沿線土地開發(fā)使用、建設期投資補助或者運營補貼等，并在實施方案和社會資本方選擇招標文件中予以明示。

對于申請車輛購置稅資金的項目，還應當在實施方案中提出資金申請理由、支持額度和政府支持方式，有關政府支持方式參見本指南第八條。

實施方案可委托第三方進行編制，承擔編制任務的第三方應盡量避免與潛在社會資本方存在關聯關系，如存在關聯關系，不得利用其關聯關系損害社會資本方選擇的公正性。

簡評：《指南》中項目實施方案規(guī)定的內容有增有減，突出了建設運營和移交方案、績效評價、保障和監(jiān)管措施，去掉了特許經營的提法。

《指南》明確了方案編制過程中應依托PPP項目部門聯動協(xié)調機制。

對于PPP項目可適用的政策，《指南》提到了項目沿線土地開發(fā)使用，與目前PPP模式的引導政策一脈相承，但考慮到目前土地管理的規(guī)定并未出現實質性突破，目前，直接通過沿線土地開發(fā)收益反哺PPP項目成本仍然存在法律障礙。

對于《實施方案》編制單位和社會資本方存在關聯關系的問題，《指南》略有放松，這樣有利于提高項目的競爭性，但應符合《中華人民共和國招標投標法》的規(guī)定。

第十二條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第十二條 實施方案編制完成后，實施機構應組織有關專家對實施方案進行評審，并根據評審意見對方案進行修改完善。

《指南》

第十二條 項目實施機構在編制完成項目實施方案后，向發(fā)展改革部門提交項目可行性研究報告（含相關附件，下同）或項目申請報告履行項目審批（核準）程序。

政府采用建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目，按照核準制管理；政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目，按照審批制管理。

對于需要交通運輸部進行行業(yè)審查的項目，同步逐級向交通運輸部報送可行性研究報告或項目申請報告等相關材料，并在上報文件中提出政府支持方式。

交通運輸部按程序出具行業(yè)審查（核準）意見，對于符合國家公路發(fā)展規(guī)劃、國家投資政策和車輛購置稅資金安排規(guī)定的項目，將同時明確車輛購置稅資金的安排上限和支持方式。

簡評：《指南》對實施方案編制完成后的事項和程序，進行了更詳細的約定，明確了實施方案和項目批準的關系，減少了操作上的模糊性。

《指南》對適用核準制或審批制的條件進行了明確。

根據交通運輸部《關于進一步做好部分交通項目前期工作的通知》：“對政府投資的國家高速公路改擴建項目、納入“十三五”交通規(guī)劃且車購稅資金按總投資相應比例進行補助的國省道項目，部將根據各省提出的申請，抓緊出具行業(yè)審查意見”，《指南》據此補充了行業(yè)審查的內容。

第十三條、第十四條、第十五條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第十三條 實施方案評審通過后，項目實施機構應將修改后的實施方案連同其它項目材料一并提交本級財政部門，并配合本級財政部門做好物有所值評價，對需要財政投入的項目還要做好財政承受能力論證工作。

第十四條 擬申請車輛購置稅資金支持的收費公路PPP項目，省級交通運輸部門應向交通運輸部提交項目資金申請函、通過專家預審查的工程可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等相關材料。

其他收費公路PPP項目按照項目管理權限上報有關部門。

第十五條 交通運輸部收到省級交通運輸部門上報的材料并確認符合條件后，對材料進行審查。通過審查的，交通運輸部出具資金安排意向函，明確資金支持的方式和支持的規(guī)模上限。

《指南》

第十三條 項目審批（核準）后，項目實施機構根據項目審批或核準意見對項目實施方案進行完善。

各級交通運輸主管部門或項目實施機構應重視項目初步設計方案的深化研究，細化工程技術方案和投資概算等內容，并作為確定項目實施方案的重要依據。

第十四條 項目實施機構可組織相關專家對項目實施方案進行評審。實施方案評審通過后，項目實施機構可委托專家或第三方編制項目物有所值評價報告。

項目實施機構應積極配合本級財政部門對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通過的，項目實施機構可對實施方案進行調整后重新提請審核。

