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財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審路徑探索
———以C地區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審為例

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為推動(dòng)財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化，整合有限的財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益，項(xiàng)目庫(kù)管理模式悄然興起。體量龐大的項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目如何開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理成為提高項(xiàng)目庫(kù)管理績(jī)效的關(guān)鍵。本文擬通過(guò)剖析C地區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審的思路及做法，為開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審提供實(shí)踐參考。

項(xiàng)目庫(kù) 績(jī)效評(píng)審 績(jī)效預(yù)算

近年來(lái)，C地區(qū)引入財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支出項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算，借助第三方機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家組對(duì)各項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行事先評(píng)審，以項(xiàng)目的合規(guī)性、必要性、實(shí)用性、真實(shí)性為原則，通過(guò)對(duì)申請(qǐng)立項(xiàng)項(xiàng)目輕、重、緩、急程度的評(píng)價(jià)，明確應(yīng)立項(xiàng)項(xiàng)目及資金安排。這一舉措改善了C地區(qū)“重收入、輕支出”、“重分配、輕管理”、“資金分配重?cái)?shù)量、輕效果”的現(xiàn)象，推動(dòng)了C地區(qū)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算工作逐步走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。本文擬通過(guò)剖析C地區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審的思路及做法，為開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審提供實(shí)踐參考。

一、項(xiàng)目簡(jiǎn)介

2014年，C地區(qū)為推動(dòng)新一輪財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革創(chuàng)新，建立2015-2017年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效動(dòng)態(tài)項(xiàng)目庫(kù)，擬通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算中長(zhǎng)期編報(bào)規(guī)劃和預(yù)算跨年度平衡。本次申報(bào)入庫(kù)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)共千余個(gè)，預(yù)算申報(bào)總金額超過(guò)100億元，涉及143個(gè)單位，覆蓋城市管理、行政管理、基建工程、教育、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、民政醫(yī)療、農(nóng)林水利、上繳債務(wù)、設(shè)備購(gòu)置、信息化、宣傳培訓(xùn)等公共管理領(lǐng)域。

與往年不同，C地區(qū)此次將預(yù)算編制分為申報(bào)入庫(kù)和編制年度預(yù)算兩個(gè)階段，將過(guò)去部門(mén)預(yù)算集中編審時(shí)需分開(kāi)兼顧項(xiàng)目依據(jù)、實(shí)施方案、資金安排、績(jī)效目標(biāo)等的工作流程優(yōu)化為統(tǒng)一使用項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行管理。在申報(bào)入庫(kù)時(shí)，通過(guò)材料審核、單位面談和實(shí)地勘察等多種方式對(duì)申報(bào)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案可行性、預(yù)算編制合理性和績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性進(jìn)行綜合評(píng)審。在此基礎(chǔ)上，部門(mén)預(yù)算編制時(shí)只需對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目編制項(xiàng)目年度預(yù)算，提高預(yù)算編審的計(jì)劃性和科學(xué)性。C地區(qū)擬通過(guò)對(duì)申報(bào)入庫(kù)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)審，確定入庫(kù)項(xiàng)目及預(yù)算金額，為后續(xù)開(kāi)展項(xiàng)目庫(kù)管理做好鋪墊。

二、績(jī)效評(píng)審流程及開(kāi)展路徑

C地區(qū)本次預(yù)算績(jī)效評(píng)審采用專(zhuān)家個(gè)人評(píng)審和專(zhuān)家小組集中評(píng)審的方式進(jìn)行，由獨(dú)立第三方組織財(cái)政、民政、教育、經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、道路橋梁、規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)＜倚纬蓪?zhuān)家組。整個(gè)評(píng)審工作流程分為“三階段十四環(huán)節(jié)”進(jìn)行，詳見(jiàn)表1。

