●任曉蘭 劉 娟

新《預(yù)算法》下鄉(xiāng)村基層社會治理探析

●任曉蘭 劉 娟

我國有廣袤的農(nóng)村地區(qū)，基層治理的結(jié)果直接影響到國家治理成果。雖然農(nóng)村地區(qū)有 《中華人民共和國村民委員會組織法》，但由于農(nóng)民權(quán)利意識薄弱、村委會依賴于縣政府、制約機(jī)制不健全等原因致使基層自治組織并未起到應(yīng)有之效。如何利用新《預(yù)算法》施行的契機(jī)來改善我國基層治理是本文探討的重點(diǎn)內(nèi)容。

基層治理 《預(yù)算法》 參與式預(yù)算

基層治理作為國家治理不可或缺的一部分一直以來都備受關(guān)注，基層治理的成果直接影響到國家治理的成果。我國作為民主國家在基層治理方面以自治為主，不論是村民自治組織還是居民自治組織的設(shè)置都是為了實(shí)現(xiàn)治理路徑最優(yōu)?？墒窃谖覈鶎拥貐^(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)，并未像設(shè)想的那樣讓村民通過自治實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共富。如何改變鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀，全面實(shí)現(xiàn)依法治國，是我國當(dāng)前基層治理的重中之重。而《預(yù)算法》的修訂對國家管理來說有著重要的意義，新《預(yù)算法》是否可以改變基層社會治理的模式是本文探討的重點(diǎn)。

一、我國鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)狀

我國歷史上鄉(xiāng)村治理是自治與官治結(jié)合的雙軌運(yùn)行機(jī)制，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同，而我國純官治的實(shí)驗(yàn)——人民公社時(shí)期證明了以自治為主的治理模式更適合我國鄉(xiāng)村治理。但是我國鄉(xiāng)村治理未能發(fā)揮其應(yīng)有之效，盡管村民自治制度提供了鄉(xiāng)村治理的基本架構(gòu)，《憲法》也對此作了明文規(guī)定，而且還有專門的《村民委員組織法》為我國農(nóng)村基層自治提供法律支持。但是在實(shí)踐中鄉(xiāng)村自治并沒有在鄉(xiāng)村基層治理中起到關(guān)鍵性作用，其發(fā)揮作用的地區(qū)有限，使得制度本身的價(jià)值黯然失色。我國鄉(xiāng)村自治也呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

一是村民怠于行使自己的權(quán)利。受我國傳統(tǒng)思想的毒害，在我國農(nóng)村地區(qū)還是存在著 “官不與民斗”的思想。村民自治制度的設(shè)立之初本是為了實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，為了防止出現(xiàn)村委會濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的情況，我國的鄉(xiāng)村自治由村委會、村民大會、村民代表大會組成。因此，涉及重大事項(xiàng)理應(yīng)由村民大會決定，但是村民往往無法意識到自己手中權(quán)力的意義，他們沒有意識到自己不僅是國家的主人還是國家的納稅人。在西方國家，其稅收一般以直接稅為主，每個(gè)納稅人知道自己繳納了多少稅收，并依此來判斷自己消費(fèi)的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量是否和自己所納稅額成正比，從而便于對政府效率水平作出判斷，即使通過橫向的比較，民眾也能對政府公共服務(wù)的均等化程度有較為準(zhǔn)確的把握。而我國自從取消了農(nóng)業(yè)稅和針對農(nóng)民的其他一些稅費(fèi)后，農(nóng)民承擔(dān)更多的是間接稅，他們無法感知自己權(quán)利的重要性。這就給了一些村干部機(jī)會，使得一些農(nóng)村自治制度成了村干部滿足自己私欲的工具，村民往往怠于行使自己的權(quán)利或是將自己的權(quán)利當(dāng)成了交換一時(shí)利益的籌碼。

二是村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很強(qiáng)的依賴性。我國村委會本應(yīng)該是為本村服務(wù)的，但是卻往往聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的安排。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部的任免有直接的影響，村干部要想保住自己的“官職”就不得不聽從安排。財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配導(dǎo)致在財(cái)政體系下，財(cái)權(quán)不斷集中于中央政府而事權(quán)被層層下放，位于末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著與其財(cái)力不相符的事務(wù)，為了完成這些事務(wù)往往將鄉(xiāng)村自治變?yōu)槠渫瓿扇蝿?wù)的“工具”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過控制村委會的人財(cái)物來達(dá)到控制村委會的目的，進(jìn)而利用村委會幫助其完成“指標(biāo)”，以致村民自治成為一個(gè)空殼。在這種格局下，村民怠于行使自己的權(quán)利無法形成對村干部有效的監(jiān)督，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣政府為了讓村干部完成下放的經(jīng)濟(jì)任務(wù)往往對他們的行為也 “睜一只眼閉一只眼”。村民自治就在這多種因素的作用下失去了原有的意義，村民的權(quán)益被踐踏，而村民與政府之間的矛盾也逐漸加劇，基層治理的難度也越來越大。