第十五條 經審核通過物有所值評價的項目，由交通運輸主管部門協(xié)調本級財政部門，依據項目實施方案和物有所值評價報告，組織編制財政承受能力論證報告，并出具財政承受能力論證報告審核意見。財政承受能力論證審核未通過的，項目實施機構可對實施方案進行調整后重新提請審核。

簡評：《指南》進一步細化了項目可研批復、初設研究、實施方案評審、物有所值評價和財政可承受能力論證的過程。相較于《指南（試行）》，在項目可研批復環(huán)節(jié)進行了強化。

《指南》規(guī)定對“兩評報告”未通過的項目，可調整實施方案重新提請審核，體現了靈活處理的思路。

第十六條、第十七條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第十六條 通過審查的項目，由項目實施機構按照相關規(guī)定選擇社會資本。

第十七條 項目實施機構應將上級或本級政府相關部門明確的投資或補助規(guī)模等支持政策作為選擇社會資本的基本條件對外公開發(fā)布。

《指南》

第十六條 項目實施機構向本級人民政府上報項目實施方案申請聯合評審。通過實施方案聯合評審并經本級人民政府批準后，由項目實施機構按照相關規(guī)定組織開展社會資本方選擇工作。

第十七條 項目實施機構應將上級或本級人民政府相關部門明確的支持政策作為選擇社會資本方的基本條件對外公開發(fā)布。

簡評：在第十六條中，《指南（試行）》并未提到實施方案要經聯合評審，《指南》明確了這一要求，也符合目前各地PPP項目的實踐。

在第十七條中，《指南》中的“支持政策”比《指南（試行）》中的“投資或補助規(guī)?！狈秶鼜V。

第二十條、第二十一條、第二十二條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第二十條 項目實施機構應當根據項目的特點和需要，編制資格預審文件或者招標文件。招標文件中各項承諾和保障等相關交易條件不得超出已批準的實施方案規(guī)定的范圍。

第二十一條 收費公路PPP項目社會資本招標的評標辦法可以采用綜合評估法、最低投標價法、最短收費期限法或者法律法規(guī)允許的其他評標辦法。

采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對收費期限（或者投標報價）、管理經驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況等評價內容的評分權重和評分方法，根據綜合得分由高到低推薦中標候采用最低投標價法的，應當在投標人實質性響應招標文件的前提下，根據投標報價（需要政府給予的財政補貼額度或者社會資本承諾的合理投資回報率等）由低到高推薦中標候選人。

采用最短收費期限法的，應當在投標人實質性響應招標文件的前提下，推薦經評審的收費期限最短的投標人為中標候選人。收費公路項目特許經菅期限最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定特許經營期限。

第二十二條 公開招標意向社會資本少于三家的，項目實施機構應當分析具體原因并采取相應措施后，重新發(fā)布招標公告。

重新招標后意向社會資本為兩家的，經本級人民政府批準后可以采用競爭性談判等方式選擇社會資本；意向社會資本只有一家的，經本級人民政府批準后可以采用單一來源采購方式選擇社會資本。

《指南》

第二十條 項目實施機構應當根據項目的特點和需要，依據批準的實施方案編制招標文件和PPP合同草案。招標文件和PPP合同草案中各項承諾和保障等相關交易條件不得超出已批準的實施方案規(guī)定的范圍。

第二十一條 項目實施機構應當根據收費公路PPP項目的特點和需要，對潛在社會資本方的財務狀況、投融資能力、商業(yè)信譽、市場信用、項目建設管理經驗和項目運營管理經驗等資格條件作出要求，但不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會資本方，不得對不同所有制形式的潛在社會方實行歧視性待遇。