本次績(jī)效評(píng)審的關(guān)鍵在于確定入庫(kù)項(xiàng)目及預(yù)算金額，由此，上述評(píng)審環(huán)節(jié)中需重點(diǎn)解決的問(wèn)題是明確所有項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目重要性和項(xiàng)目預(yù)算。

首先，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)：由于申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目涉及范圍較廣、類(lèi)型復(fù)雜，為便于績(jī)效評(píng)審工作的開(kāi)展，將C地區(qū)項(xiàng)目按項(xiàng)目類(lèi)型和性質(zhì)劃分為 “政策類(lèi)”、“常規(guī)類(lèi)”和“一次性項(xiàng)目”三個(gè)類(lèi)別，分類(lèi)開(kāi)展入庫(kù)前績(jī)效評(píng)審。

其次，開(kāi)展項(xiàng)目可行性評(píng)審：行業(yè)專(zhuān)家依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)衡量項(xiàng)目的可行性，重點(diǎn)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)必要性、實(shí)施方案可行性、預(yù)算編制合理性和績(jī)效目標(biāo)科學(xué)性等內(nèi)容開(kāi)展評(píng)估，通過(guò)審閱政策文件、部門(mén)職責(zé)、背景說(shuō)明和需求分析等來(lái)綜合評(píng)估項(xiàng)目是否可行、是否具備建設(shè)必要性。

再次，在項(xiàng)目可行的基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目重要性排序，為財(cái)政資金分配提供參考。項(xiàng)目的重要性排序以“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績(jī)效優(yōu)先”為原則，入庫(kù)項(xiàng)目按照類(lèi)型進(jìn)行重要性排序。在財(cái)政資金分配上首先保障政策類(lèi)項(xiàng)目和常規(guī)類(lèi)項(xiàng)目，然后是一次性項(xiàng)目。針對(duì)一次性項(xiàng)目，進(jìn)一步依據(jù)項(xiàng)目最終專(zhuān)家組評(píng)分來(lái)進(jìn)行排序，得分高的項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排財(cái)政資金。入庫(kù)的項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障C地區(qū)區(qū)委、區(qū)政府2015年度的工作核心，且以與民生領(lǐng)域相關(guān)為主，基本具備具體的立項(xiàng)文件，預(yù)算編制合理，實(shí)施方案可行，績(jī)效目標(biāo)科學(xué)。

最后，確定預(yù)算金額：行業(yè)專(zhuān)家參照項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，并參照相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來(lái)審核項(xiàng)目的預(yù)算編制，結(jié)合該項(xiàng)目歷史支出、同類(lèi)支出等進(jìn)行對(duì)比，或者對(duì)項(xiàng)目支出內(nèi)容的單價(jià)和基數(shù)進(jìn)行分析。

通過(guò)績(jī)效評(píng)審的項(xiàng)目納入到項(xiàng)目庫(kù)中，但入庫(kù)并不完全等于立項(xiàng)，入庫(kù)后是否分配財(cái)政資金，還有“政策類(lèi)”、“常規(guī)類(lèi)”和“一次性”項(xiàng)目之別，具體各入庫(kù)項(xiàng)目的預(yù)算安排額度，C地區(qū)按不同項(xiàng)目類(lèi)型采取不同方式進(jìn)行管理：對(duì)“政策類(lèi)”和“常規(guī)類(lèi)”項(xiàng)目采取相對(duì)固定預(yù)算安排的管理模式，項(xiàng)目入庫(kù)后在特定的時(shí)期內(nèi)持續(xù)安排資金，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的連貫性及預(yù)算的準(zhǔn)確性；對(duì)“一次性項(xiàng)目”采取滾動(dòng)申報(bào)的方式管理，根據(jù)變化及時(shí)對(duì)項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行補(bǔ)充或清理，確保項(xiàng)目庫(kù)的準(zhǔn)確性。