二、參與式預(yù)算改變鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)狀的可能性

“參與式預(yù)算于巴西阿格雷利港發(fā)明之后，首先在拉丁美洲傳播，然后傳播至全球?！卑臀鞯膮⑴c式預(yù)算的思想和實(shí)踐是從20世紀(jì)90年代傳入我國的，中國農(nóng)村的參與式預(yù)算其實(shí)在開始并不叫“參與式預(yù)算”，而是依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村級的集體經(jīng)濟(jì)收入支出包括其他關(guān)系村民切身利益和涉及財(cái)產(chǎn)的事項(xiàng)應(yīng)該由村民大會或是村民代表大會作出，也稱作“村務(wù)公開”或是“村務(wù)民主管理”。某些學(xué)者只是將參與式預(yù)算視為一種象征性活動，這是因?yàn)樵S多城市可自由決定的資源是很有限的。然而，各座城市難以忽視來自公民與非政府組織不斷增長的對參與式預(yù)算的需求，并且參與式預(yù)算所具有的優(yōu)勢確實(shí)可以改善村民自治的狀況。

自古以來我國的發(fā)展都離不開鄉(xiāng)村，歷代政權(quán)都試圖從鄉(xiāng)村汲取資源維持統(tǒng)治，只是因?qū)︵l(xiāng)村社會的干預(yù)和控制能力不同、管理與控制成本不同導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出不同的狀態(tài)。歷史的實(shí)踐證明，要想降低管理控制成本，必須處理好延伸到縣級的國家力量和地方內(nèi)生權(quán)威力量之間的關(guān)系，鄉(xiāng)村自治的虛化使得失去自主權(quán)的鄉(xiāng)村居民也得不到滿意的服務(wù)，與政府之間的沖突加深。我國鄉(xiāng)村治理的問題集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：在社會層面，鄉(xiāng)村社會沖突加劇，包括種類的增加、群體的增加以及規(guī)模的增加；從政府層面，不同政府之間關(guān)系趨于緊張、不信任。要想改變這種局面，必須增強(qiáng)自治組織的自主能力，使其財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配，從而改善鄉(xiāng)村居民的公共服務(wù)，提高他們對政府的信心。依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，納入村民自治范疇的事項(xiàng)，包括“從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益之使用”決策，也就意味著村級財(cái)政事務(wù)是由村民依托村民會議或者村民代表會議自主作出決定的，這為實(shí)施村級參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)。盡管“村”本身并不構(gòu)成《預(yù)算法》上五級預(yù)算體制中獨(dú)立的一級預(yù)算單位，但是在村一級也可以實(shí)施參與式預(yù)算，正如同在城市街道可以實(shí)施參與式預(yù)算一樣。實(shí)施參與式預(yù)算的條件并不在于是否是獨(dú)立的一級預(yù)算單位，而在于是否擁有一定可供自主支配的財(cái)政資源，而村或者街道是可能具備這一條件的。

三、新《預(yù)算法》為基層自治提供了機(jī)遇

新《預(yù)算法》在萬眾的期待中經(jīng)歷了10年的時(shí)間終于修改完成。整個(gè)財(cái)稅界都為之一震，不僅因?yàn)檫@次的修改幅度很大，而且確實(shí)是痛下決心在很多方面都有了實(shí)質(zhì)變更。而有“亞憲法”之稱的《預(yù)算法》對于財(cái)稅改革來說影響也是巨大的，這些改革對于村民自治來說也是頗有益處的。

首先，“全口徑”預(yù)算增強(qiáng)了政府內(nèi)部的透明度。雖然預(yù)算外資金在一段時(shí)間內(nèi)確實(shí)為基層政府建設(shè)立下了汗馬功勞，但不可否認(rèn)的是預(yù)算外資金的存在就違反了預(yù)算的完整性原則，并且弱化了人大的監(jiān)督作用，無法保證資金的使用去處?！叭趶健钡闹贫然瘜⑷空呢?cái)政收入和財(cái)政支出都納入預(yù)算，使得財(cái)政公開更有意義。對于村民自治來說將村里所有支出都納入村“預(yù)算”中，才可以更好地約束村干部的行為，進(jìn)而更好地保護(hù)村民的權(quán)益。而在我國實(shí)踐中，為了保證村組織資金可以合理使用采取的辦法是“村財(cái)鎮(zhèn)管”?？墒沁@種“自上而下”的監(jiān)督天然處于信息上的劣勢，再加上“一對多”政府需要耗費(fèi)的成本和難度注定了其無法達(dá)到監(jiān)督下級政府的目的。對比參與式預(yù)算，作為公共服務(wù)消費(fèi)者的居民，不僅更有權(quán)利說明其享受的服務(wù)質(zhì)量，而且監(jiān)督者在規(guī)模上也更有優(yōu)勢。而“全口徑”預(yù)算正是實(shí)現(xiàn)這種參與式預(yù)算不可缺少的。