項目實施機構應當接受具備投融資能力的潛在社會資本方參與投標，不得將具備設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件。對于具備設計或施工資格能力的社會資本方，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯合了具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯合體投標的社會資本方，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，中標后可以不再對設計或施工任務進行招標。對于不具備設計或施工資格能力的社會資本方，應當允許其中標后依法對設計或施工任務進行招標。

第二十二條 收費公路PPP項目社會資本方招標的評標辦法可以采用綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標辦法。

采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對競價因素、管理經驗、專業(yè)能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內容的評分權重和評分方法，根據綜合得分由高到低推薦中標候選人。

根據收費公路PPP項目的運作模式和特點，社會資本方招標的競價因素可設置為項目合作期限、需要政府給予的財政補貼額度、社會資本方提出的合理投資回報率、通行費收入最低需求等一項或者多項因素。

簡評：《指南》第二十條中去掉了“編制資格預審文件”，并不意味著在項目招標/采購過程中不再需要編制資格預審文件，《指南》第二十一條規(guī)定了對社會資本方的資質要求，在實際編制資格預審文件中，應當遵循這些約定。

《指南》第二十一條特別強調了“不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會資本方”“不得對不同所有制形式的潛在社會方實行歧視性待遇”“不得將具備設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件”，有利于提高項目的競爭性，增強PPP項目對民營企業(yè)、外資企業(yè)的吸引力。但第二十一條最后一句的規(guī)定“對于不具備設計或施工資格能力的社會資本方，應當允許其中標后依法對設計或施工任務進行招標”略有瑕疵，在社會資本方中標后成立項目公司的情況下，應該由屆時成立的“項目公司”作為招標主體，而不是中標社會資本方作為招標主體。

就評標辦法，《指南》第二十二條去掉了《指南（試行）》列舉“最低投標價法、最短收費期限法”，僅保留了“綜合評估法”以及“法律、行政法規(guī)允許的其他評標辦法”。需要注意的是“最低價中標法”往往適用于簡單的貨物或者工程采購，PPP項目由于邊界條件復雜，往往涉及建設、運營、維護等多個環(huán)節(jié)，采用綜合評估法更具有合理性。同時《指南》明確了評標僅可適用“法律、行政法規(guī)”允許的評標辦法，對法律文件層級要求很高，除人大和國務院發(fā)布的法律、行政法規(guī)之外，部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章均不可適用。

第二十三條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第二十三條 采用公開招標時，項目實施機構應當在省級人民政府交通運輸主管部門政府網站上公示前三名中標候選社會資本名單及排名，公示期不得少于3日。

《指南》

第二十三條 采用公開招標方式的，項目實施機構應當在省級交通運輸主管部門政府網站或者其他政府網站上公示前三名中標候選社會資本方名單及排名，公示期不得少于3個工作日。

簡評：《指南》規(guī)定公開招標公示網站，不限定于省級人民政府交通運輸主管部門政府網站，操作更具有靈活性。

第二十四至第二十九條 ／對比及簡評／

《指南（實行）》

第二十四條 公示期滿后，項目實施機構應與依法選定的社會資本簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協(xié)議。特許經營協(xié)議應經縣級以上人民政府批準，并在縣級以上人民政府交通運輸部門政府網站上公告，但特許經營協(xié)議中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內容除外。