表1 評(píng)審組織工作流程

三、績(jī)效評(píng)審結(jié)論

本次評(píng)審的千余個(gè)申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)專(zhuān)家組綜合評(píng)議，建議不入庫(kù)項(xiàng)目占評(píng)審項(xiàng)目的25.7%，建議入庫(kù)項(xiàng)目占評(píng)審項(xiàng)目的74.3%。在建議入庫(kù)項(xiàng)目中，入庫(kù)類(lèi)型為政策類(lèi)的有200余個(gè)項(xiàng)目，占入庫(kù)項(xiàng)目的22.3%，入庫(kù)類(lèi)型為常規(guī)類(lèi)的有400余個(gè)，占入庫(kù)項(xiàng)目的40.9%，入庫(kù)類(lèi)型為一次性的有近400個(gè)項(xiàng)目，占入庫(kù)項(xiàng)目的36.8%。從整體預(yù)算額度看，原申報(bào)金額超過(guò)100億元，最終建議金額為92億元，總核減金額超過(guò)8億元，核減比例超過(guò)8%。

四、關(guān)于績(jī)效評(píng)審的進(jìn)一步探討

針對(duì)大型項(xiàng)目庫(kù)開(kāi)展績(jī)效評(píng)審在我國(guó)尚處于起步階段，本案例作為一次前瞻性的實(shí)踐，為各級(jí)財(cái)政和第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)審提供了一定借鑒。本次評(píng)審覆蓋面廣、規(guī)模大，具有較強(qiáng)的宏觀分析價(jià)值。案例對(duì)納入到績(jī)效評(píng)審的所有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行總體分析，這些項(xiàng)目基本上實(shí)現(xiàn)對(duì)所有的直屬行政事業(yè)單位的全覆蓋，評(píng)審金額占2014年C地區(qū)財(cái)政收入的六成。評(píng)審任務(wù)重、時(shí)間緊，本案例操作模式對(duì)大型績(jī)效評(píng)審項(xiàng)目具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。本案例中第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)著較重的組織工作任務(wù)，在短時(shí)間內(nèi)需匹配相應(yīng)的專(zhuān)家，指導(dǎo)專(zhuān)家完成評(píng)審任務(wù)并審核評(píng)審的質(zhì)量。這與第三方機(jī)構(gòu)合理的人員職能分工、規(guī)范的操作流程、嚴(yán)格的質(zhì)量控制密不可分。

同時(shí)，也應(yīng)看到，本案例還存在著進(jìn)一步優(yōu)化的空間。由于涉及面廣、整體工作量巨大，在有限時(shí)間內(nèi)僅能組織開(kāi)展大規(guī)模的評(píng)審，對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目的論證深度可能存在不足，包括建設(shè)必要性、績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定和預(yù)算調(diào)整等。從預(yù)算績(jī)效管理的角度，下一步有必要結(jié)合項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審結(jié)果對(duì)重點(diǎn)入庫(kù)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效前評(píng)價(jià)，從而進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理。此外，本次績(jī)效評(píng)審主要依靠行業(yè)專(zhuān)家通過(guò)項(xiàng)目單位提交的申報(bào)材料進(jìn)行評(píng)審，評(píng)價(jià)主體、手段和資料相對(duì)單一，不同利益方、不同角色的作用發(fā)揮還不夠充分，評(píng)審材料的全面性和有效性如何保證仍需探索。在以后的績(jī)效評(píng)審中，進(jìn)一步豐富項(xiàng)目庫(kù)績(jī)效評(píng)審手段也是值得努力的方向。

1.劉國(guó)永.2015.抓目標(biāo)評(píng)審，做深做實(shí)預(yù)算績(jī)效管理[J].財(cái)政監(jiān)督，14。

2.劉國(guó)永等.2014.預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐指導(dǎo)[M].江蘇：江蘇大學(xué)出版社。

3.羅劍龍、夏偉芳.2015.實(shí)施預(yù)算績(jī)效前評(píng)價(jià)，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理[J].財(cái)政監(jiān)督，4。