其次，財(cái)政公開增加了村民參與基層自治的積極性?！叭毡驹谄漕A(yù)算法實(shí)施的過程中就遇到過一個(gè)問題：預(yù)算制定過程對公眾而言不夠透明，其結(jié)果是，它被視為復(fù)雜的事情，公民表現(xiàn)出較少的興趣?！彼哉f要想激發(fā)村民參與的積極性，他們了解的村務(wù)必須是全面的，這個(gè)要求在“全口徑”預(yù)算方面得到實(shí)現(xiàn)，而另一個(gè)非常重要的就是必須讓他們有途徑可以獲悉這些信息。雖然在村民自治的相關(guān)法律中已經(jīng)規(guī)定了村務(wù)的公開規(guī)則，但并不能很好地施行。新《預(yù)算法》不僅以法律明文規(guī)定了預(yù)算要公開，而且還規(guī)定了違反預(yù)算公開的責(zé)任。明文規(guī)定預(yù)算公開正是與我國“陽光財(cái)政”相呼應(yīng)，可以更好地起到對預(yù)算的監(jiān)督作用。而通過對責(zé)任主體需要承擔(dān)責(zé)任的明確規(guī)定，則可以有效保障預(yù)算公開的實(shí)現(xiàn)。而且非常重要的一點(diǎn)是，為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督，這次預(yù)算公開對于預(yù)算的編制也作出了細(xì)化的規(guī)定，從一定程度上防止了因?yàn)轭A(yù)算編制過于粗糙而影響監(jiān)督的效果。財(cái)務(wù)公開從形式公開逐步走向?qū)嵸|(zhì)公開，陽光下的自治地方公開，在避免村干部謀取灰色收入的同時(shí)也有助于調(diào)和村民與村委會及基層政府之間的矛盾。針對相關(guān)問題的調(diào)研也顯示出，村民上訪的原因比較多的兩個(gè)就是村干部貪污和自己沒有享受到應(yīng)有的低保。而通過財(cái)務(wù)公開，村民就可以很清楚地看到村集體收入的來源和去向，以及客觀地了解到自己的條件是否符合相關(guān)資格。

最后，明確了聽取選民和社會各界的意見。雖然在這次《預(yù)算法》的修改過程中并未明確提出實(shí)施參與式預(yù)算，但是新《預(yù)算法》的四十五條規(guī)定了縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。該條文與參與式預(yù)算有異曲同工之妙。從世界范圍來看，參與式預(yù)算運(yùn)作的依據(jù)絕大部分是非正式制度或是正式制度中少量的政策文件或是內(nèi)部規(guī)則（本文統(tǒng)稱為非正式立法文件），很少有正式的立法。在我國，盡管《村民委員會組織法》有關(guān)集體收益處分的規(guī)定為實(shí)施村級參與式預(yù)算提供了法律依據(jù)，但是其影響力并不足以讓參與式預(yù)算以規(guī)范制度的形式在村級運(yùn)行。在參與式預(yù)算運(yùn)行過程中由于缺乏正式制度的支撐，參與式預(yù)算通常被冠以地區(qū)特色，而這些問題導(dǎo)致參與式預(yù)算整體運(yùn)行不穩(wěn)定，還會使一些干部缺乏嘗試參與式預(yù)算的積極性。一旦人事變動，容易陷入“人走政息”的尷尬局面，而難有更大的適用空間。新《預(yù)算法》在這個(gè)方面邁出了一大步，再次以法律條文的形式確定了聽取選民和各界意見的重要性，也為我國施行參與式預(yù)算提供了可能，使參與式預(yù)算的制度價(jià)值得到更好的發(fā)揮，真正使決策符合大多數(shù)人民的根本利益，通過擴(kuò)大公民權(quán)利來達(dá)到優(yōu)化國家治理的目的。

依法治國已不僅是我國建設(shè)法治國家、實(shí)現(xiàn)繁榮富強(qiáng)的一個(gè)途徑，也是整個(gè)中華民族興盛的態(tài)勢?！额A(yù)算法》的修訂加快了建立規(guī)范、透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的進(jìn)程，同時(shí)也為我國基層治理完善提供了一個(gè)很好的契機(jī)。農(nóng)民的反感和消極抵制影響著基層政府行政權(quán)力的實(shí)施，而“愿意服從統(tǒng)治”的權(quán)力在某種程度上是一種意識形態(tài)的統(tǒng)治，它要靠自上而下的灌輸。意識形態(tài)灌輸不僅成本比較高，而且難以把握，如果方式不當(dāng)還可能造成反效果。參與式預(yù)算對于農(nóng)村自治來說是十分有益的，而新《預(yù)算法》的施行又為參與式預(yù)算的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)制度性機(jī)遇。但是，要想使參與式預(yù)算更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的改善僅靠《預(yù)算法》是不夠的，還需要配套設(shè)施的建立和無數(shù)法律人的繼續(xù)努力。

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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