特許經菅協(xié)議應當主要包括以下內容

一）項目名稱、內容；

二）特許經營范圍和期限；

三）政府和項目公司的權利和義務；

四）融資方案，投融資期限和方式；

五）收費標準及其調整機制；

六）養(yǎng)護管理和服務質量標準；

七）合理投資回報確定及調整機制；

八）履約保證金的有關要求；

九）特許經營期內的風險分擔與保障；

十）建設和運營監(jiān)測評估；

十一）安全質量保證金制度及其責任；

十二）政府承諾和保障；

十三）應急預案和臨時接管預案；

十四）特許經菅期限屆滿后，項目移交方式、程序和要求等；

十五）合同變更、提前終止及補償；

十六）監(jiān)督檢查；

十七）違約責任；

十八）爭議解決方式；

十九）需要明確的其他事項。

第二十五條 項目公司可以由社會資本單獨設立，也可以由政府指定相關機構采取出資入股或設立特殊股份的方式與社會資本共同設立。

《指南》

第二十四條 公示結束后，項目實施機構可根據需要組織項目談判小組，必要時邀請第三方提供專業(yè)支持。

談判小組按照候選社會資本方的排名，依次與候選社會資本方進行合同確認談判，率先達成一致的即為中選社會資本方。項目實施機構應與中選社會資本方簽署確認談判備忘錄，并根據信息公開相關規(guī)定，公示相關信息。

第二十五條 談判確定的合同文本及相關文件不能與實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及招標文件中已明確不得變動的核心條款發(fā)生實質性變更。

第二十六條 公示期滿無異議的，由項目實施機構或交通運輸主管部門會同投資主管部門將PPP項目合同提交本級人民政府批準。

經批準通過后，根據本級人民政府的授權由相關單位或項目實施機構與依法選定的社會資本方簽訂投資協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司（項目法人），并與項目公司簽訂收費公路PPP項目合同。

項目公司可以由社會資本方單獨設立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設立特殊股份的方式與社會資本方共同設立。

收費公路PPP項目合同應當主要包括以下內容：

一）項目名稱、內容；

二）合作范圍和期限；

三）政府和項目公司的權利和義務；

四）融資方案，投融資期限和方式；

五）收費標準及其調整機制；

六）項目建設標準及相關要求；

七）養(yǎng)護管理和服務質量標準；

八）合理投資回報確定及調整機制；

九）履約保證金的有關要求；

十）合作期內風險分擔與保障；

十一）建設運營服務監(jiān)測和績效評價；

十二）安全質量保證金制度及其責任；

十三）政府承諾和保障；

十四）應急預案和臨時接管預案；

十五）合同期限屆滿后，項目移交方式、程序和要求等；

十六）合同變更、提前終止及補償；

十七）監(jiān)督檢查；

十八）違約責任；

十九）爭議解決方式；

二十）需要明確的其他事項。

第二十七條 收費公路PPP項目法人確定后，如與審批或核準時的項目法人不一致，由項目實施機構或交通運輸主管部門組織協(xié)調按照有關規(guī)定依法辦理項目法人變更手續(xù)。

第二十八條 對于申請車輛購置稅資金支持的收費公路PPP項目，在正式簽署收費公路PPP項目合同后，由省級交通運輸主管部門組織向交通運輸部報送項目車輛購置稅資金申請函、收費公路PPP項目合同及各項審批文件等相關材料。

其他收費公路PPP項目按照項目管理權限上報有關部門。

第二十九條 交通運輸部收到省級交通運輸主管部門上報的材料并確認符合條件后，對材料進行審查。通過審查的，交通運輸部出具資金安排確認函，明確車輛購置稅資金具體安排數額。

簡評

《指南（試行）》沒有評標完成后由項目實施機構與社會資本方談判的相關約定，但該環(huán)節(jié)對PPP項目而言十分必要，是雙方對合作條件的進一步確認和細化，因此《指南》補充了該內容。

《指南》規(guī)定PPP項目合同由本級人民政府批準，比《指南（試行）》中規(guī)定的“縣級以上人民政府”更明確（例如，如果項目是市級政府發(fā)起的，則應由市級政府批準）。

《指南》第二十六條用“PPP項目合同”代替《指南》（試行）第二十四條中的“特許經營協(xié)議”，以及兩個文件后續(xù)章節(jié)中類似的“PPP合同期”與“特許經營期”等，涉及到PPP與特許經營的關系。而我國目前推廣的PPP模式包含政府付費、使用者付費和可行性缺口補貼三種類型，收費公路PPP項目可以是后兩種類型。

《指南》第二十六條規(guī)定實施機構與社會資本方簽訂投資協(xié)議，對社會資本方成立項目公司做出約定，此要求在以往的PPP政策文件中并不常見，以往PPP項目中，通常由實施機構和社會資本方草簽《PPP合同》，再由實施機構和項目公司正式簽署《PPP合同》，而《指南》明確了投資協(xié)議的要求后，草簽程序可以省卻。

《指南》第二十六條提出“項目公司也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設立特殊股份的方式與社會資本方共同設立”，此處“特殊股份”意思不明，根據我國《公司法》，項目公司一般應為有限責任公司，而采用股份有限公司的并不常見。

《指南》在PPP合同內容中增加了“項目建設標準及相關要求”，相較《指南（試行）》更加完備。

《指南》第二十七條提到項目法人批復變更，與國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的要求一致，但對于其他前期批復文件（例如規(guī)劃、土地、環(huán)評等），目前并無辦理變更的明確依據，實踐中此問題也影響了部分項目的融資落地。

《指南》中多處對“車輛購置稅資金”的申請、批準做出規(guī)定，線條和程序十分清楚，顯示了對收費公路PPP項簡評目給予專項支持的決心，也可以緩解目前地方政府財政承受能力論證的壓力。

第四章第三十條、第三十一條

《指南(試行)》

第四章 項目執(zhí)行

《指南》

第四章 項目執(zhí)行

第一節(jié) 項目財政預算管理

第三十條 各級交通運輸主管部門應當根據預算管理要求，將收費公路PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

第三十一條 經本級人民政府同意納入中期財政規(guī)劃的收費公路PPP項目，由交通運輸主管部門按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金支出納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經本級人民政府同意后報本級人民代表大會審議。

簡評：《指南》根據《預算法》《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，明確了收費公路PPP項目的財政預算管理，確保收費公路PPP項目的財政支出納入中長期預算，政府可依法履行支付義務。

第四章第一節(jié)、第二節(jié)部分條款

《指南(試行)》

第二節(jié) 項目建設

第三十二條 項目公司成立后，應盡快開展項目融資。項目實施機構應會同本級財政部門敦促和監(jiān)督社會資本方或項目公司做好項目融資工作。

各級交通運輸主管部門不得為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。項目公司或社會資本方未按照收費公路PPP項目合同約定完成融資的，項目實施機構可依法提出履約要求，必要時提出終止收費公路PPP項目合同的要求。

第三十三條 項目公司或社會資本方要按照合同約定統(tǒng)籌項目投入和產出，嚴格按照設計文件組織工程建設，加強施工管理，確保工程質量，并對工程質量負責。

第三十四條 項目實施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監(jiān)理單位或者中心試驗室試驗檢測服務進行直接招標等措施，對設計及工程質量進行監(jiān)控；也可以聘請第三方中介機構對項目進行成本審計或者承擔其他評估工作。

第三十五條 各級交通運輸主管部門應根據收費公路PPP項目合同及有關規(guī)定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任進行監(jiān)督。

第三十六條 項目建成后至試運營通車前，項目實施機構應當對項目的建設規(guī)模、建設內容等合同約定和涉及公眾服務的內容進行驗收，并向交通運輸主管部門出具驗收意見，作為試運營通車收費的前置條件。

對于不具備項目建設管理、設計、施工任務等能力且依法中標的社會資本，項目公司可通過招標等方式選擇符合項目建設管理要求的代建單位承擔項目建設管理工作，或選擇擁有相應設計、施工資質和能力的單位承擔設計、施工任務。

《指南》

第一節(jié) 項目建設

第二十六條 社會資本確定以后，應當向項目核準（審批）機關報送項目核準（審批）材料。收費公路PPP項目申請政府投資或資金補助的，由項目公司編制資金申請報告并明確資金申請數額，報相關政府部門核準（審批）。

第二十七條 社會資本或項目公司在項目獲得核準（審批）后，盡快開展項目融資。

項目實施機構應會同本級財政部門敦促和監(jiān)督社會資本或項目公司做好項目融資工作。

第二十八條 政府對收費公路PPP項目的投入可以采取投資補助、資本金注入等方式，其中投資補助資金作為政府對項目的無償投入，不作為社會資本投入項目的資本金。

第二十九條 對于具備項目建設管理、設計和施工資質條件和能力且依法中標的社會資本，項目實施機構可以將項目的管理、設計、施工任務或其中的某一項賦予社會資本。

第三十條 項目公司要按照特許經營協(xié)議約定統(tǒng)籌項目投入和產出，嚴格按照設計文件組織工程建設，加強施工管理，確保工程質量，并對工程質量負責。

第三十一條 項目實施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監(jiān)理單位或者中心試驗室試驗檢測服務進行直接招標等措施，對設計及工程質量進行監(jiān)控；也可以聘請第三方中介機構對項目迸行成本審計或者承擔其他評估工作。

簡評：《指南》（試行）中先確定社會資本再進行項目核準（審批）的程序性規(guī)定已經被《指南》修正。

關于PPP項目融資，《指南》明確政府方不得提供擔保，同時將融資落地作為項目公司嚴重違約事件之一（可導致合同提前終止）。

《指南》規(guī)定實施機構對項目的驗收意見應向交通運輸主管部門出具，并作為試運營通車收費的前置條件，充分考慮了如實施機構和交通主管部門并非同一主體的情況，將兩個部門的責任進行了銜接和明確。

第三十二條、第三十七條 ／對比及簡評／

《指南(試行)》

第三十二條 項目公司要根據有關法律、法規(guī)、標準規(guī)范和特許經營協(xié)議，對收費公路及其沿線設施迸行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態(tài)，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務。

《指南》

第三十七條 項目公司或社會資本方要根據有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和收費公路PPP項目合同，對收費公路及其沿線設施進行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態(tài)，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務。

簡評：《指南》對PPP項目實施主體增加了“社會資本方”，表明可以允許社會資本方直接作為項目承接主體。但目前該種操作并不常見。即使政府方并不采取資本金注入的方式和社會資本共同組建項目公司，社會資本方也會通過組建獨資公司的形式實施PPP項目。

第三十八條、第三十三條

《指南(試行)》

第三十三條 項目實施機構應當按照特許經營協(xié)議嚴格履行有關義務，為項目公司建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區(qū)劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不影響特許經營協(xié)議履行。

《指南》

第三十八條 交通運輸主管部門或項目實施機構應當按照收費公路PPP項目合同嚴格履行有關義務，為項目公司建設運營收費公路PPP項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

簡評：《指南》第三十八條在“項目實施機構”前加上“交通運輸主管部門”，但對應的客體是“按照收費公路PPP項目合同”，似乎交通運輸主管部門和實施機構均是PPP合同簽約主體，容易產生歧義。

“行政區(qū)劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不影響特許經營協(xié)議履行”是《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第三十四條的內容，《指南》中去掉了此條并不意味著此條內容不用遵循，而是可以放在PPP合同中去具體約定。

第三十九條

《指南(試行)》

《指南》

第三十九條 交通運輸主管部門或項目實施機構應根據收費公路PPP項目合同中的運營服務績效標準和考核辦法，定期對項目運營服務進行績效評價，績效評價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。

簡評：《指南》增加第三十九條，強調了項目要按績效付費,強化項目產出績效對項目回報的激勵約束效果,符合近期政策導向。

收費公路領域是PPP模式應用最廣泛的領域之一?！吨改稀返念C布，對收費公路PPP項目市場的規(guī)范有序發(fā)展提供了重要指導，是對收費公路PPP項目流程的完善，更符合邏輯，更貼近實際，后續(xù)的收費公路PPP項目，有望在《指南》的指導下，得到更規(guī)范更有序的實施。